Mi intención esta tarde es resumir brevemente en qué punto nos hallamos en el mundo del comercio, partiendo de mis propias experiencias y de la perspectiva que me proporciona mi puesto en la OMC, e indicar en qué punto podría y debería hallarse el sistema internacional de comercio. (Debo señalar que mis observaciones son personales, y no las hago en nombre de la OMC ni de sus Miembros.)

Desde el establecimiento de la Organización Mundial del Comercio, hace 23 años, no ha habido un período más interesante en el comercio internacional. Desde hacía decenios, hasta las recientes elecciones estadounidenses y el Brexit, el comercio no era objeto de la atención de los medios de comunicación, si no era para informar de algún que otro acontecimiento negativo (por ejemplo, los disturbios y los gases lacrimógenos en la Conferencia Ministerial celebrada en Seattle en 1999). Aparte del Financial Times, The Economist y algunas publicaciones especializadas, los periódicos de gran tirada y otros medios no tenían mucho interés en el comercio y no informaban al respecto con regularidad. Ahora el comercio es noticia de primera plana con excesiva frecuencia.

¿Qué ha cambiado? ¿Por qué el comercio suscita ahora tanta polémica? En primer lugar, los cambios tecnológicos, la automatización y la revolución de la información han causado importantes perturbaciones. La globalización también ha contribuido a ello. El público no responsabiliza a los teléfonos inteligentes de la situación actual. El responsable por defecto es el comercio. Sean cuales sean las razones, los efectos han sido un auge del populismo, el nativismo o el nacionalismo en varios países. También incide la forma en que reaccionan los políticos. Los principales candidatos a la presidencia de los Estados Unidos en 2016 se mostraron críticos con los acuerdos comerciales internacionales. La mayoría de los estadounidenses son partidarios de los acuerdos de libre comercio, y sin embargo eso en la actualidad no tiene ningún efecto. El nuevo Presidente de los Estados Unidos, una vez en el cargo, actuó en total contradicción con el enfoque de todos sus predecesores. Esto ha suscitado no pocas dudas acerca del compromiso de los Estados Unidos con el sistema multilateral de comercio. Actualmente, el Presidente de los Estados Unidos es el único jefe de gobierno de una gran economía que sostiene que todos los acuerdos comerciales anteriores son malos y que no le preocupa la perspectiva de una guerra comercial. Quizá sea el único en la historia que dice algo así. También es el único Presidente que propone la total eliminación de aranceles con las grandes economías occidentales como alternativa a la amenaza de reequilibrio, aumentándose los aranceles estadounidenses para compensar el posible cierre de los mercados extranjeros.

Para encontrar sentido en el actual revuelo, es necesario distinguir entre lo que ocurre realmente y los titulares de la prensa. Sin lugar a dudas, el panorama es confuso, pero presenta un gran número de oportunidades y factores positivos, además de factores negativos, muchos en forma de desafíos al sistema mundial de comercio. Es evidente que la mayoría de los Miembros de la OMC considera que el sistema, en aspectos fundamentales, dista mucho de ser lo que debería ser (aunque en la actualidad no hay consenso sobre cuál es esa meta). No obstante, es muy posible distinguir los caminos que se pueden seguir.

Enumeración de los factores positivos

En primer lugar, los actuales titulares pasan por alto la realidad de que el comercio mundial sigue creciendo a un ritmo respetable, que el año pasado se aproximó al 4,7%, después de aumentar solo un 1,8% en 2016. Este año se prevé un crecimiento ligeramente superior al 4%. Hasta la fecha, el sistema ha presentado una resistencia considerable: las normas comerciales aguantaron bien durante la crisis financiera mundial, aunque ese recuerdo se está desvaneciendo. Los aranceles permanecieron bajos y contractualmente consolidados, la depreciación monetaria competitiva no se convirtió en norma. Sí, esa era la situación entonces, y ahora es otra, pero en estos momentos el sistema todavía resiste en gran medida. Sin embargo, se observan señales de debilidad, cabe suponer que en parte como resultado de las actuales tensiones a que está sometido el comercio. En 2017, la inversión extranjera directa se redujo en un 25%. Sin embargo, en realidad la amenaza de restricciones al comercio masivas no se ha cumplido.

En segundo lugar, se ha seguido progresando. En los años posteriores a la crisis financiera mundial, se han realizado mejoras adicionales en el sistema mundial de comercio:

• se firmó y entró en vigor un nuevo acuerdo sobre facilitación del comercio, que cuando se aplique plenamente podría reducir los costos del comercio un 14,3%, en promedio, e impulsar el comercio mundial en 1 billón de dólares anuales, y serían los países más pobres los que más se beneficiarían;
• se concluyó un acuerdo para prohibir las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios, y
• se concluyó un acuerdo para ampliar la lista de productos de tecnología de la información libres de derechos a fin de adaptarla a los avances tecnológicos.

Cierto es que estas medidas no han sido aprobadas por la actual Administración de los Estados Unidos, pero tampoco han sido rechazadas. Si bien la imprevisibilidad es una herramienta utilizada por la nueva Administración, no hay ninguna razón para pensar que va a rechazar estos acuerdos.

En tercer lugar, en diciembre del año pasado, se obró el milagro de Buenos Aires (la mitad de los panes pero ningún pez). En Buenos Aires, los Ministros de Comercio realizaron una serie importante de declaraciones:

• 71 países, que representan tres cuartas partes del PIB mundial, acordaron reunirse con miras a buscar un terreno común sobre las normas que han de regular las medidas gubernamentales relativas al comercio electrónico y ahora lo están haciendo.
• 58 países, que representan tres cuartas partes de las exportaciones mundiales, acordaron reunirse para buscar un terreno común sobre la reglamentación nacional en la esfera de los servicios y ahora lo están haciendo.
• 70 países, que representan tres cuartas partes del comercio mundial, acordaron reunirse para buscar un terreno común sobre la facilitación de las inversiones y ahora lo están haciendo.
• 85 países, que representan tres cuartas partes del comercio mundial, acordaron reunirse para buscar un terreno común sobre las necesidades de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas (MIPYME) y ahora lo están haciendo.
• Si bien no hubo acuerdo inmediato con respecto a la reducción de las subvenciones a la pesca, se adoptó el firme compromiso de llegar a un acuerdo antes de la próxima Conferencia Ministerial (prevista para 2019).

La Conferencia Ministerial de la OMC en Buenos Aires, debido a estas iniciativas nuevas y renovadas, constituye un notable éxito.

Eso no quiere decir que en un futuro cercano vayan a concluirse nuevos acuerdos. Lo que empieza como un debate proseguirá como una negociación al ritmo que los participantes deseen. Como las iniciativas están abiertas a todos, esta podría incluir a la mayoría de los Miembros de la OMC, si no a todos. Esto significa que la OMC puede adaptarse a la evolución de la situación para responder a una serie de necesidades actuales y futuras del comercio internacional y muy probablemente lo hará. Lo importante es que se produce un movimiento que va en una buena dirección para el sistema mundial de comercio. Un objetivo común es reiniciar la búsqueda de un acuerdo sobre los aspectos fundamentales de la agricultura. Estos esfuerzos podrían constituir un importante avance.

Otro aspecto positivo de Buenos Aires: la división Norte-Sur no era en modo alguno universal. Por ejemplo, las propuestas en materia de agricultura las presentaron conjuntamente la UE y el Brasil, y los Estados Unidos junto con Kenya y Uganda.

Observamos un cuarto elemento positivo en la labor en curso de la OMC. Se notifican y se examinan las normas nacionales aplicables a los productos cuando todavía están en fase de proyecto, de modo que puedan tenerse en cuenta las observaciones formuladas; se promueve la utilización de normas internacionales, y se abordan las reglamentaciones sanitarias y fitosanitarias. Se proporciona asistencia técnica a los países en desarrollo a través del Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio a fin de facilitar las exportaciones de estos países mejorando su capacidad para cumplir las normas. El Acuerdo sobre Contratación Pública es otra muestra positiva de las actividades de la OMC. Algunos países se han adherido a este Acuerdo por considerar que puede ayudarlos a luchar contra la corrupción interna.

La lista de factores positivos incluye por último, pero no por ello menos importante, el proceso de adhesión a la OMC. Hay veintidós países candidatos a la adhesión. Son un testimonio vivo del valor de la OMC. Los dos últimos países que se adhirieron fueron el Afganistán y Liberia, países que sufrieron los estragos de la guerra, y el segundo, además, la epidemia del Ébola. Entre los que esperan la adhesión se encuentran Bosnia y Herzegovina, el Sudán, el Sudán del Sur, Timor-Leste y Serbia. Muchos de estos países tratan de integrar sus economías en la economía mundial no solo para elevar el nivel de vida de sus poblaciones, sino también para lograr la paz y la estabilidad.

Desafíos

1) Medidas de restricción del comercio vigentes y otras con cuya adopción se ha amenazado

Varios acontecimientos pugnan por ocupar el primer lugar en la lista de desafíos a los que se enfrenta actualmente el sistema mundial de comercio.

Empezaré con la invocación por parte de los Estados Unidos del artículo 232 de su legislación relativa a la seguridad nacional, así como la excepción a las normas de la OMC por motivo de seguridad nacional, para imponer unos aranceles del 25% a las importaciones de acero y aluminio procedentes de determinados países.

La imposición de restricciones a las importaciones de acero no es nada nuevo. El acero es una mercancía en cuya fabricación se hace un uso intensivo de capital. La utilización de la capacidad puede tener un efecto considerable en la rentabilidad. A menudo los Gobiernos construyen acerías sin tener en cuenta la probable demanda. Generalmente, la política industrial da lugar a la creación de sobrecapacidad. En estas circunstancias, lo raro es que se invoque la excepción por motivo de seguridad nacional. Además, la imposición selectiva de restricciones al comercio con aliados aduciendo razones de seguridad nacional es un hecho sin precedentes. Las medidas de retorsión y las amenazas de contrarretorsión son igualmente insólitas. Esto afecta a un volumen de comercio por valor de alrededor de 30.000 millones de dólares EE.UU. La amenaza sistémica se deriva de la reacción en cadena de medidas iniciales y de retorsión, que puede alterar la cooperación en otras esferas, e incluso más del precedente creado al invocar la seguridad nacional para justificar esta acción, que no tiene límites claros.

La preocupación suscitada por el recurso creciente a la seguridad nacional para justificar medidas comerciales se ve agravada por el hecho de que otro producto, el automóvil, aún más importante para el comercio mundial, es ahora objeto de investigación por parte del Gobierno de los Estados Unidos conforme a la misma legislación relativa a la seguridad nacional esgrimida en el caso del acero y el aluminio. En 2017, las importaciones estadounidenses de automóviles se cifraron en alrededor de 180.000 millones de dólares EE.UU. Si estas importaciones se sometieran a restricciones, las medidas de retorsión podrían representar una cantidad similar a las restricciones totales al comercio. No estamos acostumbrados a hablar de nuevas restricciones al comercio por valor de cientos de miles de millones de dólares.

El segundo acontecimiento comercial que ha acaparado titulares es las acusaciones que han lanzado los Estados Unidos contra China en el ámbito de la propiedad intelectual y las medidas con que se ha amenazado a este país. Una vez más llaman la atención los aranceles, en múltiplos de 50.000 millones de dólares EE.UU., con cuya aplicación han amenazado ambas partes.

Antes de que se contemplaran estos dos conjuntos de medidas y contramedidas recién mencionados, la mayor amenaza sistémica era el bloqueo del proceso de nombramiento del Órgano de Apelación de la OMC. Está previsto que el Órgano de Apelación se componga de siete miembros. Los Estados Unidos están bloqueando los nombramientos a medida que se producen vacantes. Actualmente integran el Órgano de Apelación solo cuatro miembros. A finales de septiembre, si persiste el actual punto muerto, habrá tres miembros. Tres es el número mínimo necesario para resolver una apelación, y debido a los posibles conflictos por parte de cualquier miembro restante y, en general, al gran volumen de trabajo, es posible que en la práctica ya no se pueda recurrir a las apelaciones.

Esto no es solo un problema para las partes en los distintos casos; hay un riesgo sistémico. Las cosas se desarrollan de la siguiente manera: Un Miembro A de la OMC presenta una reclamación contra un Miembro B. Un grupo especial de solución de diferencias decide en favor del Miembro A. El Miembro A pide al Miembro B que ajuste sus medidas para ponerlas en conformidad con las obligaciones contraídas por el Miembro B en el marco de la OMC como establece el grupo especial. B se niega, porque va a apelar la decisión del grupo especial. Pero en la práctica la apelación no es posible. Entonces el Miembro A anuncia que tomará medidas de retorsión. Y el Miembro B responde que tomará medidas de contrarretorsión. Acto seguido se desata una guerra comercial. Este escenario probable habría sido menos inverosímil si no hubiesen existido los problemas del acero y el aluminio, así como de la propiedad intelectual, recién mencionados, y las amenazas y contraamenazas lanzadas a este respecto.

¿Por qué están los Estados Unidos bloqueando los nombramientos al Órgano de Apelación? Los Estados Unidos sostienen que el Órgano de Apelación ha ido demasiado lejos, se ha extralimitado en sus poderes, y con ello ha destruido el entendimiento sobre el cual se basó el sistema vinculante de solución de diferencias en el marco de la OMC. Dicho entendimiento consistía en que las medidas comerciales correctivas solo serían posibles en circunstancias limitadas y cuidadosamente definidas(1), como corrobora un número suficiente de personas que participaron en las negociaciones del final de la Ronda Uruguay a principios del decenio de 1990. Las quejas de los Estados Unidos acerca de la conducta del Órgano de Apelación han sido expresadas de manera sistemática por tres administraciones republicanas y una demócrata. A ojos de observadores bien informados, la queja de los Estados Unidos debe considerarse bien fundada.

Estas tres amenazas -sobre el acero y el aluminio, las medidas de retorsión contra China en la esfera de la propiedad intelectual y las medidas de contrarretorsión, y el bloqueo que afecta al Órgano de Apelación- son los casi belli de lo que la prensa llama, no sin razón, una posible "guerra comercial". Pero no se acaba ahí la lista de desafíos. Estas amenazas enmascaran cuestiones más fundamentales.

(2) El auge de China

Una de las causas profundas de las tensiones en el sistema es el auge económico de China. El auge de una de las principales economías no es una novedad en el período posterior a la segunda guerra mundial. Según parece, el surgimiento de una nueva potencia económica conlleva inevitablemente fricciones comerciales. Eso ocurrió con el auge del Japón en la segunda mitad del siglo XX. En torno a 1990, se vaticinó que el siglo XXI sería el Siglo del Japón. Ahora, se considera que China, en algún momento del futuro no muy lejano, superará a otras potencias económicas y se situará en primera posición. Por supuesto, hay grandes diferencias entre ambos casos. Los Estados Unidos y la UE consideraban al Japón un aliado. El Japón era el portaviones estacionario de la presencia estadounidense en Asia. A veces se llama a China "competidor estratégico", pero nunca aliado de las economías desarrolladas. El mercado japonés, durante su auge, estuvo cerrado tanto al comercio como a la inversión extranjera. Deng Xiaoping abrió el mercado chino a las mercancías y las inversiones extranjeras. El mercado nacional chino tiene una dimensión y una importancia mundial muy superiores a las que tenía el japonés, y la intención declarada de los dirigentes chinos es ocupar una posición dominante tanto en su propio mercado como en el extranjero con respecto a diversas industrias del futuro. Estas son también diferencias importantes. Las normas de la OMC no se concibieron para abordar estos problemas.

(3) La necesidad de liderazgo

Como se ha señalado, los Estados Unidos no han renunciado a desempeñar un papel preponderante en la OMC, como pudo constatarse hasta mediados de diciembre del año pasado. Por el contrario, con su participación activa en varias de las nuevas iniciativas surgidas de Buenos Aires y en la labor ordinaria de la OMC, presentan un programa de trabajo cuya orientación es muy distinta de la de las anteriores administraciones de los Estados Unidos. Se proponen reformar el sistema. En mi opinión, de sus acciones no se desprende que deseen destruir la OMC.

Las iniciativas tradicionales de liberalización del comercio, como la eliminación de los aranceles para más productos de tecnología de la información o bienes ambientales, no se mencionan en la actualidad como objetivos de los Estados Unidos, mientras que sí lo eran durante administraciones estadounidenses anteriores. Los Estados Unidos aspiran a hacer respetar las prescripciones de transparencia existentes; aumentar las disciplinas en materia de subvenciones; hacer una diferenciación según el tamaño y el nivel de competitividad con respecto a aquellos que defienden la necesidad de excepciones a las normas debido a sus necesidades de desarrollo; reducir lo que considera una extralimitación del sistema de solución de diferencias de la OMC (aumentando los derechos y las obligaciones de los Miembros más allá de lo que se negoció); mejorar la reglamentación nacional de los servicios y el acceso a los mercados al menos para los productos agropecuarios; y poner en aplicación nuevas normas para promover el comercio electrónico.

Si bien este es un programa de trabajo sólido y positivo, los Estados Unidos no adoptan ya el papel de garante y motor del sistema multilateral de comercio que han desempeñado en los últimos setenta años.

Eso deja un espacio para que otros posibles líderes lo ocupen si así lo desean.

La Unión Europea es el principal candidato. Pero tiene que atender los problemas causados por el Brexit, así como otras cuestiones internas. Además, ha invertido mucho más en un gran número de acuerdos bilaterales que en el sistema multilateral de comercio. No obstante, puede aceptar la necesidad de reformarse y quizá volver a comprometerse con mayor firmeza con el sistema multilateral de comercio.

China, el mayor país manufacturero y exportador del mundo, sería un candidato natural, pero al parecer no está dispuesto a aceptar ese papel, y eso a pesar de la firme declaración del Presidente Xi Jinping en 2017 en apoyo del sistema multilateral de comercio.

En un artículo publicado en el Financial Times se exhortaba a los "países medianos" a que asumieran el liderazgo. Al menos dos de estos son Estados miembros de la UE -Francia y Alemania-, y por lo tanto deberían ejercer ese liderazgo desde dentro de ese bloque. En el Financial Times se mencionó también al Japón. De hecho, el Japón desempeñó un papel magnífico como líder e interlocutor del Acuerdo de Asociación Transpacífico entre 12 países. Con respecto a las cuestiones tratadas actualmente en la OMC, este país ha estado desplegando grandes esfuerzos para resolver divergencias con respecto a diversos temas, pero al parecer no ha participado a nivel de Primer Ministro para conceder al sistema multilateral de comercio la misma prioridad que al acuerdo regional.

Los otros países medianos aparentemente no se consideran capacitados para ejercer un amplio liderazgo.

Dicho esto, hay algunos aspectos positivos, por ejemplo el hecho de que Australia, el Japón y Singapur hayan aunado esfuerzos para hacer avanzar el debate sobre las normas aplicables al comercio electrónico. Por tanto, es posible que surja gradualmente un nuevo liderazgo en determinadas esferas.

(4) La disminución de la confianza

El cumplimiento de las normas, tanto a nivel individual como nacional, depende en gran medida de la contención. Eso es lo que hace posible la civilización. La solución de diferencias, las medidas de retorsión y las críticas por parte de otros son mecanismos que se mantienen en reserva para alcanzar resultados que se consideran compatibles con las obligaciones internacionales. La disposición de los Gobiernos a obedecer las normas depende en gran medida del hecho de que estos prevean que los otros actuarán de la misma manera. Análogamente, la disposición de los Gobiernos a concertar nuevos acuerdos comerciales depende de la confianza. Es innegable que actualmente se ha erosionado un tanto la confianza, aunque está claro que esta confianza no ha desaparecido por completo. Se trata de una situación que evoluciona rápidamente.

(5) La disminución de la certidumbre

El comercio y la inversión a nivel mundial dependen en gran medida de la estabilidad del entorno reglamentario; es decir, de que no varíen los aranceles y las normas que rigen las importaciones y la inversión, sino que, por el contrario, sean previsibles. En la actualidad, la certidumbre está disminuyendo. Esto no puede por menos que tener un efecto negativo en la confianza de las empresas, y por lo tanto en la inversión y el comercio.

(6) Inversión insuficiente de las partes interesadas

La inversión de los Miembros de la OMC y el sector privado (las empresas y la sociedad civil) encaminada a adaptar el sistema internacional de comercio a fin de afrontar los actuales desafíos ha sido muy insuficiente. Que yo sepa, en la preparación de los resultados de la Conferencia Ministerial de Buenos Aires, aparte del anfitrión, el Presidente argentino Macri, ningún Presidente o Primer Ministro se ha puesto en contacto con un homólogo de otro país para hacer cualquier cosa. También por lo que yo sé, ninguna empresa ni otra parte interesada se ha puesto en contacto con el jefe de su Gobierno nacional para inducirlo a alcanzar un objetivo determinado en la OMC. Se recoge lo que se siembra. En Buenos Aires no se cosecharon nuevos acuerdos, pero afortunadamente las posibilidades creadas para el futuro fueron considerables.

(7) Carencias de las políticas internas adecuadas de reajuste

En tiempos de rápidos cambios tecnológicos, las políticas internas, no solo las comerciales, deben proporcionar protección, a fin de ayudar a los trabajadores y las comunidades a adaptarse. El ritmo del cambio no ha hecho más que acelerarse. Los teléfonos inteligentes han sustituido a industrias enteras y han propiciado el crecimiento de otras industrias. Se han producido muy deprisa cambios en la demanda de conjuntos de aptitudes. Por lo visto, hoy día avanzamos a toda velocidad hacia la singularidad, momento en que la inteligencia artificial se equipare a la inteligencia humana. No tenemos que llegar a ese punto para que haya grandes perturbaciones económicas e inmensas necesidades de reajuste. Con el tiempo, será incluso menos lógico responsabilizar al comercio internacional de los problemas causados. Pero el comercio puede recibir su parte de la calumnia: la política convierte el comercio en un blanco demasiado fácil.

Deficiencias del actual sistema mundial de comercio

Ningún conjunto de acuerdos comerciales es perfecto para todas las circunstancias, y menos con el paso del tiempo. Hace ya más de siete decenios que se negociaron las normas originales. El mundo ha cambiado considerablemente.

Como declaró uno de los dirigentes que participaron en la creación de la OMC cuando enumeré las deficiencias de las normas actuales: "No cabía esperar que los arquitectos del sistema multilateral de comercio tuvieran la clarividencia necesaria para prever [estos cambios]. Abordaban los problemas de la época tal como los veían. De hecho, quizá lo sorprendente es que las normas que concibieron hayan resultado ser tan flexibles y adaptables a los enormes cambios en los entornos tecnológico y político. Pero ahora desde luego parecen desfasadas en diversas esferas y, en mi opinión, ha llegado el momento de [replanteárselas] y de [poner en aplicación] un nuevo proyecto".

Al establecerse la OMC, se pensó que determinadas cuestiones se habían resuelto definitivamente. Una de ellas era el unilateralismo. El cambio de actitud del Gobierno estadounidense era imposible de prever. No cabía esperar que el guardián y creador de las actuales normas comerciales internacionales, en una muestra de menosprecio, dijera que no son "obligaciones religiosas" y reafirmara su libertad de actuar en consecuencia. Tampoco se preveía que la excepción por motivo de seguridad nacional fuese a ser una cláusula invocada frecuentemente y para amplios sectores del comercio. Cierto es que los Estados Unidos no tenían un historial intachable por lo que se refiere al respeto de las normas comerciales multilaterales, pero nunca las había tratado con desdén.

Tampoco se previó que China, después de su adhesión a la OMC, seguiría aplicando y aceleraría las políticas industriales destinadas a cambiar la estructura del comercio, para gran preocupación de los demás. Se suponía que el papel de las empresas estatales disminuiría en lugar de aumentar.

No se previó:

• que el mayor país comerciante del mundo reivindicaría por principio la condición de país en desarrollo para beneficiarse de un trato preferencial en virtud de las normas;
• que las subvenciones internas no reglamentadas e insuficientemente reglamentadas en la OMC, en las esferas de la agricultura y la industria, serían una causa dominante de distorsión del comercio internacional;
• que la excepción relativa a los ALC abarcaría una parte mucho mayor del comercio mundial, más allá de las regiones locales y geográficamente limitadas;
• que la globalización impulsada por la tecnología difundiría los beneficios del comercio tan ampliamente que la participación en la elaboración de las normas comerciales aumentaría hasta el punto de complicar enormemente la toma de decisiones;
• que el Órgano de Apelación tomaría decisiones basadas aparentemente en la idea de que las medidas comerciales correctivas (instrumentos de defensa comercial) constituirían una estrecha excepción a las normas que debía restringirse continuamente.

Y si bien este no es el problema en este momento, tampoco se previó:

• que la disposición que prohíbe el recurso a los tipos de cambio para obstaculizar la liberalización del comercio sería letra muerta.

Un camino a seguir

Si bien la gestión de las crisis es esencial, no es suficiente ni mucho menos. El idealismo (el vínculo histórico establecido por los dirigentes políticos entre los acuerdos comerciales liberales y la paz mundial) no es ya la estrella que guía los pasos de los principales países comerciantes. Lo que hace falta es pragmatismo, así como la renovación del compromiso con el multilateralismo mediante acciones. En el sistema multilateral de comercio no se puede seguir el camino de la inversión insuficiente generalizada. El sistema se debe renovar periódicamente, y ha llegado el momento de desplegar los esfuerzos necesarios.

Hace falta un nuevo consenso de Ginebra, no un consenso de Washington, ni en el sentido en que se utilizó el término hasta las anteriores elecciones presidenciales, ni en el sentido en que se podría utilizar ahora (nacionalista), como tampoco un consenso de Beijing (con un mayor papel del Estado en la dirección de la planificación económica).

A finales de mayo, en la OCDE, el Presidente Emmanuel Macron anunció que era hora de que las principales potencias económicas del mundo iniciaran conversaciones sobre la remodelación de las normas de la OMC para impedir que las actuales tensiones degeneraran en guerras comerciales. Instó a la UE, los Estados Unidos, China y el Japón a elaborar un programa de reformas de la OMC de aquí a la próxima reunión del G-20, que se celebrará en la Argentina a finales de año. Macron dijo: "Las nuevas normas deben responder a los desafíos contemporáneos del comercio internacional: las subvenciones estatales masivas que distorsionan los mercados mundiales, la propiedad intelectual, los derechos sociales y la protección del clima".

En respuesta, el Director General de la OMC, Roberto Azevêdo, apoyó la necesidad de reforma. "Desde hace tiempo decimos que el sistema dista mucho de ser perfecto, que necesita mejoras". Observó que entre los Ministros de Comercio se mantuvieron muchos debates sobre el funcionamiento del Órgano de Solución de Diferencias, la sobrecapacidad de producción y la protección de la propiedad intelectual. Concluyó: "Así que son muchos los temas en los que hay margen de mejora. Corresponde a los Miembros decidir cuáles son las prioridades".

Aparte de la propuesta de Macron en cuanto a la unión de las principales potencias comerciantes, ya se está desarrollando por separado un proceso trilateral: los Estados Unidos, el Japón y la UE tratan de coordinar sus respectivos enfoques en cuanto a la sobrecapacidad, las subvenciones internas y las políticas industriales que distorsionan el comercio.

Los Estados Unidos, por su parte, anunciaron un programa de reformas en la Conferencia Ministerial de Buenos Aires celebrada en diciembre de 2017. Este programa abarca el cumplimiento de las obligaciones existentes (en particular con respecto a los compromisos de asegurar la transparencia mediante la notificación de medidas), el examen de la diferenciación entre los Miembros de la OMC que reivindican la condición de país en desarrollo, y la prevención de todo intento de obtener mediante litigios lo que no ha podido conseguirse mediante la negociación.

El camino óptimo a seguir sería reintegrar más en las normas las políticas y las medidas que afectan al comercio. Con respecto a los temas nuevos, las iniciativas de declaraciones conjuntas en Buenos Aires son un buen comienzo. Con respecto a varias de las importantes esferas polémicas que plantean posibles riesgos sistémicos, se pueden encontrar soluciones mediante la interpretación, hasta cierto punto, de las normas existentes y mediante la adopción de nuevas normas. En cualquier caso, es necesario que se alcance consenso sobre la reforma.

Parte del camino a seguir consiste en la renovación del Órgano de Apelación de la OMC con modificaciones suficientes para que tenga plena legitimidad a ojos de los Miembros de la OMC en su conjunto. En estos momentos no la tiene. A falta de avances, casi con toda seguridad la función de apelación de la OMC se debilitará. Como ya se ha señalado, eso tendrá consecuencias muy perjudiciales para el comercio mundial.

Es posible hacer frente a los desafíos con pragmatismo y buena voluntad. Nuestra actitud debe consistir en trabajar por el bien común entendido como parte de los intereses particulares de los distintos Miembros. No se puede progresar si no se tiene una visión común y se abandona toda insistencia en exigencias mínimas, en el "yo primero", o dicho de otro modo: satisfagan primero mis intereses si quieren que participe.

Esta no es la primera crisis económica internacional. Hay otros varios ejemplos. Uno es la crisis de 1971. El sistema monetario internacional ya no podía seguir funcionando como hasta entonces. El dólar era convertible en oro, y los bancos centrales europeos estaban liquidando sus dólares. Los Estados Unidos estaban quedándose sin oro. El dólar era la moneda de reserva mundial, y los Estados Unidos no tenían la libertad de modificar el valor del dólar a pesar de sus problemas de balanza de pagos. Los interlocutores comerciales de los Estados Unidos se oponían a la devaluación del dólar. El 15 de agosto de 1971, los Estados Unidos impusieron un recargo a las importaciones del 10% y suspendieron la convertibilidad del dólar en oro. En rigor, el recargo a las importaciones no estaba en conformidad con las obligaciones contraídas por los Estados Unidos en el marco de las normas comerciales de la época: el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). En consecuencia, la medida adoptada por los Estados Unidos fue condenada casi unánimemente por los miembros de un grupo de trabajo del GATT. Los Estados Unidos adujeron en su defensa que las normas autorizaban la imposición de medidas más rigurosas, a saber, las restricciones cuantitativas. Esto no era en modo alguno una defensa jurídica. Otro paralelismo con los acontecimientos actuales es la proclamación hecha por el Presidente de los Estados Unidos en virtud de una ley sobre la seguridad nacional que databa de la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, en el marco del procedimiento del GATT, los Estados Unidos no trataron de defender su acción aduciendo que era necesaria por razones de seguridad nacional.

Como parte de su conjunto de medidas, los Estados Unidos pidieron a sus tres principales interlocutores comerciales - el Canadá, las Comunidades Europeas y el Japón - concesiones unilaterales no recíprocas. Las posteriores negociaciones enseguida se estancaron.

El 18 de diciembre de 1971, en el Instituto Smithsoniano de Washington se concertó un acuerdo que permitía la devaluación del dólar estadounidense. El Acuerdo del Smithsoniano condujo en un período de tiempo relativamente breve a un acuerdo sobre el sistema de tipo de cambio flotante. Las conversaciones comerciales dieron lugar finalmente, en septiembre de 1973, al inicio de las Negociaciones Comerciales Multilaterales de la Ronda de Tokio. De estas resultaron, en 1979, el primero de los acuerdos comerciales no arancelarios del GATT y una mayor liberalización del comercio.

En resumidas cuentas, una crisis, acompañada de medidas unilaterales de los Estados Unidos incompatibles con las normas comerciales de la época, dio lugar a reformas. La crisis y la manera de gestionarla mejoraron la situación de la economía mundial. ¿Puede volver a ocurrir eso? Es posible. Como dijo el humorista estadounidense Mark Twain, "La historia no se repite, pero a menudo rima".

Con buena voluntad y esfuerzo, se puede actualizar y mejorar el sistema mundial de comercio. Es esencial hacerlo para asegurar un funcionamiento eficaz de la OMC en interés del bienestar económico mundial.

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Nota al pie

1. La defensa comercial casi siempre ha sido considerada por el mundo académico la oveja negra en la familia de las disposiciones de los acuerdos comerciales (el pariente que hay que esconder y evitar), más que un derecho contractual igual para todos y una válvula de escape necesaria desde un punto de vista político. Esa válvula ha quedado cada vez más bloqueada por las decisiones del sistema de solución de diferencias adoptadas en el marco del GATT y la OMC; luego se ha producido una oleada de populismo, y el sistema internacional de comercio está menos preparado para resistir las perturbaciones. En mi opinión, es posible mejorar las cosas, pero conforme pasa el tiempo las posiciones se endurecen, y quizá sea ingenuo pensar que hay una solución. Me gustaría que el Órgano de Apelación se preservara, porque creo que tiene sentido institucional, pero para que sobreviva habrá que restablecer su intención original (que puede determinarse fácilmente) Volver al texto