La política industrial ha vuelto. Los responsables de la formulación de políticas tratan cada vez más de reconfigurar sus economías centrándose en ramas de producción, empresas o actividades económicas específicas utilizando herramientas como las subvenciones. Pero las tensiones políticas y comerciales en torno a las ayudas gubernamentales están aumentando, por lo que las subvenciones, aunque tengan objetivos nobles, suelen acarrear un costo elevado.

Las subvenciones adecuadamente concebidas son una herramienta de política importante para corregir los fallos del mercado y alcanzar objetivos de política legítimos. Pero, como las subvenciones internas afectan a otros, vienen planteando dificultades para el comercio mundial desde hace mucho tiempo. La cooperación entre los Gobiernos, frente a la falta de cooperación o la confrontación, es de vital importancia para aportar una mayor claridad en cuanto a la cuantía y la concepción de estas subvenciones, así como a sus posibles efectos indirectos más allá de la economía que las concede. Los datos y el análisis podrían servir de base para debatir si es necesario revisar las normas internacionales, en particular en la Organización Mundial del Comercio (OMC), ya sea para reforzar las disciplinas aplicables a ciertos comportamientos o para ofrecer más flexibilidad. Una mayor certidumbre podría ayudar a reducir las tensiones comerciales y a eludir el riesgo de dejar sin respuesta importantes desafíos de política.

Las subvenciones no resultan baratas, ni siquiera cuando su intención es buena

Los crecientes y acuciantes desafíos mundiales derivados de la pandemia de COVID-19, el cambio climático, la transición digital, la resiliencia de las cadenas de suministro y la competencia a nivel geopolítico han reavivado el debate sobre cuál es el equilibrio adecuado entre la intervención estatal y las fuerzas del mercado. Recientemente, los responsables de la formulación de políticas de las economías más grandes se han mostrado partidarios de las subvenciones y otros instrumentos de política industrial para apoyar determinados objetivos.

Sin embargo, resolver la cuestión de las subvenciones no es una tarea nada fácil. Algunas ayudas gubernamentales se basan en fundamentos económicos sólidos, como el apoyo a la investigación y el desarrollo de vacunas contra la COVID-19 o la transición verde. Pero la economía de las subvenciones no es blanco o negro; más bien, muchas subvenciones están en una zona gris con matices debido a sus efectos dispares. Por lo tanto, pueden contribuir a promover objetivos de política legítimos y crear efectos indirectos positivos, pero también pueden resultar dañinas de diversas formas. Ahora bien, lo que es seguro es que, incluso en el mejor de los casos, las subvenciones no resultan baratas —no solo para el país que las concede, sino muchas veces tampoco para el resto del mundo—.

A nivel nacional, las subvenciones pueden aumentar las presiones fiscales y desviar recursos de otras necesidades urgentes. Desde el punto de vista ambiental, años de subvenciones a la pesca, subvenciones a los combustibles fósiles y subvenciones a la agricultura han dañado la biodiversidad y el clima. Para las economías que no conceden subvenciones, y las empresas y los trabajadores competidores, las subvenciones pueden distorsionar el comercio y la inversión, erosionar los compromisos comerciales existentes y agudizar la sensación de injusticia que provoca saber que quienes tienen más dinero pueden inclinar la balanza de la competencia a su favor. Además de esto, existe el riesgo de que aparezcan el rentismo y el proteccionismo.

La falta de cooperación tiene consecuencias

Es poco probable que las empresas y los Gobiernos que sufren esos efectos indirectos negativos se queden de brazos cruzados. Un entorno sin cooperación puede dar lugar a cinco consecuencias, ninguna de ellas beneficiosa:

• En primer lugar, pueden surgir imitadores entre los Gobiernos que pueden permitírselo. Según un informe de Global Trade Alert, la adopción de un conjunto de subvenciones por una economía suele ir seguida de subvenciones similares en otra economía seis meses más tarde.
• En segundo lugar, se puede desencadenar una dinámica de competencia basada en el ojo por ojo que lleve a los Ministerios de Hacienda o las autoridades locales a tratar de superarse mutuamente con subvenciones cada vez mayores, lo que puede espolear una carrera mundial de subvenciones. El sector de los semiconductores es un ejemplo pertinente. Como complemento de esas subvenciones, pueden introducirse restricciones a la exportación u otras medidas, con respecto a los minerales esenciales necesarios para la transición verde, según la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).
• En tercer lugar, pueden proliferar las medidas compensatorias destinadas a contrarrestar los efectos indirectos negativos de las subvenciones en los mercados nacionales o de terceros países, con el riesgo de que aumenten los costos y los resultados sean perjudiciales para todos.
• En cuarto lugar, puede haber una elusión y evasión de los derechos compensatorios y las empresas pueden comportarse de manera antieconómica, y a veces incluso ilícita, para tratar de evitar perder su cuota de mercado.
• Y, en quinto lugar, existe el riesgo de litigios, que pueden tener repercusiones en el comercio y la inversión mundiales, así como en la consecución de los mismos objetivos que se pretendía alcanzar con las subvenciones. Algunos comentaristas ya han advertido que, por ejemplo, existe un riesgo de que las fricciones y los obstáculos derivados de las subvenciones verdes vayan en aumento y encarezcan o prolonguen la transición a la neutralidad climática de las emisiones de gases.

Dada la magnitud de las ayudas gubernamentales y sus posibles efectos sistémicos, la necesidad de hacer frente a los efectos internacionales derivados de las subvenciones es ahora más acuciante que nunca. Entonces, ¿qué se puede hacer?

Más transparencia, análisis y diálogo pueden ayudar

El punto de partida para mejorar las políticas y ayudar a rebajar las tensiones es mejorar la información sobre las subvenciones. Tras la publicación de un informe conjunto sobre las subvenciones, el comercio y la cooperación internacional en 2022, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la OCDE y la OMC establecieron una plataforma en línea común para los datos sobre las subvenciones que ofrece enlaces a fuentes de datos existentes de cada organización.

La plataforma, puesta en marcha el pasado mes de mayo, iene por objeto facilitar el acceso a la información, un primer paso para encontrar un punto de convergencia entre los Gobiernos con respecto a la utilización y concepción apropiadas de las subvenciones. En ella se explican los diferentes tipos de datos sobre subvenciones disponibles en las cuatro organizaciones, así como la estructura de las diferentes bases de datos sobre subvenciones, y se ofrecen descripciones detalladas de su contenido y de los métodos de recopilación de datos subyacentes. Desde el punto de vista de la OMC, uno de los objetivos fundamentales es facilitar el acceso a las notificaciones de subvenciones presentadas a la OMC, publicándolas en un formato que facilite la consulta, algo que, según han señalado acertadamente los expertos, es un requisito mínimo para el análisis estadístico.

Trabajando tanto por separado como conjuntamente, el Banco Mundial, el FMI, la OCDE y la OMC se proponen seguir desarrollando y ampliando la plataforma y profundizar en su análisis, por ejemplo, con respecto a la evaluación de la eficacia fiscal de los programas de subvenciones y sus efectos indirectos transfronterizos, o a la mejora de la formulación de las normas y políticas por las que se rigen las subvenciones. También invitarán a investigadores y a la comunidad académica a recopilar datos y realizar más investigaciones y análisis.

Asimismo, las cuatro organizaciones han establecido una serie de mecanismos para fomentar el diálogo sobre las subvenciones. Así pues, en el marco de los compromisos del Banco Mundial a nivel nacional, regional y mundial se realizan análisis y actividades de promoción; el FMI brinda asesoramiento en materia de políticas mediante sus mecanismos de vigilancia periódica; la OCDE mantiene un diálogo permanente con sus miembros sobre cuestiones relacionadas con la concepción, los efectos y las opciones de reforma de las subvenciones; y la OMC sirve de foro para examinar y resolver problemas relacionados con el comercio. La utilización de opciones alternativas en otras configuraciones, posiblemente con la participación de Ministros de Hacienda y de Comercio, también podría resultar útil para celebrar debates sobre cuestiones pertinentes derivadas de los efectos indirectos de las subvenciones.

La actualización de las normas de la OMC puede desempeñar un papel fundamental

Las normas existentes de la OMC , incluido el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC), en general, han sido de gran utilidad para los Gobiernos durante más de dos decenios y medio en el marco de un sistema más amplio de normas comerciales que ha sustentado el crecimiento y la prosperidad impulsados por el comercio en todo el mundo. Pero estas disciplinas se acordaron hace muchos años, y la mayoría de los comentaristas expertos han señalado que necesitan una revisión.

Las normas del Acuerdo SMC tienen por objeto abordar la distorsión del comercio que puede causar la concesión de subvenciones. Para ello, tratan de limitar la medida en que las haciendas públicas determinan las corrientes comerciales. Para estar sujeta a las normas de la OMC, una subvención —que, según la definición del Acuerdo SMC, es una contribución financiera de un Gobierno o de cualquier organismo público en el territorio de un Miembro de la OMC que otorga un beneficio— debe limitarse a determinadas empresas, lo que significa que debe ser “específica”. La idea en que se basa la norma de la especificidad es que esa concesión de subvenciones específicas es la que más probablemente distorsionará las corrientes comerciales.

El Acuerdo SMC prohíbe las subvenciones específicas supeditadas a los resultados de exportación o al contenido nacional, ya que estas subvenciones están concebidas para afectar directamente al comercio y, en consecuencia, es más probable que tengan efectos desfavorables para los intereses de otros Miembros de la OMC. Otras subvenciones específicas, como las subvenciones a la producción, están comprendidas en la categoría de subvenciones recurribles, lo que significa que no están prohibidas, pero son susceptibles de ser impugnadas a través del sistema de solución de diferencias de la OMC o ser objeto de derechos compensatorios nacionales si causan efectos desfavorables para los intereses de otro Miembro de la OMC.

Los responsables de la formulación de políticas y los comentaristas han señalado varios problemas en el Acuerdo SMC, principalmente porque algunas de sus normas “no son suficientemente restrictivas” o son “demasiado restrictivas”. Sin embargo, hay algunos temas sin resolver que constituyen el fondo de algunas de las fricciones comerciales actuales. Una de esas cuestiones es la ausencia de normas específicas para hacer frente a las distorsiones del comercio que pueden causar las subvenciones otorgadas a y por empresas de propiedad estatal y su comportamiento, en particular en el contexto de los sistemas que no son de mercado. Encontrar el equilibrio adecuado entre las subvenciones verdes y las normas comerciales se ha convertido en otra cuestión apremiante. En la base de este debate también subyace una cuestión de equidad básica: el problema de las subvenciones es principalmente un juego de las economías ricas, ya que la mayor parte de los países en desarrollo no tienen ni el margen presupuestario ni el margen de actuación necesarios para participar en una competición de ayudas, por lo que, en el mejor de los casos, quedan relegadas al papel de simples espectadores.

Cada vez se intensifican más los llamamientos para que se actualicen, se refuercen o se reequilibren las normas mundiales en materia de subvenciones, no solo en la esfera de las subvenciones industriales, sino también en la agricultura, donde preocupa desde hace tiempo la idoneidad de las normas existentes para controlar los mercados altamente distorsionados. El recientemente concluido Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca de la OMC, destinado a reducir las subvenciones perjudiciales, y la continuación de las negociaciones sobre este tema constituyen avances importantes para limitar los efectos negativos de las subvenciones, en este caso, en las vidas y los medios de subsistencia de los pescadores y las mujeres de todo el mundo, así como en la salud de los océanos.
 

Numerosos acuerdos comerciales preferenciales incluyen normas para someter las subvenciones a disciplinas y algunos incorporan disposiciones que van más allá de las normas de la OMC para abordar los principales desafíos a los que se enfrentan actualmente los responsables de la formulación de políticas. No obstante, para subsanar los efectos indirectos a escala mundial, todos los interesados deben sentarse a la misma mesa, y deben poder basarse en datos y análisis para apoyar sus deliberaciones. Así pues, un entendimiento común de las cuestiones en juego y de las opciones para abordarlas podría constituir la base de un marco mundial revisado para regular mejor las subvenciones en el mundo de hoy.