Gracias por invitarme a participar en el Foro Globsec 2020 este año. Me han pedido que empiece con un análisis sobre la situación actual del sistema mundial de comercio en medio de esta pandemia, la primera en un siglo.

Estamos lidiando con algunos de los mayores descensos del PIB y el comercio en décadas.

• Las estimaciones indican que la producción económica mundial se reducirá en un 4,8% este año, la peor caída desde la Segunda Guerra Mundial.

• A principios de esta semana la OMC actualizó sus pronósticos para el comercio en 2020. Según las previsiones actuales de nuestros economistas, el volumen del comercio mundial de mercancías se reducirá en un 9,2% en comparación con el año pasado.

• Esta contracción sería la peor de los últimos años — comparable a la que se produjo durante la crisis financiera mundial de 2008-2009 —. Sin embargo, vista en contexto, también supone una noticia relativamente positiva — es mejor que los valores de las estimaciones iniciales de abril, que oscilaban entre el 13% y el 32% —. Una caída del 13% en el comercio ya habría sido el peor descenso desde el decenio de 1930, en el caso de que los efectos del brote y las respuestas políticas hubieran sido aún más adversos.

• El hecho de que en los meses de junio y julio el crecimiento del comercio fuera mayor de lo previsto ayudó a impulsar la revisión al alza.

• Esto no significa que el panorama para el comercio sea de color de rosa. El comercio de servicios se ha visto muy afectado y, aunque todavía no se dispone de datos, la recuperación respecto de la caída de los servicios relacionados con los viajes y los presenciales será lenta. Ni siquiera el aumento del 7,2% del volumen del comercio de mercancías previsto para 2021 nos devolvería a la tendencia anterior a la crisis. Además, existen riesgos graves de empeoramiento, especialmente si se produce un resurgimiento de los casos de COVID-19 en los próximos meses.

• Por lo que se refiere al conjunto de la economía, más allá del aumento inicial de gastos experimentado al relajarse los confinamientos, el camino hacia la recuperación puede ser tortuoso. Algunos factores psicológicos, como la falta de confianza o los cambios de hábitos, podrían traducirse en un consumo e inversión débiles por parte de los hogares y las empresas, por no mencionar los picos o la simple continuación del curso de la enfermedad.

Para arreglar la economía mundial se deben adoptar medidas en el plano nacional, acompañándolas de una cooperación en el extranjero (particularmente en cuanto al comercio).

• La adopción de medidas fiscales y monetarias sin precedentes ha contribuido a mitigar las repercusiones económicas de la pandemia al prestar un apoyo muy notable a los ingresos y el consumo y estabilizar los mercados financieros. De no haber sido por estas medidas, la contracción de la producción y el comercio habría sido mucho peor.

• Sin embargo, las autoridades públicas deben proceder con cuidado para no cortar el flujo de fondos demasiado pronto. El FMI ha instado a los Gobiernos que estén en condiciones de hacerlo a que aumenten la inversión pública, financiada mediante préstamos en caso necesario, para crear puestos de trabajo y sentar las bases de un crecimiento más ecológico y una mayor productividad. Al aumentar la confianza, ese gasto catalizaría el aumento de la inversión privada, con lo que se estimularía el crecimiento y se reducirían las cargas de la deuda.

• Mantener la apertura general de los mercados internacionales al comercio constituye una parte esencial de esta agenda orientada a la recuperación. El comercio propicia las mejoras de la productividad que se derivan de una mayor especialización y el aumento de escala.

• Un sistema de comercio abierto, transparente y previsible reduciría la incertidumbre de las empresas, lo que fomentaría el aumento de las inversiones. Esto es positivo no solo para el movimiento transfronterizo de bienes y servicios, sino también de ideas y tecnología.

El comercio y la política comercial también influyen directamente en las respuestas de los países a la pandemia.

• Los nuevos datos sobre el comercio de que disponemos muestran que el comercio de equipos de protección personal (EPP) registró un crecimiento explosivo, un 92% en el segundo trimestre con respecto al año anterior — un 122% si comparamos mayo de este año con mayo de 2019 —. El comercio ha contribuido a satisfacer la creciente demanda de bienes esenciales.

• Al principio del brote, varias jurisdicciones introdujeron prohibiciones a la exportación de productos médicos e incluso alimentos. La OMC ha estado haciendo un seguimiento de las medidas comerciales relacionadas con la COVID-19 como parte de nuestro mandato de promover la transparencia en el comercio internacional.

• Nuestros esfuerzos de vigilancia demostraron que a las restricciones comerciales se sumaron rápidamente medidas para facilitar las importaciones de productos clave. Entre ellas figuraban la reducción de los aranceles y otros impuestos sobre, por ejemplo, EPP, geles hidroalcohólicos, desinfectantes, equipo médico y medicamentos, así como la simplificación de los procedimientos aduaneros y los requisitos de documentación; el establecimiento de canales prioritarios; y la cooperación en materia de aprobación aduanera y reglamentaria.

• De los varios cientos de medidas específicas de la COVID-19 recopiladas desde febrero hasta finales de agosto, casi dos tercios tenían que ver con la facilitación del comercio.

• Se han derogado muchas de las primeras prohibiciones a las exportaciones, en particular en lo que respecta a los alimentos, ya que la oferta mundial de cereales es abundante. Se ha eliminado alrededor del 22% de todas las medidas restrictivas del comercio relacionadas con la pandemia que aplicaban las economías del G-20.

Un sistema de comercio eficaz redunda en el interés de los países grandes y pequeños.

• La pandemia ha puesto al descubierto algunas de las fragilidades inherentes a la interdependencia económica.

• Con ello se ha dado más ímpetu al debate sobre la relocalización y la deslocalización cercana de las cadenas de suministro.

• Algunas voces que participan en este debate equiparan la producción nacional con la resiliencia de la oferta. Esto es erróneo. Una industria concentrada en el ámbito nacional podría ser menos vulnerable a las perturbaciones que se producen en otros lugares; sin embargo, el abastecimiento del mercado interno sería más vulnerable a perturbaciones localizadas, como las ocasionadas por un desastre natural o un brote de una enfermedad humana o animal. Particularmente peligrosas son las enfermedades zoonóticas, que propagan las infecciones de los animales a los humanos. 

• Si la producción nacional está sujeta a limitaciones físicas o es mucho más cara que las importaciones, los países seguirán teniendo que lidiar con restricciones para satisfacer la demanda, con la diferencia de que lo que primará será la asequibilidad en lugar de la disponibilidad.

• Los países que estén en condiciones de hacerlo pueden tratar de aumentar la capacidad nacional de fabricación para determinados productos. Sin embargo, existen limitaciones en su capacidad para hacerlo. La rentabilidad es una de ellas. Los costos de oportunidad son otra. Los recursos que se destinen a reproducir lo que antes se hacía en otros lugares no estarán disponibles para actividades posiblemente más productivas. Si esta situación se prolonga demasiado, se producirá un empobrecimiento de la economía en general.

• La constitución de existencias dista mucho también de ser una opción perfecta. No solo está el problema de los costos, sino también el de prever las necesidades que se deberán satisfacer en el futuro. En los últimos meses hemos visto que cuando los Gobiernos recurrían a las existencias, a menudo estas se habían agotado, quedado anticuadas o, en el caso de los dispositivos médicos, el equipo disponible era con demasiada frecuencia inutilizable. Además, una crisis lo suficientemente grave puede saturar las existencias o generar demandas de productos anteriormente no previstas.

• Por lo que respecta a las cadenas de suministro individuales, es probable que en el ámbito de las redes de producción con un nivel bajo de existencias y de entrega puntual se plantee la necesidad de acumular más reservas en forma de mayores existencias. También se producirá una diversificación de las fuentes extranjeras de abastecimiento

• Si bien es probable que se aplique una combinación de esos enfoques — esfuerzos para que las redes de suministro existentes sean más resilientes, intentos de reforzar la producción nacional de productos clave y la constitución de existencias — los mercados internacionales consolidados y diversificados suponen una vía más prometedora para fomentar la resiliencia de la oferta. El comercio sigue siendo la respuesta óptima desde el punto de vista económico, si bien los países deben tener la seguridad de que pueden confiar en las importaciones.

El sistema de comercio puede y debe responder a estos cambios.

• ​Se debe hallar una respuesta sólida y oportuna tanto en lo que respecta al objetivo más amplio de reforma de la OMC con miras a que la economía mundial sea ampliamente abierta y se fundamente en normas, como en lo que respecta a la cuestión más específica del acceso a los productos esenciales en tiempos de crisis.

• Varios Gobiernos han presentado ideas sobre la forma en que los acuerdos en la OMC podrían ayudar a mantener abiertas y flexibles las líneas de suministro de bienes esenciales. La OMC se creó para facilitar la cooperación internacional, la transparencia y el establecimiento de marcos basados en normas para el comercio internacional.

• Al principio de la pandemia, varios Miembros de la Organización decidieron dar ejemplo:

• Singapur y Nueva Zelandia acordaron medidas para facilitar el comercio de bienes esenciales, a saber, mediante la eliminación de los aranceles aplicados, la no imposición de prohibiciones o restricciones a las exportaciones y la agilización de la circulación transfronteriza de bienes indispensables.

• En una comunicación ministerial conjunta, Australia, Brunei Darussalam, el Canadá, Chile, Myanmar, Nueva Zelandia y Singapur declararon su compromiso de mantener las cadenas de suministro abiertas y conectadas, velando por que el comercio de bienes esenciales se mantuviera abierto.

• El 15 de mayo de 2020, el G-20 instó a los Gobiernos que aplicaban medidas relacionadas con la COVID-19 a abstenerse de crear obstáculos innecesarios al comercio y a no perturbar las cadenas de suministro mundiales, reiterando que las medidas deberían ser “específicas, proporcionadas, transparentes, temporales [y] compatibles con las normas de la OMC.”

• En junio, el Grupo de Ottawa (integrado por el Canadá, Australia, el Brasil, Chile, la Unión Europea, el Japón, Kenya, la República de Corea, México, Nueva Zelandia, Noruega, Singapur y Suiza) se comprometió a asegurar la transparencia (pidiendo a la Secretaría de la OMC que se encargara del seguimiento y el intercambio de mejores prácticas), retirar lo antes posible las medidas restrictivas del comercio, fomentar las negociaciones de la OMC sobre el comercio electrónico y facilitar el comercio de productos médicos.

• También en junio, en un documento conceptual de la UE se proponía un enfoque triple: 1) la eliminación arancelaria permanente y recíproca sobre los productos farmacéuticos y médicos, 2) la aplicación de disciplinas relativas a los bienes esenciales en situaciones de crisis, y 3) otras disciplinas, como la regulación de productos remanufacturados a los efectos del intercambio de conocimientos. En el documento conceptual:

• se señala la necesidad de que se realice una actualización en relación con los productos comprendidos en el Acuerdo sobre Productos Farmacéuticos y se añada el régimen de exención de derechos para los productos médicos a las disciplinas existentes.

• se propone el establecimiento de limitaciones a la duración y el alcance de los controles de las exportaciones de productos médicos en respuesta a emergencias sanitarias; y,

• se recomienda la creación de un marco permanente de colaboración y transparencia.

¿Qué se puede hacer?

Como mínimo, los Miembros pueden considerar la posibilidad de adoptar para los bienes industriales el mismo compromiso vigente en el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC: exigir a los Miembros que contemplan la posibilidad de imponer restricciones a la exportación que “tomen debidamente en consideración” los efectos que esas medidas podrían tener en la seguridad alimentaria de los países importadores, así como que lo notifiquen con antelación a la OMC y acuerden la celebración de consultas lo más pronto posible con los Miembros interesados.

Además, se pueden examinar detenidamente las normas de la OMC que permiten la imposición de restricciones temporales a las exportaciones para evitar o aliviar la escasez interna de suministros esenciales. Esta excepción a las normas que prohíben las restricciones a la exportación, también contiene el texto siguiente: en este contexto, también existe el requisito de que

dichas medidas deberán ser compatibles con el principio según el cual todas las partes contratantes tienen derecho a una parte equitativa del abastecimiento internacional de estos productos, y las medidas que sean incompatibles con las demás disposiciones del presente Acuerdo serán suprimidas tan pronto como desaparezcan las circunstancias que las hayan motivado. Apartado j) del artículo XX del GATT de la OMC.

Se puede considerar la posibilidad de hacer efectivo el derecho de los Miembros de la OMC a disponer de una “parte equitativa del abastecimiento internacional” de suministros médicos esenciales.

La contribución de la OMC a la recuperación posterior a la COVID-19 se incrementaría sustancialmente si los Miembros llevaran adelante el proceso actual de reforma del sistema.

• En la actualidad, se están llevando a cabo diversas negociaciones, cada una de las cuales representa un paso en la dirección de la reforma:

• Conversaciones multilaterales sobre subvenciones a la pesca.

• Negociaciones sobre el comercio digital entre un grupo de Miembros que representan más del 90% del comercio mundial, entre ellos la Unión Europea, China y los Estados Unidos.

El logro de estos objetivos marcaría el regreso de la OMC a una situación de relevancia ampliamente reconocida. Pero estos no son suficientes.

Se debe impedir que las naciones vuelvan a actuar de forma independiente, recurriendo a la protección en lugar de a la cooperación internacional. Se debe poner freno a las medidas restrictivas del comercio, y aún más: se debe fomentar la liberalización del comercio siempre que sea posible, la plena aplicación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio, con un importante aumento de la creación de capacidad en los países menos adelantados, atendiendo por primera vez las peticiones de los países sin litoral y, en general, reduciendo los costos del movimiento transfronterizo de mercancías.

La OMC tiene un gran poder de convocatoria. Durante la crisis financiera reunió a instituciones financieras internacionales y a los principales bancos con el fin de restablecer la financiación del comercio. Esa labor todavía no había concluido cuando nos sobrevino la pandemia.

Los sectores público y privado deben redoblar sus esfuerzos para asegurar que se disponga de financiación comercial a un costo razonable y en los volúmenes necesarios. Para muchos países en desarrollo y empresas más pequeñas, el crédito, las garantías y los seguros que financian una parte importante del comercio mundial distaban mucho de ser abundantes incluso antes de la COVID-19. Si el crédito relacionado con el comercio es insuficiente, las empresas no pueden comerciar y se limita la capacidad del comercio para contribuir a la recuperación económica en general. Según una estimación, se necesitará una capacidad de financiación de entre 2 y 5 billones de dólares para satisfacer la demanda de financiación del comercio.⁽¹⁾

Si bien estas medidas son importantes, hay que devolver a la OMC a su propósito original, a su papel como espacio en el que:

• se negocian con éxito acuerdos para abordar problemas acuciantes; 

• las diferencias se solucionan dentro de una estructura vinculante y universalmente aceptada; y

• los Miembros son atendidos de forma activa por una Secretaría eficaz, dedicada y profesional. 

También debemos estar mejor preparados para futuras crisis. La situación actual no se arreglará por sí sola, ni tampoco lo hará lo que suceda en el futuro. Son necesarios esfuerzos concertados de planificación anticipada para aportar ideas nuevas a fin de:

• prepararse para un mundo de más crisis simultáneas y a escala sistémica; y

• considerar el tipo de normas comerciales que mejor apoyarían el bienestar de las personas, en circunstancias cambiantes y desafiantes.

No hay excusas válidas para la inactividad. Si bien la OMC no está aislada de la geopolítica, todas las principales potencias tienen intereses comunes en el marco básico del comercio internacional que representa la OMC.

En 1934, una respuesta a la depresión fue la negociación de acuerdos de liberalización del comercio; en 1948, una respuesta a la devastación de dos guerras mundiales fue la creación del sistema multilateral de comercio; en 1973, una respuesta a un mundo dividido por barreras no arancelarias fue el inicio de la Ronda de Tokio; y en 1995, la respuesta a la falta de normas adecuadas para amplias áreas del comercio internacional fue la creación de la OMC.

Nos encontramos en otro período de grandes desafíos, de un resurgimiento del nacionalismo, de fuerzas centrífugas. La respuesta política debe consistir en nuevas y sólidas iniciativas encaminadas a abrir los mercados, proporcionar una mayor equidad y reavivar el espíritu de la cooperación internacional.

Contamos con una base sólida sobre la que construir. Ahora debemos responder al llamamiento de reforma de la OMC. Los tiempos exigen que actuemos.

Notas:

1. La Cámara de Comercio Internacional. volver al texto