Las causas fundamentales de las perturbaciones económicas

Es indiscutible que la complacencia generalizada con la existencia del sistema de comercio mundial liberal, tal como lo hemos conocido, se ha quebrado. Y es posible que la Administración estadounidense esté más que dispuesta a arrogarse todo el mérito de que así sea. Según ella, todos los acuerdos comerciales vigentes adolecen de graves deficiencias o son incluso inaceptables. Es evidente que el cambio de política comercial anunciado por los Estados Unidos es una de las causas de la ruptura y la conmoción del orden económico mundial vigente. Sin embargo, culpar a Washington de todo lo que nos preocupa en el mundo del comercio constituye una simplificación excesiva. Es un error observar la situación del comercio internacional a través de un solo prisma. Las dificultades con que tropieza actualmente el sistema mundial de comercio no tienen una sola causa.

Centrarse únicamente en las proclamas y las medidas de Washington sería ignorar, por ejemplo, el auge de una nueva potencia económica. La entrada de un nuevo actor de peso en la economía mundial, en particular a través del comercio, siempre provoca perturbaciones. Eso fue lo que ocurrió con la expansión de los Estados Unidos a mediados del siglo XIX, que tuvo graves consecuencias para la agricultura británica. También fue especialmente cierto con el auge del Japón durante el último tercio del siglo XX, al menos en un primer momento, a causa de las diferencias de organización entre la economía japonesa y la de Occidente. Esto tuvo una importante repercusión en la industria manufacturera de los Estados Unidos y de otros países, en particular en los sectores de los aparatos electrónicos de consumo y los vehículos automóviles. En las dos últimas décadas del siglo pasado, también provocó perturbaciones el auge de China, cuya economía tiene características distintas de las de sus principales interlocutores comerciales. Las diferencias de organización económica exacerban las fricciones entre países. Los economistas consideran que una de las principales causas de los trastornos en los mercados laborales, en especial en los Estados Unidos, es la competencia de una China que se está convirtiendo en la fábrica del mundo.

Al mismo tiempo, el cambio tecnológico ha tenido una gran incidencia en el empleo, en particular en el sector manufacturero. A esta lista de causas de las perturbaciones actuales hay que añadir también el estancamiento de los salarios, la creciente desigualdad en los ingresos, los efectos de la automatización, los problemas que plantea la inmigración y el consiguiente auge del populismo y el nacionalismo; todo ello, combinado con la incapacidad de la mayoría de los Gobiernos nacionales de prever políticas de reajuste adecuadas, ejerce una gran presión sobre el orden económico multilateral.

Las perturbaciones podrían haber tenido un efecto mucho menor si el sistema de comercio hubiera evolucionado al ritmo de todos estos retos que planteaba la economía mundial. Sin embargo, ha habido una persistente desinversión en el sistema multilateral por parte de muchos sectores, a saber, los Gobiernos, el sector privado y la sociedad civil. La OMC ya requería una reforma antes de que todas estas dificultades confluyeran. Necesitaba flexibilidad y ser capaz de mejorar su eficiencia. Cuanto una institución no logra evolucionar, lo más probable es que vaya perdiendo pertinencia. Los efectos negativos de esta incapacidad de adaptación no se manifiestan solo en los países más grandes y desarrollados.

Para mantener un sistema basado en el consenso es imprescindible que sus Miembros consideren que les procura unos beneficios equilibrados y tengan un sentido de responsabilidad compartida. Deben entender también que es necesaria cierta flexibilidad para atender sus necesidades como Miembros, teniendo en cuenta en particular que son países soberanos, y que los objetivos nacionales deben ceder el paso hasta cierto punto a las disciplinas internacionales. Para que una organización internacional como la OMC logre sus objetivos, es necesario que dé muestra de una enorme sensibilidad en lo que atañe a este equilibrio.

En este sentido, la OMC ha funcionado muy bien en numerosos ámbitos. Donde al parecer no ha funcionado tan bien, al menos en opinión de un importante Miembro, es en hacer frente a lo que muchos llaman “medidas proteccionistas” (medidas antidumping, derechos compensatorios y salvaguardias). Cualquier sistema compuesto por entidades soberanas tiene por fuerza que disponer de válvulas de seguridad: en este caso, unas medidas comerciales correctivas que funcionen eficazmente para atenuar la presión sobre el sistema. Si hubiera habido un proceso político efectivo, como el que se había previsto al establecer el procedimiento de solución de diferencias de la OMC, quizá se hubiera podido evitar el actual colapso del sistema. Los instrumentos establecidos para mitigar el ritmo del cambio de la competencia mundial, en caso de que se vieran perjudicados los intereses nacionales, a menudo no eran en absoluto viables o se suprimieron prematuramente. Como en todas las hipótesis, averiguar cuál habría sido el resultado en caso contrario no pasa de ser una conjetura.

El sistema de solución de diferencias no prevé responsabilidad política ante los Miembros a través del Órgano de Solución de Diferencias, ni la posibilidad de adoptar medidas correctivas de tipo político (normativo) mediante la elaboración de normas por los Miembros. En los Gobiernos nacionales, esta función la ejerce el órgano legislativo y en algunos casos se dirime en las urnas. Como han señalado muchos comentaristas, la búsqueda de una función “cuasi-judicial” perfecta sin la existencia de frenos y contrapesos, un sistema consistente únicamente en una gobernanza jurídica, plantea riesgos sistémicos y socava la legitimidad de la función de solución de diferencias, al menos para importantes participantes en el sistema. A fin de cuentas, la pureza de este aspecto singular del sistema de comercio internacional -la solución de diferencias-, su independencia de los diferentes regímenes políticos, no es apreciada por todos de la misma manera.

Las nuevas medidas restrictivas del comercio

La prensa ha dado una notoriedad comprensible a las diversas amenazas comerciales formuladas y las medidas adoptadas por los Estados Unidos, a saber, el aumento de los aranceles aplicados a las importaciones de acero y aluminio y, en general, a las mercancías procedentes de China, así como a las medidas de retorsión newtonianas (“A cada acción siempre se opone una reacción igual pero de sentido contrario”) impuestas por los principales interlocutores comerciales de los Estados Unidos, es decir, la UE, el Canadá, México y China.

Se han hecho muchas estimaciones de la repercusión de estas recientes medidas restrictivas del comercio en el crecimiento de la economía mundial. Aunque la estructura del comercio no cambia de un día para otro y las fluctuaciones monetarias pueden compensar en parte la subida de los aranceles, con el tiempo las restricciones comerciales frenan el crecimiento de la economía mundial. Cuanto más amplias y gravosas son las medidas, más negativo es su efecto. En última instancia, son sus efectos en la confianza de las empresas y de los consumidores lo que mayor peso tendrá en el comercio y la inversión. De momento solo cabe hacer conjeturas sobre la incidencia de estos efectos más amplios, pero probablemente será superior a lo previsto.

La repercusión económica de las nuevas restricciones comerciales se ha intentado cuantificar. Según los análisis de numerosas instituciones, los aranceles han tenido como efecto directo unas pérdidas que oscilan entre el 0,1% y el 2,2% del PIB mundial, con respecto a un nivel de crecimiento de referencia. No es un dato trivial. Significa que, si el crecimiento mundial fuera del 3,9%, estas políticas lo reducirían a corto plazo a un nivel comprendido entre el 3,8% y el 1,7%, suponiendo que los demás factores permanecieran invariables. Pero, como es natural, los demás factores nunca permanecen invariables. El panorama es mucho más complejo. Normalmente, los efectos de estas políticas en el comercio se ven contrapesados por las fuerzas macroeconómicas: la fuerza del dólar de los Estados Unidos o las tasas de ahorro e inversión de los Estados Unidos y de China. Y, como ya se ha indicado, su efecto potencial en la confianza de los consumidores es un factor muy importante.

El panorama tampoco está totalmente claro por lo que se refiere a la repercusión en los distintos sectores. Aunque la subida de los aranceles aplicados a determinados productos tenga una incidencia mínima en el crecimiento, un número significativo de empresas y trabajadores habrán de encontrar nuevos mercados y empleos, lo que supondrá unos costos de transición sustanciales a corto y mediano plazo. Con todo, algunas empresas y algunos trabajadores saldrán bien parados.

En cuanto a los países afectados, es probable que el efecto en las importaciones y exportaciones nacionales globales sea mínimo, por no decir nulo. Los análisis sugieren por lo general que las exportaciones directas de China a los Estados Unidos disminuirán, mientras que sus exportaciones a otros países aumentarán. Las exportaciones de otros países a los Estados Unidos aumentarán, mientras que las exportaciones directas de los Estados Unidos a China disminuirán y aumentarán sus exportaciones a otros países.

La inmensa mayoría de los economistas aducirá probablemente que a largo plazo se reducirá el potencial de crecimiento de todas las economías afectadas, ya que sus actividades pasarán a basarse menos en la ventaja comparativa que en la protección. Según las hipótesis que se barajan actualmente sobre las relaciones entre los Estados Unidos y China, la pérdida estimada de PIB mundial es inferior al 0,2% en la mayoría de los modelos. Pero esto tampoco lo es todo, ya que en los modelos actuales no se pueden tener cabalmente en cuenta las interacciones potenciales entre el sector real y el sector financiero. Las políticas arancelarias podrían intensificar los efectos adversos potenciales derivados de los riesgos para el sector financiero.

Estas estimaciones se basan en los datos actuales sobre los aranceles, pero no sabemos qué ocurrirá en el futuro, si estos subirán o bajarán. Por lo que se refiere a las medidas relacionadas con el acero y el aluminio, está claro que los países con los que los Estados Unidos están negociando acuerdos comerciales esperan obtener una exención de esos aranceles. De modo que el resultado final, incluso para esos productos, sigue siendo muy incierto.

Un elemento imprevisible es hasta qué punto las nuevas medidas afectarán al comercio y la inversión en el sector automotor. Tampoco hay que olvidar los efectos en cadena de la primera oleada de restricciones y medidas de retorsión, y quizá la emulación.

Las políticas comerciales de los Estados Unidos no son unidireccionales

Antes de entonar un panegírico por el orden económico mundial de la posguerra, hay que tomar en consideración otros factores, más positivos. El aislacionismo económico no está desbocado. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) ha sido renegociado y se denomina ahora “Tratado Estados Unidos-México-Canadá (USMCA)” y, aunque contiene elementos que prevén una mayor intervención del Gobierno, en particular en el sector automotor, todo parece indicar que la integración económica de América del Norte sigue adelante. Muchas de las nuevas disposiciones de este Tratado consisten en actualizaciones del TLCAN y se corresponden con la labor realizada anteriormente sobre estos temas en el marco del Acuerdo de Asociación Transpacífico. Los Estados Unidos también han concertado un acuerdo comercial revisado con Corea (KORUS). Tanto en el caso del USMCA como en el del KORUS, las Partes han expresado su satisfacción con el resultado. Además, los Estados Unidos han acordado con el Japón, el Reino Unido y la Unión Europea entablar negociaciones sobre acuerdos de libre comercio. Por añadidura, participan activamente en la labor diaria de los diversos Comités de la OMC, a la que contribuyen a veces más que cualquier otro Miembro. También colaboran activamente en las iniciativas conjuntas anunciadas en Buenos Aires.

La reforma

Varios países han presentado numerosas iniciativas para reformar el sistema mundial de comercio. El mes de diciembre pasado, en Buenos Aires, el Sr. Lighthizer, Representante de los Estados Unidos para las Cuestiones Comerciales Internacionales, propugnó varias reformas concretas de la OMC y se sumó a una declaración de los Ministros de Comercio de la Unión Europea y el Japón relativa a su intención de colaborar en varios aspectos de la reforma. El Presidente Macron volvió sobre este tema en marzo, ante la OCDE. La UE ha presentado recientemente un documento que contiene varias propuestas detalladas de reforma. El Canadá convocó la semana pasada en Ottawa una reunión de Ministros de Comercio de dos días de duración para abordar el tema de la reforma de la OMC, y los Estados Unidos, el Japón y la UE presentarán el próximo mes en Ginebra un documento sobre las obligaciones en materia de transparencia en la OMC. China ha anunciado recientemente que estudiará la cuestión de la reforma y ha creado junto con la UE un foro bilateral para debatir sobre la reforma de la OMC. El sistema de comercio no está agonizando en absoluto. En muchos foros se estudia la posibilidad de realizar cambios.

Los debates sobre reforma de los Miembros se centran principalmente en la mejora de las normas y estructuras actuales, así como en la manera de dinamizar la OMC, de actualizar las normas sustantivas de la OMC para hacer frente a los problemas y las oportunidades actuales y de devolver la función de apelación al sistema de solución de diferencias de la OMC antes de que desaparezca, posibilidad que no hay que descartar. Esa función es extremadamente importante. Las reivindicaciones de los Estados Unidos no son algo que se haya inventado la Administración actual. Ya fueron formuladas por varias Administraciones anteriores, independientemente del partido en el poder, y es poco probable que cambien mucho bajo cualquier Administración futura. Si no se llega a una solución acordada, se corre el riesgo de que todas las diferencias se conviertan en un intercambio de medidas de retorsión y contrarretorsión, es decir, de alejarse del sistema basado en normas y volver al estado de naturaleza.

En resumen, debido en gran parte a las perturbaciones, la reforma de la OMC está en el aire, lo que supone un cambio drástico con respecto a hace tan solo un año, en que no era siquiera un tema de actualidad. Aunque algunos elementos de la reforma podrían ser orgánicos y proceden de iniciativas conjuntas de Miembros interesados en abordar nuevas esferas, como el comercio electrónico y quizás la inversión, la reglamentación nacional de los servicios, las cuestiones de género en el comercio y la participación de las MIPYME en el comercio, los grandes aspectos de la reforma probablemente no se habrían abordado si los Estados Unidos no hubieran provocado esas perturbaciones. Es imposible prever cuál será el resultado. Cabe la posibilidad de que se lleven a cabo grandes mejoras en el funcionamiento de la Organización que redunden en beneficio de todos sus Miembros.

Un atisbo del futuro

Después de la Segunda Guerra Mundial, el sistema internacional de comercio funcionó muy bien durante más de siete décadas. El progreso logrado gracias a las negociaciones comerciales fue acumulativo. Generaciones de negociadores comerciales hicieron cuanto pudieron en cada momento - en la Ronda Kennedy, la Ronda de Tokio y por último la Ronda Uruguay, desde la década de 1960 hasta la de 1990. Lograron grandes avances y mejoras sustanciales del sistema de comercio mundial. Crearon nuevos acuerdos y, cuando pudieron, nuevas instituciones. De hecho, todos los países declaran hoy que la OMC es indispensable: se trata de un importante consenso en una comunidad que puede estar muy dividida y a menudo lo está. La gran mayoría de los intercambios comerciales se lleva a cabo con arreglo a las normas de la Organización, y todos los acuerdos bilaterales y multilaterales se basan en su existencia. Es imposible saber si se hubiera podido mantener más tiempo la OMC tal como era, es decir, prácticamente como cuando se creó, pero es poco probable.

Durante más de 70 años, los Estados Unidos fueron el principal promotor de la creación de un orden económico liberal, que trajo consigo un elevado nivel de crecimiento económico, estabilidad y paz en el mundo. El Reino Unido y la UE fueron sus aliados y asociados pero, sin la intervención de los Estados Unidos después de la segunda guerra mundial, el actual orden mundial no existiría. Según Robert Kagan, autor del reciente y notable libro The Jungle Grows Back, este período fue una anomalía, algo muy poco corriente en las interacciones normales entre las naciones, tanto por la ausencia de conflictos mundiales entre los principales países como de luchas económicas encarnizadas.

Es indiscutible que Washington está causando perturbaciones: por su voluntad de apartarse de los acuerdos comerciales (el Acuerdo de Asociación Transpacífico, por ejemplo), por el uso intensivo de aranceles más elevados, por su intención declarada de iniciar guerras comerciales, por la forma en que está formulando sus objetivos nacionales, por su voluntad de aprovechar las desigualdades de poder para modificar el equilibrio de las relaciones comerciales, por su preferencia declarada por los acuerdos bilaterales frente a los multilaterales y, en particular, por su forma de tratar a la economía que más ha crecido durante las dos últimas décadas: China. Los efectos de cada una de las múltiples perturbaciones provocadas por la política comercial de los Estados Unidos difieren. Lo más importante para el futuro del sistema de comercio mundial es el hecho de que los Estados Unidos se hayan desentendido de la función que desempeñaron durante siete décadas como principal motor y garante del orden económico mundial. Atlas se ha encogido de hombros.

Cabe señalar que, en más de una ocasión, los conflictos comerciales del pasado han brindado la oportunidad de reexaminar las normas o de mejorar los comportamientos, o incluso ambas cosas. Eso es lo que ocurrió con el liderazgo que asumieron los Estados Unidos después de la segunda guerra mundial, o con su unilateralismo cuando aplicaron los recargos a la importación que preludiaron la creación del sistema del tipo de cambio flotante y los primeros acuerdos sobre obstáculos no arancelarios en la Ronda de Tokio. Y también es cierto que su unilateralismo allanó el camino a la creación de la propia OMC. La mayor parte de las veces, se ha hallado el medio de utilizar los conflictos económicos como un estímulo para mejorar el sistema económico internacional. Esto no es un argumento a favor de las perturbaciones del comercio ni de la desviación de las normas comerciales aceptadas, sino un llamamiento a trabajar a partir de la situación en que nos encontramos y a progresar hacia soluciones constructivas. Habría que buscar la forma de seguir adelante con pragmatismo y sin dejarse llevar por emociones improductivas.

En cuanto a los intercambios comerciales entre China y los Estados Unidos, es demasiado pronto para determinar en qué punto se alcanzará un equilibrio en las relaciones económicas entre los dos países. ¿Se resolverán algunas cuestiones o las medidas de retorsión y contrarretorsión darán lugar a una acumulación sucesiva de restricciones al comercio y la inversión? ¿Saben China o los Estados Unidos dónde se establecerá el nuevo punto de equilibrio o en qué nivel? Sospecho que no. No sabemos cómo acabará el proceso, pero existe la posibilidad de llegar a una solución intermedia (esa posibilidad se dio incluso durante la Guerra Fría geopolítica entre Occidente y la URSS). Todo acuerdo al que se llegue, ya sea formal o de facto, debería conllevar unas normas comerciales mejoradas, de modo que las relaciones se rijan en mayor medida por unas normas convenidas y tiendan menos a quedarse al margen del sistema. Debería ser posible llegar a una solución intermedia de este tipo.

Pero aquí no acaba la historia

Estoy convencido de que la OMC resistirá y saldrá reforzada y mejorada: principalmente porque sus Miembros tienen interés en que así sea. Con buena voluntad y creatividad se pueden lograr resultados positivos. Para ello se requiere que los Miembros den muestras de agilidad, creatividad y pragmatismo y que todos estén dispuestos a realizar una aportación positiva por el bien del sistema. Sería beneficioso para todos. Las circunstancias lo exigen. Es imprescindible para alcanzar un resultado positivo.

La OMC tiende a cambiar con la lentitud propia de los glaciares, y en la situación actual algunos glaciares están retrocediendo. Dilatarse en el tiempo es un lujo que el proceso de reforma de la OMC no se puede permitir. Las negociaciones bilaterales permiten ir avanzando para esbozar lo que serán las normas que se acordarán a nivel multilateral. Sin cambio es probable que el sistema de comercio degenere. Pretender avanzar sin moverse no es una opción. Se acabaría prescindiendo del sistema de comercio multilateral y haciendo un uso cada vez mayor de medidas incompatibles con sus normas. También podría darse que la economía mundial evolucionara tanto más rápido que el sistema que las normas fueran perdiendo pertinencia. Ambas posibilidades serían muy perjudiciales para la economía mundial.

Las perturbaciones tienden a ser nocivas, pero también pueden ser positivas. Para lograr que la OMC salga esta vez reforzada, se requiere un esfuerzo conjunto de sus Miembros. Será necesaria una creciente sensación de apremio, en particular para crear un sistema de solución de diferencias cuya legitimidad goce de un mayor reconocimiento, antes de que el sistema actual deje de funcionar. El pragmatismo y la creatividad dieron lugar en su momento al establecimiento de un sistema de solución de diferencias acordado, y no hay razón para que estos elementos no puedan volver a constituir la base de un nuevo acuerdo.