DIRECTOR GENERAL ADJUNTO ALAN WM. WOLFF

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Nuestra conferencia gira en torno al tema "Replantear la arquitectura del comercio internacional". En primer lugar, debo decirles que en la actualidad no hay en Ginebra, en la Organización Mundial del Comercio (OMC), indicios de que se esté replanteando la arquitectura del comercio internacional.

Eso no significa que no haya negociaciones en curso sobre nuevas normas. Sí las hay, por ejemplo, en relación con el comercio electrónico, una tarea de extraordinaria importancia encabezada por el Embajador de Australia ante la OMC, Frances Lisson. Solo significa, literalmente, que no se está debatiendo acerca de posibles cambios en la arquitectura del sistema de comercio.

Por supuesto, fuera de la OMC hay mucha actividad con una faceta "arquitectónica". En numerosos países se registra un aumento del nacionalismo. Lo que se percibe como interés propio no está dando lugar a la creación de nuevas instituciones multilaterales. Están muy en boga los acuerdos regionales y bilaterales. Estos acuerdos más limitados están más en consonancia con el talante de estos tiempos. Alteran la apariencia de la arquitectura básica del comercio mundial. Todos se apoyan en los cimientos del sistema multilateral de comercio. Conectan diversos núcleos nacionales pero son, en mi opinión, transitorios. Creo que, como ha ocurrido con los pórticos victorianos añadidos a los edificios del neoclasicismo griego, los eliminará una generación futura, en interés de la pureza del diseño y una mayor funcionalidad.

En un futuro cercano, es bastante probable que las fuerzas de la desintegración mundial (no me refiero a un desmoronamiento, sino al énfasis en los acuerdos regionales y bilaterales y en las medidas unilaterales) sean superiores a las de la integración mundial. Probablemente se avecinan tiempos económicos difíciles, sobre todo por las perturbaciones que causará la automatización derivada de la inteligencia artificial. No es un contexto en el que la liberalización del comercio tenga probabilidades de ser la política dominante. Pero la tendencia a largo plazo, una línea que se extiende desde la política británica de mediados del siglo XIX hasta el presente y prosigue en el futuro, es y será hacia la apertura mundial. Del mismo modo que la Ilustración no ha regido toda la actividad humana posterior pero, en último extremo, ha sido la fuerza intelectual impulsora del progreso humano, el enfoque multilateral, en último extremo, prevalecerá. Ocurra lo que ocurra en los años intermedios, ese momento llegará. Sobre eso van a tratar mis observaciones de hoy.

La OMC en 2050

Eso no es óbice para abordar ahora el tema elegido por los patrocinadores de esta conferencia y examinar qué deparará el futuro a la arquitectura del comercio internacional. A tal efecto, propongo que tratemos de visualizar cómo será el sistema mundial de comercio en el año 2050. Una vez definida esa visión, podremos reflexionar sobre los cambios que, para llegar a ese punto, serán necesarios en las estructuras institucionales existentes, en caso de que sea necesario alguno.

Predecir el futuro puede ser complicado. Pocos de los que contemplaron en 1957 el lanzamiento a cargo de la Unión Soviética del primer satélite artificial terrestre, el Sputnik, habrían podido imaginar fácilmente que la propia Unión Soviética dejaría de existir 34 años más tarde.

Pese a que el ritmo de los cambios tecnológicos y otros sigue acelerándose, en el ámbito del comercio podemos prever con razonable certeza algunas de las condiciones básicas que configurarán el comercio dentro de tres decenios:

  • La población mundial aumentará en 2.200 millones de personas.
    • Por consiguiente, la demanda de alimentos aumentará espectacularmente y, al mismo tiempo, la fuente de talento humano y de fuerza laboral será mucho mayor.
  • La demografía alterará la influencia relativa de los países.
    • La India, Indonesia, Nigeria y el Pakistán tendrán una mayor influencia como mercados y como fuentes de suministro. Los Estados Unidos también tendrán una población mayor y conservarán su influencia.(1)
    • Los principales países comerciantes tendrán cada vez más poder económico, y es probable que a la par muestren una mayor predisposición a preferir mercados más abiertos (o lo que es lo mismo, el libre comercio).(2) Así fue en los casos del Reino Unido, los Estados Unidos y China, y otros seguirán el mismo camino.
      • Por supuesto, el tamaño no es el único factor que genera influencia. Singapur y Jamaica son países pequeños, pero han contribuido al sistema multilateral de comercio más de lo que cabría pensar por su tamaño. En muchos casos, los países pequeños han sido ejemplo de apertura, pero no pueden configurar por sí solos un sistema a menos que contribuyan también los más grandes.
  • Debido a los cambios de las condiciones meteorológicas, y la menor fiabilidad de las cosechas, el comercio de productos agropecuarios tendrá que ser más abierto y ágil para desplazar los suministros de zonas con excedentes a zonas con déficit.(3)
  • El comercio mundial se realizará, en su mayor parte, por medios digitales.

La expansión de la impresión en 3D y otros adelantos tecnológicos cambiarán la naturaleza del comercio.

  • Con los avances en el ámbito del transporte, las distancias geográficas se reducirán aún más.
    • Con las entregas mediante drones y otros medios de transporte aéreo autónomos, probablemente se podrán desplazar mayores cantidades de mercancías de una zona a otra con un consumo de energía menor.(4)
  • La utilización de la inteligencia artificial (IA) transformará la administración del sistema mundial de comercio. El mundo habrá avanzado mucho más en el camino hacia la inteligencia artificial general (AGI) o singularidad (equivalencia en capacidad de razonamiento al cerebro humano, pero mucho más rápida y eficaz).
    • La transparencia será lo corriente.
      • Según se informa, los minoristas electrónicos disponen ahora de 30.000 datos sobre cada consumidor electrónico.
      • En el futuro, con la aplicación de la inteligencia artificial, la cantidad de datos disponibles sobre las medidas gubernamentales será inmensamente mayor.
    • Las medidas comerciales estarán en conocimiento de todos al instante y se ocupará de esto la OMC, sin que sea necesario que intervengan los Miembros mediante la presentación de notificaciones.
    • Los cambios previstos de los aranceles nacionales y otras medidas que afecten al comercio se evaluarán en forma de proyecto mediante IA, para conocer sus efectos y su compatibilidad con las obligaciones contraídas en el marco de la OMC.
    • Todas las medidas nacionales en proyecto serán examinadas de antemano, y los afectados tendrán derecho inmediatamente a una compensación comercial siempre que la IA determine que se han incumplido acuerdos (objeto de apelación en raras ocasiones).
  • Elaboración de normas
    • Las negociaciones comerciales se apoyarán en gran medida en los análisis proporcionados mediante IA; pero, en última instancia, se determinará conforme a criterios humanos qué es factible y deseable desde el punto de vista tanto político como económico.(5) Las negociaciones comerciales siempre serán un proceso político a nivel nacional e internacional. La IA nunca podrá imponer obligaciones a los Miembros. Para eso, como siempre, se requerirá una decisión soberana de cada Miembro.
    • Las decisiones seguirán adoptándose por consenso, pero todos entenderán que consenso no significa unanimidad.
    • La adopción de nuevos acuerdos obtendrá el firme apoyo de un número suficiente de Miembros y la aquiescencia de los demás para que esos acuerdos pasen a formar parte del acervo de la OMC.
    • En 2050, la mayoría de los países en desarrollo habrán avanzado de manera espectacular, y se centrará la atención en los países menos adelantados restantes.
  • El desarrollo económico se verá estimulado por programas de asistencia adaptados a las necesidades propuestos por aplicaciones de IA.
  • Se utilizarán éxitos del pasado como modelos, por ejemplo, la asistencia mundial prestada en el período entre 2020 y 2025 a los Cuatro del Algodón (Benin, Burkina Faso, el Chad y Malí), un programa elaborado para mejorar los ingresos procedentes de los productos derivados del algodón, establecer límites a las subvenciones nacionales recibidas por los proveedores competidores y proporcionar un mayor acceso a los mercados.
    • La IA habrá examinado todos los casos de protección de ramas de producción incipientes y habrá determinado los resultados, como hizo AlphaGo(6), entre otras cosas, qué ocurre al aplicar protección, si otros países protegerían también a sus ramas de producción, qué probabilidad habría de que una industria protegida llegara a ser competitiva en el plano internacional, cuáles serían los costos para los competidores extranjeros y los consumidores nacionales, etc.(7)
  • Las propuestas de resolución de diferencias se determinarán en una fracción de segundo.
    • El litigio de 15 años de duración relativo a Boeing-Airbus se utilizará como piedra de toque para poner a prueba la nueva capacidad informática, tal como se ha utilizado recientemente el juego Go.
      • Se podrán apelar los resultados en los casos de solución de diferencias que se hayan determinado mediante IA, pero se exigirá una carga de la prueba importante para que el Miembro que pierda un caso pueda evitar que el resultado propuesto por la IA sea vinculante para él.
    • Establecer un sistema de solución de diferencias automatizado requerirá intensas negociaciones en lo que respecta a los supuestos (algoritmos) que habrán de incorporarse a los programas pertinentes. En las negociaciones se decidirá cuáles son los factores que han de considerarse y cuáles son los métodos de análisis que han de utilizarse.
    • Además de los criterios aplicables, si hay más de un resultado posible jurídicamente, se considerará qué opción es la más apropiada para el sistema de comercio.
  • Para que el sistema de solución de diferencias sea sostenible, será necesario que los Miembros que participen en un proceso de examen desempeñen un papel sustantivo. Serán los Miembros quienes determinen la resolución de una cuestión cuando se alegue, por ejemplo, que la norma aplicable no se justifica a la luz de las circunstancias, o que el resultado es sistémicamente inapropiado. La OMC del futuro tendrá la capacidad de legislar y dependerá de ella.
  • Las preferencias de los consumidores desempeñarán un papel mucho más importante en la determinación de las corrientes comerciales.
    • Un ejemplo, de 2019, es cuando Greta Thunberg faltó al colegio para irse en busca de un planeta más verde y fundó así un influyente movimiento estudiantil.(8)
      • Todos los bienes y servicios favorables al medio ambiente quedarán libres de derechos.
      • Las poblaciones de peces se habrán restablecido, puesto que se habrán restringido las subvenciones a la pesca y, en el marco del acuerdo sobre las subvenciones a la pesca, la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada será mínima.
      • Se habrán eliminado las subvenciones a los combustibles fósiles.
    • Se habrá reducido considerablemente la ayuda interna a la agricultura, debido tanto a las limitaciones presupuestarias como a los límites negociados, pero también a que, al aumentar la demanda mundial, se reducirá la necesidad de protección y de subvenciones.
    • Se establecerán límites para someter a disciplinas la concesión de subvenciones internas a la industria.
    • Se habrá producido una gran convergencia de los sistemas económicos nacionales, desapareciendo así lo que en el pasado era una importante fuente de conflictos.
    • Los aspectos relacionados con el comercio de la política de competencia estarán sujetos a las normas de la OMC.
    • Aunque con la introducción de nuevas tecnologías como la IA seguirán produciéndose importantes desplazamientos, la reacción contraria a la globalización quedará atrás, junto con la generación para la que esta cuestión era motivo de gran preocupación.
  • Las esferas de influencia del comercio se habrán esfumado, del mismo modo que las preferencias imperiales de la Gran Bretaña del decenio de 1930 pasaron a ser una reliquia.
    • La historia del siglo pasado y de los primeros dos decenios de este se ha caracterizado por la lucha contra la discriminación. En general, los países comerciantes habrán llegado a la conclusión de que el mundo de los ACR y los ALC, menos eficiente y más desigual, no será ya una opción racional, puesto que se podrán hacer progresos en un frente más amplio.
    • Los acuerdos bilaterales de "libre comercio" de larga distancia habrán desaparecido años antes, ya que el cumplimiento de las normas de origen no merecerá el esfuerzo de quienes participen en el comercio, y los no participantes acabarán considerando perjudicial la discriminación inherente a estos acuerdos.
    • Una verdadera integración regional, empezando por la formación y ampliación de la Unión Europea, el TLCAN, y estimulada por el éxito del Acuerdo sobre la Zona de Libre Comercio Continental Africana, habrá llevado a una mayor liberalización del comercio regional. Los aspectos comerciales se habrán incorporado en gran medida al sistema multilateral de comercio.
    • Todavía tendrá un papel que desempeñar la mayor integración a través de mercados únicos y determinadas zonas de coordinación, por ejemplo, la elaboración conjunta de normas o el establecimiento de criterios comunes para determinados servicios.
    • Un orden mundial, el sistema multilateral de comercio, acabará siendo universal y se impondrá a otros arreglos (distintos de los acuerdos que promuevan la integración regional), ya que, para la mayoría de los funcionarios encargados de las cuestiones comerciales, la eficiencia según David Riccardo es lo más indicado como principio organizador. Se verá que las fuerzas centrípetas son más fuertes que las centrífugas.
    • La OMC será el foro mundial de las negociaciones comerciales, el lugar donde se solucionen las diferencias comerciales en el mundo, y la principal fuente mundial de conocimientos, datos y análisis sobre el comercio internacional, que estarán a disposición de todos.
    • La OMC del futuro, para manejar la enorme cantidad de datos disponibles, para ayudar a los Miembros a estudiar caminos a seguir alternativos, para proporcionar análisis a los Miembros y al público, y para prestar asistencia en relación con el cumplimiento de las obligaciones, necesitará una Secretaría que funcione de manera más parecida a las de las organizaciones internacionales hermanas: el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.

El sistema mundial de comercio en 2020

Podemos tratar de imaginar el futuro, pero no vivimos en él.(9) A fin de llegar a la zona de aterrizaje prevista para 2050, es preciso atender los desafíos actuales. Entre estos, los más destacados son los siete siguientes:

  • Los conflictos entre naciones. (La guerra comercial entre los Estados Unidos y China ha ido seguida de un brote de hostilidades comerciales entre el Japón y Corea). Lamentablemente, los acuerdos internacionales no pueden prevenir las guerras de ningún tipo, incluidas las hostilidades comerciales. Serán las partes interesadas las que deban resolver los problemas en cuestión. Eso no significa que el sistema multilateral de comercio no sea pertinente. El sistema de comercio puede promover la solución de los conflictos, y eso puede conducir a mejoras en el sistema.
  • Ya no es raro que un país abandone un acuerdo internacional. Esta circunstancia añade incertidumbre a muchos ámbitos de las relaciones internacionales, sin excluir las relaciones comerciales. Entre otros ajustes en el sistema, será necesario volver a cumplir el principio pacta sunt servanda (los tratados internacionales deberán ser respetados por todos los signatarios).
  • La ausencia de un proceso de apelación en el sistema de solución de diferencias de la OMC puede traducirse en un aumento del número de casos de retorsión y contrarretorsión. Hay cada vez mayor consenso sobre la necesidad de introducir mejoras en el sistema, lo que augura un movimiento en la dirección correcta para superar el actual estancamiento. Entretanto, existen formas pragmáticas de reparar el sistema actual con arreglos sustitutivos. Es más probable que la solución por defecto sea el pragmatismo, no el caos.
  • La mayoría de los sistemas jurídicos, para ser eficaces, dependen más de la moderación que de la coacción. La tendencia a la moderación puede erosionarse, las fisuras pueden acumularse y, además de erosión, puede producirse avulsión (por ejemplo, cuando un acantilado se desploma en el mar).(10) Todo sistema internacional se sustenta principalmente en la confianza. La confianza también puede reconstruirse. Tiene que haber antecedentes de experiencias positivas en las relaciones comerciales, ejemplos de cooperación, pequeños acuerdos conducentes a acuerdos mayores. Con el restablecimiento de un equilibrio en las principales relaciones comerciales bilaterales, aunque sea provisional, la confianza puede reconstruirse incluso allí donde hoy hay conflicto.
    • Pueden llegar a ser más frecuentes las interpretaciones liberales de los derechos en el marco de los Acuerdos de la OMC para imponer medidas y contramedidas "dentro de las normas". El resultado es un nuevo equilibrio de concesiones comerciales, pero a un nivel más restrictivo. Con unos acuerdos internacionales apropiados, es posible eliminar esta clase de cargas.
  • La moratoria relativa a la imposición de derechos de aduana a las transmisiones electrónicas, adoptada en 1998 y prorrogada cada dos años desde entonces, podría expirar en diciembre de este año. Indicar a todos los Miembros de la OMC que ahora pueden imponer aranceles libremente a las transacciones de comercio electrónico (siempre que lo permitan las otras obligaciones que hayan contraído en el marco de acuerdos comerciales) puede ser la causa de grandes perjuicios y otros posibles males.
  • Inversión en el bien común. El país que era el principal garante y fundador del sistema multilateral de comercio se ha convertido en uno de sus mayores detractores. El lado positivo es que, en nombre de la reforma, se están reexaminando diversos aspectos del sistema, lo cual es saludable. Para que el sistema funcione, debe haber una aportación positiva neta de todos los Miembros. En el caso de los países menos adelantados, esto puede consistir en ideas constructivas acerca de cómo pueden atenderse mejor sus necesidades de desarrollo.

Ciertamente, estos son riesgos muy graves, pero pueden reducirse, gestionarse y finalmente superarse. Son pocos los que desconocen la gravedad de la situación. Sin embargo, uno puede bien perder la esperanza de mantener y mejorar el sistema de comercio y rendirse, o bien responder con un programa de acción. Está claro que los Miembros de la OMC están interesados en mantener y mejorar el sistema multilateral de comercio.

El sistema se está poniendo a prueba, y se seguirá poniendo a prueba, pero resistirá, porque eso es lo que necesitan sus Miembros por su propio interés, y por el interés más amplio de todos los que participan en el comercio mundial.

De hecho, se están produciendo avances en diversos frentes en la OMC. En el transcurso de los nueve próximos meses, entre este momento y la próxima Conferencia Ministerial de la OMC (CM12), que se celebrará en junio de 2020 en Nursultán (Kazajstán), seguirá habiendo avances en la labor de los Comités de la OMC, como la relativa a las normas de productos y las normas sanitarias y fitosanitarias, en la solución de diferencias y en los grupos de trabajo sobre las adhesiones, entre muy diversas actividades.

Puede haber avances decisivos, en forma de un posible acuerdo que limite las subvenciones a la pesca y de la posible conclusión de acuerdos plurilaterales abiertos sobre el comercio electrónico y la facilitación de las inversiones. El próximo período de nueve meses podría parecerse a 1979, cuando se añadieron a las normas existentes nuevos acuerdos (contratación pública, valoración en aduana y normas de productos). Además, puede que la OMC se acerque aún más a la universalidad, ya que hasta cinco países podrían adherirse a la Organización durante, antes o poco después de la Conferencia Ministerial de junio de 2020.

Conclusión - En camino hacia el futuro

El sistema multilateral de comercio es de vital importancia para la salud de la economía mundial. Las normas y los procesos de la OMC sustentan el bienestar económico de todas las naciones comerciantes.

Las instituciones que no logran adaptarse no sobreviven. Esta verdad darwiniana se aplica a las organizaciones internacionales con igual fuerza que a las distintas especies.

Una estructura debe estar concebida principalmente para satisfacer las necesidades de quienes la utilizarán, no ser principalmente una expresión artística del arquitecto.(11) Esto es particularmente cierto en el caso de la arquitectura del comercio internacional. El pragmatismo, la utilidad, determinarán los resultados. La función determinará la forma. Como queda claro a partir de las reflexiones que he enumerado, creo que habrá una OMC en el año 2050, y que será una versión mejorada.

Los principales atributos del sistema seguirán siendo la inclusión, la universalidad y la exigibilidad de las obligaciones, y tendrán un alcance cada vez mayor para abarcar el comercio internacional a medida que evolucione. El sistema mundial de comercio será más eficaz para atender las necesidades del mundo en todos sus aspectos, en particular el desarrollo económico. La finalidad última del sistema será la convergencia, no la mera coexistencia.

La tarea que han de abordar aquellos que participan en la OMC actualmente, sobre todo las delegaciones acreditadas ante la OMC, es conseguir a corto plazo lo máximo posible, avanzando para hacer realidad su idea de cómo será la OMC en 2050 mediante la mejora de la eficacia de los elementos constituyentes de la OMC: la elaboración de normas, la solución de diferencias, y la vigilancia y el análisis.


Notas a pie de página

  1. https://www.forbes.com/sites/niallmccarthy/2017/06/22/the-worlds-most-populous-nations-in-2050-infographic/#1e182d8139f6. Volver al texto
  2. Proposición planteada por Craig VanGrasstek en su excelente libro sobre la política comercial estadounidense, Trade and American Leadership, Cambridge University Press, 2019. Volver al texto
  3. https://www.nytimes.com/2019/08/09/opinion/climate-change-food-report.html?action=click&module=Opinion&pgtype=Homepage Volver al texto
  4. https://thefutureoftransportconference.com. Volver al texto
  5. Pierre Wack, el estratega jefe de Shell Oil, era muy conocido por sus análisis de árbol de decisión, con los que predijo las dos crisis del petróleo del decenio de 1970. La IA aporta esta aptitud tanto a la negociación como a la solución de diferencias. Se basa en la experiencia humana, y se amplía mediante la aplicación del teorema de Bayes, que consiste en aplicar el cálculo de probabilidades a múltiples cuestiones distintas pero relacionadas con el fin de determinar los resultados probables. Volver al texto
  6. https://en.wikipedia.org/wiki/AlphaGo. Volver al texto
  7. Los beneficios y los costos de la protección de una rama de producción incipiente serán determinados mediante IA, como en una partida de Go o ajedrez. Si, por ejemplo, se protegen los bolígrafos nacionales, costarán más de lo que costarían en caso contrario. Las escuelas primarias podrían comprar menos cantidad, o pagar menos a sus maestros, o comprar menos balones de fútbol. La protección tiene sus costos. Y lo que para la sociedad es aún peor: aumentan los costos de la enseñanza básica. Sería como imponer derechos a las corrientes de datos transfronterizas necesarias, lo que puede equivaler a gravar las herramientas de desarrollo económico. Ahora imaginemos que, como consecuencia de la protección de los bolígrafos, los fabricantes de cuadernos, los productores de balones de fútbol, los fabricantes de mochilas, los fabricantes de ropa y otros muchos elementos de la economía exigen una "ayuda/protección" similar. De pronto, todo se encarece mucho y unos costos se suman a otros, y al final queda muy poco para gastar en "otras cosas". Y debido a la protección, las empresas se vuelven un poco perezosas: a menudo no innovan los procesos de producción ni los productos, pero sí gastan una cantidad considerable en el mantenimiento de su protección privilegiada en el mercado. Estos dos argumentos anteriores se suman a la crítica principal y muy válida contra la protección y la idea de rama de producción incipiente. Por supuesto, algunas intervenciones darán resultado, pero en general tendrán que participar productores nacionales a los que se conceda alguna forma de protección nacional transitoria ante la competencia y que después tengan éxito en el mercado mundial. Llegados a este punto, una política industrial satisfactoria requiere que otros países mantengan sus mercados abiertos (no es fácil alcanzar el éxito si los competidores extranjeros también están protegidos). Doy las gracias a Bob Koopman, Economista Jefe de la OMC, por este ejemplo. Volver al texto
  8. https://edition.cnn.com/2019/03/14/world/global-climate-strike-teenagers-school-walkout-greta-thunberg-intl/index.html. Volver al texto
  9. Un cartel en la biblioteca del colegio St. Paul, en Christchurch (Nueva Zelandia): "Los que quieran viajar en el tiempo, reúnanse aquí el jueves pasado a las 20.00 horas". Volver al texto
  10. El súbito movimiento de tierra de un predio a otro, especialmente como consecuencia de una inundación o un cambio en el curso de un río Volver al texto
  11. Esta opinión fue expresada con gran firmeza por el difunto marido de mi hermana, Martin Bloom, cuyas opiniones aparecen expuestas en su libro, Accommodating Life: An Architect's View, disponible en Amazon.com. Volver al texto

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