> International Food and Agricultural Trade Policy Council
> International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD)
Quiero agradecerles la invitación a asistir a
este acto. Me hace muy feliz estar aquí y disfrutar del contacto con tan
distinguida audiencia. Voy a referirme a algunas cuestiones importantes
en el contexto del sistema internacional de comercio y la volatilidad de
los precios agrícolas. No tengo duda alguna de que se trata de un asunto
muy complejo, algo que comprendí cuando todavía era muy joven.
Procedo de una familia de agricultores de la llanura del Ganges, en la
India. Fueron las arrugas de preocupación marcadas en la frente de mis
progenitores las que me hicieron tomar conciencia por primera vez del
problema de la volatilidad de los precios. También aprendí muy pronto
que existía una relación entre el volumen de producción y el precio de
los productos agrícolas en el mercado. Dado que mi familia producía
prácticamente todos los alimentos que consumía, nos sentíamos más
seguros cuando la producción era abundante, aun cuando los precios
fueran más bajos. Desde luego, nos sentíamos eufóricos cuando subían los
precios, a diferencia de los trabajadores agrícolas sin tierra y los
consumidores de la ciudad, a quienes eso les resultaba insoportable. Una
de las primeras cosas que aprendí es que no es tanto a la volatilidad en
sí misma, sino a sus efectos a lo que realmente hay que prestar
importancia y que cualquier variación de los precios puede ser causa de
alegría para unos y de tristeza para otros. Ello me demostró la
importancia de conseguir un equilibrio entre los distintos efectos y de
estabilizar la volatilidad. También puede constatar el diferente grado
de vulnerabilidad de los pequeños y los grandes agricultores. La mayor
parte de la población rural era muy vulnerable a los peligros que
planteaba el problema de “las dos V”, es decir, la volatilidad y la
vulnerabilidad.
Todos los niños de mi aldea comprendíamos, pues, perfectamente la
importancia de aumentar la producción y la estabilidad de los ingresos.
Así, como decíamos algunos de nosotros, “las cosas están tan claras
que incluso un niño conoce la importancia de aumentar la producción
agrícola y la estabilidad de los ingresos y los precios”. Esto suponía
aumentar la productividad y afrontar el problema de la variabilidad
de los rendimientos y de los precios agrícolas.
Cuando ya era adulto me convertí en un economista dedicado al desarrollo
y el comercio internacional y siempre he tenido presente, de una u otra
forma, el problema de la volatilidad de los precios agrícolas. Una de
las cosas que he aprendido es que el comercio internacional es esencial
para el crecimiento de la agricultura y para que todos los países pueden
tener más oportunidades. Especialmente para los países en desarrollo y
los importadores netos de productos alimenticios, los mercados
internacionales son un factor económico vital, su pasaporte para
conseguir un mayor desarrollo y mejorar el nivel de vida.
Con el tiempo he ido adquiriendo otras experiencias importantes que
comprendido otras cosas:
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Los precios mundiales y su variabilidad dependen de muchos factores como la política agrícola interna, los costos de los insumos, incluidos los abonos (los precios del petróleo) o las variaciones de la oferta y la demanda (debidas, por ejemplo a las sequías, la producción de biocombustibles, el crecimiento acelerado o la especulación).
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Muchos de estos factores desbordan el marco de la política agrícola y algunos de ellos escapan incluso al control de los responsables políticos.
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Como la volatilidad de los precios agrícolas se debe a distintas razones, no es posible estabilizar completamente los precios. De hecho, una cierta volatilidad puede ser incluso deseable para indicar las señales del mercado.
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En términos generales, las subidas bruscas de los precios son consecuencia de unos niveles anormalmente bajos de las existencias agregadas o de cambios de política importantes.
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Ello hace necesario mejorar los sistemas de las existencias reguladoras y comprender las consecuencias de un cambio de política importante.
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Las señales adecuadas del mercado constituyen una parte importante de todo régimen regulador para conseguir la eficiencia.
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Algunas de las políticas agrícolas en vigor no sólo producen amplios incentivos negativos, sino que, para muchos, son intrínsecamente injustas. Por ejemplo, mientras que los exportadores subvencionados pueden quedar al margen de los vaivenes de los mercados agrícolas internacionales, los no subvencionados están expuestos a las fluctuaciones de los precios.
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Estas distorsiones son un obstáculo para abordar adecuadamente los dos tipos de medidas que se necesitan para hacer frente a la volatilidad de los precios agrícolas. La primera medida radica en mitigar la volatilidad de los precios y, la segunda, en afrontar sus efectos.
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Para mejorar la situación se necesita una combinación de políticas internas y políticas relativas al comercio internacional.
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Para mejorar la estabilidad y la previsibilidad, un régimen de políticas debe comprender un sistema de comercio internacional estable y previsible.
La OMC es el sistema multilateral de comercio que proporciona estabilidad y previsibilidad en el comercio internacional. Además de sus disciplinas, este sistema proporciona un foro para lograr los siguientes objetivos:
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conseguir una mayor transparencia e información sobre las políticas relacionadas con el comercio;
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intercambiar puntos de vista sobre las preocupaciones y perspectivas acerca de las respuestas apropiadas;
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trabajar para reducir las distorsiones graves de los mercados mundiales con el fin de establecer mecanismos de incentivos apropiados;
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mantener abiertos los mercados para que pueda haber más oportunidades y sea posible dar respuestas flexibles en situaciones concretas y justificadas; y
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establecer el mecanismo de la Ayuda para el Comercio, es decir, la prestación de asistencia destinada a promover la capacidad de oferta para que los países más pobres puedan integrarse mejor en el sistema de comercio internacional y disponer de mayores oportunidades.
Desde la crisis de los precios de los
alimentos de 2008, algunos expertos consideran que hemos entrado en una
nueva época de precios más inestables de los alimentos en los mercados
internacionales. La crisis alimentaria ha puesto de relieve también la
necesidad de contener la volatilidad de los precios de los alimentos y
ha llevado a muchos países a centrar la atención en aumentar la
producción agrícola nacional.
En el momento del alza de los precios en 2008, varios países
recurrieron, entre otras cosas, a las políticas comerciales, aunque con
una interesante dicotomía entre las importaciones y las exportaciones de
productos alimenticios. En el caso de las importaciones, redujeron los
aranceles y aplicaron medidas de facilitación del comercio para reducir
los precios internos. Estos países se apoyaron, por tanto, en los
mercados internacionales para que les ayudaran a hacer frente a los
efectos de la subida de los precios. Los países que recurrieron a
medidas de política comercial aplicaron en su mayoría políticas de
apertura del mercado. En contraposición, algunos países exportadores de
productos alimenticios restringieron sus exportaciones para mantener
bajos los precios internos para los consumidores. Estas restricciones
del comercio sólo sirvieron para aumentar todavía más los precios
mundiales, provocando un sentimiento generalizado de alarma y
preocupación e incluso mayores tensiones.
Son muchos los que han señalado que estas limitaciones en la política
comercial son instrumentos muy contundentes para hacer frente a la
volatilidad, especialmente en esta era moderna en la que los compradores
y vendedores disponen de un sinfín de instrumentos financieros para la
gestión del riesgo. Además, las políticas de empobrecimiento del vecino
reducen la contribución internacional de la apertura del comercio al
bien público. Por otra parte, algunos analistas que han examinado la
volatilidad de los precios agrícolas sostienen que para mantener
estables los precios internos, los países deben tener la posibilidad de
aumentar los aranceles de importación e imponer otras
restricciones cuando sea necesario. Sin embargo, a los países
exportadores se les sugieren medidas distintas, a saber, que deben ser
más disciplinados y no imponer restricciones a la exportación.
Antes de examinar más detenidamente estas propuestas, hay algo que
parece estar claro: NO se aconseja a los exportadores de productos
agrícolas que impongan obstáculos al comercio, sino que establezcan
disciplinas más estrictas respecto a sus restricciones del comercio.
Por consiguiente, el consejo para los importadores de productos
alimenticios es que aumenten los aranceles para estabilizar los precios
agrícolas. Desde mi punto de vista, ésta es una evaluación muy parcial
de la situación. Explicaré lo que quiero decir examinando más
detenidamente situaciones concretas a las que se enfrentan los países.
Hemos visto que en el caso de las importaciones de alimentos, los países
reducen los aranceles aplicados a las importaciones cuando suben los
precios agrícolas en el mercado internacional. Esta medida permite que
los precios internos se mantengan más estables y que los alimentos sean
más asequibles. No tendría sentido aumentar los aranceles en esa
situación.
Consideremos ahora una situación de descenso de los precios de los
productos alimenticios. En esencia, aconsejar que se aumenten los
aranceles de importación en esta situación para conseguir una mayor
estabilidad de los precios en un país importador de alimentos es
aconsejar que se aumente el precio de las importaciones que el país
necesita.
Hay algo que me lleva a rechazar esta sugerencia, y no es el hecho de
haber observado el comportamiento político de las personas que pasan
hambre cuando ven que se adoptan deliberadamente medidas para limitar su
acceso a los alimentos. Es más bien, en mucha mayor medida, la aguda
pobreza tan extendida en muchos países. Como ha explicado Amartya Sen en
su trabajo sobre la pobreza y el hambre, el aumento del precio de los
alimentos significa para los pobres una pérdida sustancial del
derecho a los alimentos. Marca la diferencia entre la vida y la
muerte, entre la malnutrición y una condición saludable. Observamos no
hace mucho este fenómeno a escala mundial cuando por causa de la crisis
alimentaria de 2008 aumentó a más de 1.000 millones el número de
personas afectadas por la malnutrición.
La razón que se aduce para aumentar los aranceles es el deseo de ayudar
a los agricultores nacionales. A mi juicio, cabe pensar en dos
iniciativas importantes que serían mucho más positivas. La primera es
suprimir o reducir sustancialmente las distorsiones que existen en los
mercados agrícolas originadas por decisiones políticas y corregir, de
este modo, la estructura de incentivos creando unas condiciones más
equitativas. Esto también incentivará a los productores nacionales que
no reciben subvenciones.
La segunda iniciativa importante es aumentar la producción mediante un
incremento considerable de la inversión en la agricultura. Las
posibilidades de aumentar la productividad son inmensas, especialmente
en el caso de los pequeños agricultores. Para conseguirlo se necesita
una acción coordinada a escala nacional e internacional.
Las perspectivas enormemente positivas de esta labor son evidentes, por
ejemplo en el documento elaborado por la Alianza para la Revolución
Verde en África (AGRA) sobre la “Estrategia para una Revolución Verde
en África”. Cuando se examina este documento desde la perspectiva
del comercio, se observa que las opiniones que se expresan en él no
concuerdan con la propuesta de aumentar las restricciones a la
importación y, antes bien, parecen poner énfasis en la posición
contraria, y cito textualmente: “La inversión pública específica en
infraestructura y una reforma normativa que facilite el comercio
transfronterizo también se traducirían en una expansión de los mercados.
... Como organización activa en los países del África Subsahariana, la
AGRA se encuentra en una posición particularmente favorable para
impulsar iniciativas regionales como ... promover la concertación de
acuerdos comerciales regionales mejorados para eliminar los obstáculos
al comercio y construir redes de transporte.”
Examinemos otra posible razón para sugerir el aumento de los aranceles
de importación. Puede ser la de ayudar a algunos países, por lo general
países desarrollados, a aplicar sus políticas de gestión de la oferta.
Sin embargo, esta sugerencia no tiene en cuenta cuestiones de economía
política que se plantean en el contexto de la interacción entre los
países. Es destacable el hecho de que muchos de estos países tienen más
capacidad para evaluar y afrontar las repercusiones de la volatilidad de
los precios. Algunos países desarrollados de estos grupos están
recibiendo actualmente una exhortación muy decidida para que reduzcan
las grandes distorsiones existentes en sus sistemas agrícolas. Sugerir
otra forma de distorsión en el mercado internacional en esta situación
puede ser de muy cortas miras.
Una cuestión importante que se pasa por alto muchas veces es que la
existencia de estas distorsiones en algunos países induce a otros a
introducir sus propias distorsiones. Los países en desarrollo a los que
les resulta difícil conceder subvenciones se sienten inclinados a
recurrir a las distorsiones que son fáciles de aplicar para ellos, es
decir, los aranceles. Pero estas medidas no favorecen el establecimiento
de unas condiciones de igualdad y, de hecho, no son aconsejables. Para
los importadores de productos alimenticios, imponer aranceles a los
alimentos sería como dispararse en el estómago para alimentar su propio
ego. Del mismo modo, los aranceles de importación sobre las materias
primas darían lugar a una falta de competitividad en las actividades con
valor añadido. Además, como puso de manifiesto hace ya mucho tiempo el
profesor Lerner, los aranceles de importación equivalen también a
impuestos sobre las exportaciones.
Por lo demás, los analistas se refieren a los efectos de “segunda ronda”
de forma diferente en el caso de la volatilidad de los precios agrícolas
que en el análisis para proponer medidas comerciales. En el caso de la
volatilidad de los precios agrícolas y sus efectos, incluso un análisis
elemental en un curso básico de economía, como el teorema de la
telaraña, tiene en cuenta lo ocurrido durante más varios períodos de
tiempo. Sin embargo, para proponer la imposición de obstáculos al
comercio, el análisis se reduce rápidamente a período concreto, sin
conceder gran atención a los efectos de dichas políticas. Aparte de
otras consecuencias, esas medidas provocarían reacciones negativas y
aumentarían las tensiones en el mundo actual con una economía política y
unos equilibrios de poder diferentes, un mundo de comunicaciones
rápidas, con una mayor sensibilidad a las políticas internacionales
adoptadas para limitar las oportunidades económicas y que se preocupa
por determinar si son o no justas las políticas de las naciones de mayor
tamaño. Esto sería contraproducente en varias cuestiones cruciales para
las que se requiere el esfuerzo mancomunado de la comunidad
internacional, tanto la crisis alimentaria como la crisis energética, la
crisis financiera, el cambio climático y, obviamente, el funcionamiento
y la mejora del sistema de comercio internacional.
Aunque coincidan conmigo en la crítica a las restricciones y
distorsiones del comercio agrícola, pueden pensar que es natural que
alguien como yo haga una observación de esta naturaleza. Permítanme
citar al Sr. Jacques Diouf, Director General de la FAO. Al referirse al
comercio internacional ha manifestado que debemos “concebir políticas de
desarrollo agrícola, así como reglas y mecanismos que garanticen un
comercio internacional no sólo libre sino también justo”. Ha afirmado,
asimismo, que “hay que corregir el sistema actual, que genera una
inseguridad alimentaria mundial a causa de las distorsiones del comercio
en el mercado internacional provocadas por las subvenciones a la
agricultura, los derechos arancelarios y los obstáculos técnicos al
comercio, así como por el desequilibrio en la asignación de los recursos
de la asistencia oficial al desarrollo”. Se refiere aquí a los derechos
arancelarios como un obstáculo al comercio que es necesario reducir, no
como una política que debería erigir más obstáculos.
El éxito de las iniciativas de desarrollo contribuye a mejorar la
capacidad para afrontar los efectos de la variabilidad de los precios
agrícolas. Necesitamos un sistema de comercio internacional y esfuerzos
internacionales para abordar adecuadamente estas preocupaciones. La Meta
8A de los Objetivos de Desarrollo del Milenio contiene una indicación
del tipo de sistema internacional de comercio que se necesita:
“Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado
en normas, previsible y no discriminatorio”. Son las mismas condiciones
que describen el sistema de la OMC. Vemos, pues, la importancia de este
sistema. Lo importante no es idear un nuevo sistema, sino mejorar el
existente para cumplir mejor los objetivos deseados. Las negociaciones
de la Ronda de Doha son precisamente un esfuerzo en esta dirección.
Si es necesario un sistema para abordar las preocupaciones relacionadas
con el desarrollo, también se necesita un sistema internacional de
comercio que ayude a reducir la volatilidad de los precios agrícolas.
Sería un sistema que mantendría la estabilidad y previsibilidad en el
mercado internacional.
¿No sería perfecto que para luchar contra la volatilidad de los precios
agrícolas necesitáramos un sistema internacional de comercio similar al
que necesitamos para abordar las preocupaciones relacionadas con el
desarrollo?
Si consideramos los distintos análisis realizados sobre el aumento de
los precios agrícolas en 2008, una conclusión importante es que en el
ámbito del comercio internacional no se necesitan nuevos mecanismos
reguladores internacionales. La estructura básica del mecanismo
existente -la estructura de la OMC- es la adecuada, pero esto no quiere
decir que no sea necesario hacer mejoras en algunos aspectos. Hay que
hacerlas, como acabo de indicar, y los Miembros de la OMC están haciendo
este esfuerzo en las negociaciones de la Ronda de Doha.
En consecuencia, también para superar el problema de la volatilidad de
los precios necesitamos un sistema de comercio abierto, basado en
normas, previsible y no discriminatorio. Es el sistema que representa el
régimen de la OMC.
El sistema de la OMC proporciona mayor transparencia y refuerza la
estabilidad y previsibilidad del régimen, tanto en los mercados
nacionales como internacionales; permite la flexibilidad necesaria para
responder a las preocupaciones nacionales de los agricultores y
consumidores; asegura flexibilidad para establecer mecanismos de mercado
adecuados, para adoptar una política pública disciplinada con el fin de
limitar los riesgos, y para ofrecer seguridad a los agricultores o a los
consumidores pobres. Además, ofrece foros permanentes para plantear
iniciativas de cooperación, solucionar las diferencias de manera
amistosa y gestionar mejor las interacciones en el mercado
internacional.
El sistema de la OMC ofrece la flexibilidad necesaria para aplicar las
medidas necesarias, comprendidas las que se plantean sobre la base de
los distintos análisis de la reciente volatilidad de los precios
agrícolas. Estos estudios hacen hincapié en una serie de iniciativas,
como establecer mecanismos más adecuados de constitución de existencias
reguladoras y mejorar la disponibilidad de información y el tiempo de
respuesta en el mercado para conseguir una mayor eficiencia de los
mercados. Estas medidas serían útiles también, en cierta medida, para
hacer frente a las actividades especulativas en los mercados agrícolas.
Se considera también que la creación de nuevos mecanismos reguladores
internacionales para el sector financiero es una tarea que reclama una
gran prioridad. Otro punto destacable es el reconocimiento explícito de
que la financiación del comercio es un tipo de instrumento financiero
diferente que hay que impulsar y que debe estar regulado de forma menos
estricta que los demás instrumentos financieros. Con una mejor
financiación del comercio sería más fácil que el comercio agrícola
pudiera salvar la brecha existente entre la oferta y la demanda. Para la
financiación del comercio no se necesita una reglamentación tan rígida
porque su reembolso es más rápido y más seguro que el de otras formas de
financiación. Por esta razón, la OMC también ha subrayado la importancia
de facilitar la financiación del comercio y ha colaborado con otras
instituciones internacionales para hacerla posible.
Todas estas iniciativas políticas son posibles en el régimen de la OMC.
Se necesitan también otras reformas que sólo se pueden llevar a cabo en
el marco de un sistema multilateral de comercio, es decir, la OMC.
Como los mercados agrícolas suelen ser frágiles, las distorsiones
importantes en la agricultura pueden afectar a la producción y al
comercio, lo que a su vez puede provocar una mayor volatilidad de los
precios. La reducción o eliminación de estas distorsiones puede
contribuir a reducir las desigualdades en la producción mundial y a
atenuar parcialmente el riesgo geográfico en el suministro de alimentos.
Las negociaciones agrícolas de la Ronda de Doha tienen como objetivos
principales la reducción de las principales medidas de ayuda interna, la
eliminación de las subvenciones a la exportación y la mejora de las
oportunidades de acceso a los mercados ampliando el acceso y limitando
la progresividad arancelaria. Además de fomentar una producción agrícola
más eficiente y de facilitar el acceso a los mercados agrícolas
internacionales, esto debería ayudar a limitar la volatilidad de los
precios. El marco de la OMC ofrece, pues, la posibilidad de reducir las
distorsiones más graves en la agricultura y de mejorar las disciplinas
necesarias para conseguir una mayor previsibilidad y estabilidad. Estas
disciplinas mejoradas y una mayor igualdad de oportunidades, junto con
el esfuerzo inversor necesario para aumentar la productividad en las
regiones en las que esas distorsiones inciden negativamente en la
producción, permitirían conseguir, con el tiempo, unos mercados más
fuertes y mayor capacidad a nivel nacional. Estos esfuerzos propiciarían
unas corrientes comerciales más previsibles y una menor volatilidad de
los precios agrícolas.
Dado que se ha expresado una especial preocupación sobre las
restricciones a la exportación, quiero hacer un breve comentario sobre
esta cuestión. Algunos Miembros de la OMC han presentado en las
negociaciones de Doha la propuesta de que se refuercen las disciplinas
sobre las prohibiciones y restricciones a la exportación. Teniendo en
cuenta las deliberaciones mantenidas en el seno del Marco Amplio para la
Acción elaborado por el Equipo de Tareas de Alto Nivel sobre la crisis
alimentaria mundial, que depende del Secretario General de las Naciones
Unidas, podríamos subrayar cuatro puntos en relación con las
restricciones a la exportación. El primero es que la ayuda alimentaria
debería estar exenta de toda restricción a la exportación. El segundo es
que se ha de orientar a los países a estudiar alternativas para que las
restricciones a la exportación no sean la primera sino la última opción.
El tercero es la importancia de atenerse a los procedimientos de
transparencia y consultas previas de la OMC. El cuarto punto es la
posibilidad de mejorar las disciplinas a través de las negociaciones de
la Ronda de Doha.
La conclusión satisfactoria de la Ronda de Doha se traducirá en un
conjunto de oportunidades adicionales, no sólo para la agricultura, sino
también para los productos y servicios industriales. Hemos visto que en
la volatilidad de los precios agrícolas influyen otros factores ajenos a
la agricultura. Estas oportunidades adicionales contribuirán a mejorar
la eficiencia global y las posibilidades de obtención de ingresos y
permitirán a los responsables políticos afrontar mejor las consecuencias
de la volatilidad.
Un requisito importante para hacer frente a la volatilidad de los
precios es que las naciones adopten al respecto una política de
colaboración, con un mayor conocimiento de las sensibilidades de los
demás y de los múltiples nexos existentes entre las diferentes esferas e
iniciativas. Los comités y consejos de la OMC son foros de gran utilidad
a estos efectos. Estos foros se utilizaron con muy buenos resultados en
la crisis financiera reciente para atenuar los temores de la posibilidad
de una aplicación generalizada de medidas proteccionistas y también
pueden servir para abordar otras preocupaciones relacionadas con el
comercio. Asimismo, ofrecen la posibilidad de debatir las preocupaciones
se plantean y que pueden ser importantes para abordar la volatilidad de
los precios a través del sistema internacional de comercio, así como de
informar al respecto a los Miembros de la OMC.
En el contexto de la volatilidad de los precios y otros objetivos
pertinentes contamos, por tanto, con un sistema de comercio
internacional sólido y reconocido en la OMC. El sistema puede mejorarse
si se alcanza un resultado satisfactorio en la Ronda de Doha. Tenemos
que procurar que este sistema conserve su fortaleza y hacer esfuerzos
concertados para conseguir una conclusión positiva en las negociaciones
de la Ronda de Doha.
Muchas gracias.
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