La reforma del sistema mundial de comercio: ha llegado el momento de realizar un examen sustantivo

Es mucho lo que debemos a la antigua Grecia, y a Atenas en particular: su arte, su arquitectura, su filosofía y también, en gran medida, su experimentación en las formas de gobierno interno y de relacionarse con otros pueblos. Atenas dependía del comercio, especialmente para obtener cereales de los países del Mar Negro. Para garantizar la seguridad alimentaria era necesario contar con una flota potente y mantener amurallado el camino de acceso al Pireo a fin de preservar el suministro de mercancías importadas.

Solón, que vivió aproximadamente entre el 630 y el 560 a. C., es recordado sobre todo por sus reformas legales, por su éxito en extender el modelo democrático y por idear mejores medios para resolver las diferencias. Prohibió la exportación de frutas y cereales y recurrió a medidas públicas para asegurar la producción nacional, lo que provocó un auge de las exportaciones de cerámica de figuras negras.

La democracia fue, vista desde esta distancia, un experimento un tanto caótico en que se alternaron períodos de gobierno popular y períodos de gobierno “tiránico” (un término que entonces aún carecía de connotaciones negativas).

El estadista más conocido de la antigua Atenas fue Pericles. Se dice que Atenas vivió, durante su período de gobierno, una Edad de Oro, sobre todo en las artes y la literatura. Su populismo arrastró a Atenas a una sucesión desastrosa de guerras. Impuso un embargo comercial a otra ciudad-estado, Megara, prohibiendo a sus comerciantes participar en los mercados ateniense y extranjeros.

Pericles murió en el año 429 a. C., en una pandemia que se cree llegó del extranjero a través del Pireo. La epidemia se presentó en el 430 a. C. y tuvo otros dos brotes, en el 429 a. C. y en el 427-426 a. C. La naturaleza exacta del patógeno que la causó era por supuesto desconocida entonces y sigue siéndolo hoy en día. Los más expuestos a contraer la enfermedad eran quienes atendían a los enfermos. Quienes sobrevivieron lograron inmunizarse frente a la enfermedad.

En el mundo antiguo, los dirigentes de las entonces 10 grandes potencias acudían a Delfos para consultar a la Pitia (pɪθiə), el oráculo. Durante más de 1.000 años, la sacerdotisa de Apolo anunciaba lo que el futuro podría deparar. La antigua civilización griega, y todos los que compartimos su herencia cultural y de aprendizaje, estamos en deuda con el oráculo que hace 2.700 años, en un segundo intento, pronosticó una fortuna más favorable que llevó a la victoria en Salamina, salvando a toda Grecia de la dominación de una potencia extranjera que poseía una cultura muy diferente y nulo amor por la democracia.  

Para nosotros es aún incierta la forma que adoptará el sistema mundial de comercio, que atraviesa dificultades y precisa una reforma. Aunque los mortales pudiéramos suplicar a los dioses, lo único que estos nos dirían es que resolviéramos nuestros problemas por nosotros mismos. La responsabilidad es nuestra. Y nos conviene resolver aunque sea parcialmente los dilemas, ya que ese éxito supondría un mayor crecimiento económico mundial, una reducción del desempleo y la salida de millones de personas de la pobreza, mientras que la alternativa es, en el mejor de los casos, el estancamiento y, en el peor, el desorden y la confusión.

Creo que la OMC puede lograr y logrará una reforma fundamental, y que el sistema no solo sobrevivirá, sino que saldrá mejorado. Lo que no está tan claro es cuánto tiempo se tardará en ello.

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En su campaña para el Senado del año 1858, en un período de crisis para los Estados Unidos, Abraham Lincoln dijo lo siguiente: “Si pudiéramos saber primero dónde estamos y hacia dónde nos dirigimos, podríamos juzgar mejor qué hacer y cómo hacerlo”.⁽¹⁾

Este consejo es particularmente válido hoy en día para aquellos que nos preocupamos por el sistema multilateral. Los dirigentes del G-20 han pedido la reforma de la Organización Mundial del Comercio, y los Jefes de Gobierno y de las organizaciones internacionales han secundado en repetidas ocasiones ese llamamiento. Lo que necesitamos en estos momentos es una conciencia clara del valor de lo que tenemos y de lo que queremos lograr mediante la reforma. Corresponderá entonces a los Miembros de la OMC acordar la línea de actuación.

La OMC es una institución singular. Reúne a 164 naciones soberanas, uniones aduaneras y territorios, unidos por el deseo común de reducir las repercusiones negativas que tienen las fronteras nacionales en el comercio internacional. Para lograrlo, los Miembros de la OMC llegan a acuerdos sobre normas vinculantes.

A menudo se observa entre el público una comprensión deficiente de lo que es la OMC. La propia OMC, quienes trabajan para ella, no tienen funciones ejecutivas.⁽²⁾  El Director General y la Secretaría, a diferencia de los Miembros de la OMC, no adoptan iniciativas ni hacen cumplir ninguna obligación. La única función de la Secretaría es prestar apoyo a los Miembros. 

La OMC se entiende mejor como una reunión de sus Miembros, obligados por un conjunto de normas y procedimientos que todos ellos han acordado. En este sentido, se parece mucho a la democracia original de Atenas. Los Miembros son la única fuente de las propuestas. Los Miembros son los únicos facultados para adoptar o modificar normas. Los Miembros, a través de la diplomacia y los procedimientos de los comités y, en caso necesario, la presentación de reclamaciones, son los únicos capacitados para hacer cumplir las normas. Así pues, cuando los dirigentes del G-20 hacen llamamientos en favor de la reforma de la OMC en realidad se están dirigiendo principalmente a ellos mismos y, potencialmente, también a los dirigentes que representan a otros Miembros de la OMC.

La pregunta es la siguiente: ¿qué deberían plantearse los Miembros de la OMC llevar a cabo hoy para reformar su institución?

Para abordar este desafío, es necesario en primer lugar comprender plenamente los valores que quienes crearon el sistema multilateral de comercio en 1947 desearon infundir en él y qué añadieron los Miembros iniciales de la OMC cuando hace 25 años, el 1 de enero de 1995, se creó la Organización. Para que esta tarea sea más comprensible, conviene centrarse en lo fundamental, es decir, en qué pretende la OMC aportar como institución y como conjunto de acuerdos internacionales.

¿Qué objetivos persigue el sistema multilateral de comercio?

Para que una forma de gobierno funcione, es necesario que haya valores comunes. Para identificar cuáles son estos valores, o al menos cuáles fueron, es necesario que examinemos en primer lugar el documento fundacional de la OMC, la Declaración de Marrakech adoptada por los Ministros de Comercio⁽³⁾y ver qué se pretendía.^(4) (6)Si tuviéramos que sintetizar a partir de los objetivos declarados de los Miembros los principios fundamentales en que se basa la OMC, concluiríamos que los Miembros de la OMC:

1. Aspiraban a crear un crecimiento económico mundial para todos los Miembros:
• mediante la apertura al comercio exterior y la inversión, y
• mediante la cooperación a través de la aplicación de acuerdos multilaterales.
2. Aspiraban a que los Miembros establecieran relaciones basadas en el imperio de la ley.
3. Aspiraban a garantizar la igualdad de todos los participantes en el comercio.
• Un ejemplo: con arreglo a las normas de la OMC, las normas sobre productos no deben causar obstáculos innecesarios al comercio ni ser discriminatorias. Un arancel puede ralentizar el comercio; una norma puede impedir que lo haga. Por esta razón, los Miembros distribuyen voluntariamente sus proyectos de normas sobre productos para que se formulen observaciones, y una vez adoptada una norma, cualquier Miembro puede plantear una preocupación comercial específica para que sea examinada.

y

4. Aspiraban a otorgar un trato más favorable a los países en desarrollo.

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Los valores consagrados en las normas básicas que adoptaron los fundadores en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (el GATT) hacen hincapié en:

1. Asegurar la igualdad de oportunidades mediante la obligación de no discriminación
2. Aportar seguridad al comercio, un aspecto esencial para que este pueda prosperar, que deriva de la consolidación contractual de los aranceles, y de los requisitos en materia de trato nacional y transparencia
3. Asegurar el equilibrio mediante:
• unos derechos y obligaciones negociados
• el logro de beneficios mutuos, recíprocos en sentido amplio, y
• la limitación de la liberalización del comercio mediante la posibilidad de aplicar medidas correctivas contra las prácticas comerciales perjudiciales o incompatibles con la OMC.
4. Y lo que es tal vez más importante, el acervo de la OMC⁽⁵⁾tiene por objeto asegurar, en la medida de lo posible, que sean las fuerzas del mercado las que determinen los resultados en materia de competencia.

Necesariamente, la OMC promueve la convergencia, no la coexistencia.⁽⁶⁾ Todos los Miembros deben avanzar hacia la igualdad total, beneficiándose plenamente de los derechos y cumpliendo plenamente las obligaciones de los Miembros de la OMC.⁽⁷⁾ Se piensa que llegará un día en que la pertenencia a la OMC sea universal.

La necesidad de un examen sustantivo

Estos valores positivos son muy prometedores, pero ¿se está logrando lo que se pretendía con ellos? Una forma razonable de avanzar sería llevar a cabo una evaluación de la situación actual.

• El principio de no discriminación es el fundamento del multilateralismo y es inseparable de él. Todos los países declaran su compromiso con el multilateralismo, pero ¿es su conducta coherente con ese precepto?
• El beneficio mutuo es el factor aglutinante que mantiene unido al sistema de comercio mundial. ¿Tienen todos los Miembros de la OMC un nivel de obligaciones similar en relación con su capacidad? ¿Reciben todos ellos beneficios proporcionales a su grado de contribución? ¿Tienen los Miembros que se incorporaron antes a la Organización el mismo nivel y tipo de compromisos que los que se adhirieron después?
• ¿Puede evolucionar el nivel de compromiso o están los beneficios y las obligaciones congelados, pudiéndose desequilibrar en un tiempo lejano cuando las circunstancias no sean actuales?
• El propósito esencial de la Organización es el mantenimiento de las normas. ¿Está el camino lo suficientemente despejado de obstáculos para actualizar el conjunto de normas?
• ¿Es adecuada la gobernanza de la institución para emprender las reformas necesarias?
• ¿Puede la Secretaría, el personal de la OMC, contribuir todo lo que puede o todo lo que debería?
• ¿Existe realmente una convergencia, o al menos avances en esa dirección?
• ¿Podemos identificar qué fisuras existen entre los Miembros de la OMC a fin de levantar una estructura a prueba de seísmos?
• ¿Existen puntos de convergencia suficientes que permitan adoptar decisiones por consenso o, en caso contrario, es esta otra razón por la que las decisiones deben adoptarse necesariamente por consenso (porque proporciona a cada Miembro de la OMC un derecho de veto)? ¿Qué presagia la respuesta a esta pregunta para futuros acuerdos?
• ¿Existe un equilibrio entre la liberalización del comercio y las medidas destinadas a moderar los efectos distributivos del mantenimiento y la ampliación de la apertura de los mercados al comercio internacional?

Un examen de las deficiencias que compare lo que tenemos en la práctica con lo prometido por los ideales debería identificar las esferas que merecen una atención prioritaria en cualquier esfuerzo serio de reforma de la OMC.

Un atisbo del futuro

Un miembro de una delegación visitante de funcionarios gubernamentales que trabajaba para la incorporación de un país insular a la OMC me entregó en una ocasión un documento sobre la predicción del futuro. Las grandes empresas evalúan el futuro, por supuesto, y algunos Gobiernos también lo hacen. En la OMC debemos gestionar mejor esta característica del buen gobierno. Cualquier organización con las responsabilidades que se le han atribuido a la OMC requiere facultades de planificación de políticas.

A pesar de que, según todas las noticias de prensa, la OMC está inmersa en una crisis de mediana edad, permítanme reiterar que creo firmemente en la pervivencia del sistema de comercio multilateral y la OMC. Sobrevivirá incluso si los dos principales países comerciantes aplican nuevos aranceles a los productos del otro; sobrevivirá incluso si los acuerdos comerciales preferenciales siguen proliferando; sobrevivirá incluso si, en respuesta a la pandemia, los Miembros imponen restricciones a la exportación y tratan de acumular, en detrimento de otros, los suministros de los medicamentos, productos y equipo médicos necesarios.

Déjenme decirles por qué al comercio mundial le espera un futuro brillante.

• EN PRIMER LUGAR, los estados-nación del mundo no han llegado tan lejos en los últimos 75 años, desde que se puso en marcha el sistema multilateral de comercio, para dar ahora marcha atrás. De vez en cuando se producirán reveses temporales, pero hay que descartar un repliegue total en el futuro.
• EN SEGUNDO LUGAR, no existe una alternativa satisfactoria al multilateralismo. La discriminación no va a constituir el nuevo orden mundial en el comercio. Esa época llegó a su fin con la Segunda Guerra Mundial. 
• EN TERCER LUGAR, las economías están en la actualidad estrechamente interconectadas. Algunas pueden debilitar sus lazos económicos, lo que tendrá un coste, pero el aislamiento, la autarquía, no constituyen una alternativa. Las leyes económicas que rigen la actividad empresarial pueden ser moldeadas por edictos públicos, pero la “relocalización” no evitará la necesidad de eficiencia, de un rendimiento de la inversión.
• EN CUARTO LUGAR, el hecho de que el modelo de solución de diferencias vinculante formalmente previsto en los Acuerdos de la OMC haya tocado a su fin no significa que la OMC no vaya a disponer de un sistema de solución de diferencias eficaz. Los enfoques pragmáticos preservarán en gran medida la capacidad de la OMC para ayudar a los Miembros a resolver sus diferencias, y estoy convencido de que, en última instancia, tendremos un sistema de solución de diferencias nuevo y mejorado, porque así lo exigen los propios intereses de todos los países que comercian.
• EN QUINTO LUGAR, el alcance de las normas sobre el comercio mundial se va a ampliar para abordar cuestiones relacionadas con la creciente digitalización de la economía mundial y proteger activamente el medio ambiente del planeta. 

• Un amplio abanico de Miembros de la OMC, que representan más de tres cuartas partes de la economía mundial, se están ocupando de redactar las normas sobre el comercio electrónico. 
• Los Miembros están trabajando sobre las subvenciones a la pesca que provocan el agotamiento de los recursos oceánicos, y tienen previsto abordar el vertido de residuos plásticos en arroyos, ríos y océanos, y trabajar para reducir drásticamente los residuos mediante la creación de una economía circular.
• EN SEXTO LUGAR, ya se ha llevado a cabo gran parte de la labor preparatoria que permitirá a los Miembros abordar y aplicar disciplinas a las principales medidas que distorsionan el comercio de productos agropecuarios. Para afrontar las graves perturbaciones asociadas a los desastres naturales y a los fenómenos climáticos, es necesario un sector agropecuario más ágil. 
• EN SÉPTIMO LUGAR, los beneficios del comercio internacional se repartirán de manera más equitativa. El comercio será menos gravoso para las pequeñas y medianas empresas. Las mujeres estarán más capacitadas para beneficiarse del comercio internacional.
• EN OCTAVO LUGAR, la asistencia a los países en desarrollo, destinada a reforzar su capacidad de ejercer los derechos y cumplir las obligaciones que se derivan del sistema mundial de comercio, va a ser más eficaz, como prueba, por ejemplo, el gran esfuerzo que todos los Miembros van a hacer por garantizar el éxito del Acuerdo de Libre Comercio Continental Africano.
• EN NOVENO LUGAR, la facilitación del comercio que promueve el acuerdo multilateral más recientemente añadido a los formidables activos de la OMC está logrando reducir las cargas asociadas a la circulación transfronteriza de mercancías. Los costes del comercio, es decir, del proceso de llevar las mercancías desde la fábrica hasta los consumidores del otro lado de la frontera, ascienden por término medio a un 240%, y ello a pesar de que los buques contenedores de gran tamaño, los buques tanque de gran tonelaje y el comercio electrónico han revolucionado el transporte, la distribución y la entrega a los consumidores industriales y particulares.    

Y por último, aunque no por ello menos importante,

• EN DÉCIMO LUGAR, el respaldo más firme a la validez universal de la OMC y del sistema multilateral de comercio proviene de los 23 países que desean adherirse a ella, y de los 36 que lo han hecho desde que fue creada, hace 25 años. Después de visitar a los Ministros de comercio y a los negociadores de esos países, uno no puede sino salir con una confianza renovada en la continuidad y el valor de la OMC.  

Hace unos meses, apenas unos días antes de que los desplazamientos internacionales resultaran casi imposibles, estuve en Addis Abeba, Etiopía. El Gobierno etíope se ha embarcado en un audaz programa de reformas internas, y su Primer Ministro acaba de ganar el año pasado el Premio Nobel de la Paz por acabar con la guerra con Eritrea. Etiopía ha reactivado su proceso de adhesión a la OMC tras un paréntesis de ocho años. Ha atravesado tiempos difíciles, y su gente ha sufrido mucho. Pero ahora hay un sentimiento de esperanza y optimismo, un deseo de integrarse en la economía mundial. Quienes ya nos hemos beneficiado del crecimiento de la economía mundial potenciado por el comercio podemos extraer lecciones de este espíritu.

El deseo de utilizar el comercio para mejorar el nivel de vida de sus pueblos y dar a estos una mayor probabilidad de alcanzar la paz es una creencia a menudo expresada por los dirigentes y negociadores comerciales de Timor Oriental, Somalia, el Sudán, Sudán del Sur, el Iraq y otros países que aspiran a incorporarse a la OMC, así como por los de los países que se adhirieron hace apenas unos años, como el Afganistán y Liberia.

Conclusión

El auge de Atenas, sus aportaciones al mundo de la democracia, las artes, la arquitectura y la filosofía, inspiran a los pueblos de todo el mundo. Tengo la esperanza de que las actividades del Foro de Delfos sirvan de guía e inspiración para el mundo del comercio internacional.

La historia de la humanidad se ha caracterizado por una cooperación cada vez mayor, inicialmente en pequeños grupos pero después en ciudades-estado, en naciones, en regiones (como sucede en el caso de la Unión Europea) y, actualmente, en el ámbito del comercio internacional en todo el mundo, a través de la OMC. La cooperación transfronteriza ha recorrido un largo camino. A veces ha sido obligada, a través de la conquista, como ocurrió con Alejandro Magno y los Césares de la Antigua Roma. Pero el sistema multilateral de comercio no nació así, sino al revés. Surgió de un audaz objetivo compartido: evitar que se repitieran las calamidades de dos guerras mundiales y la Gran Depresión económica que presenció el medio siglo más sangriento de la historia del mundo.

El crecimiento de las civilizaciones se asocia desde hace tiempo a los beneficios del comercio. Los arqueólogos cuentan que, desde tiempos muy antiguos, existían vías que cruzaban el Peloponeso y el Ática para facilitar el comercio.⁽⁸⁾ El comercio forjó la Grecia moderna y ha forjado el mundo actual. Para facilitar ese comercio era necesario llegar a acuerdos internacionales, que progresaron hasta desembocar en el actual sistema multilateral de comercio y en la OMC. Los Miembros de la OMC tienen un profundo y creciente interés en elaborar acuerdos comerciales multilaterales mejorados en el marco del proceso de reforma de la OMC. No se puede dar marcha atrás permanentemente respecto de lo que se ha creado.

Las épocas de crisis a menudo han dado pie a períodos de creatividad y cooperación internacional. La actual pandemia, con sus meses de confinamiento y los daños que ha ocasionado a la economía mundial, debería conducirnos a reflexionar sobre el valor de lo que tenemos y a centrar nuestra atención en preservar y mejorar lo que hemos heredado. Las dificultades no han terminado; de hecho, nunca terminan. Hay y habrá nuevos brotes de la COVID-19. Todas las esperanzas están puestas en el descubrimiento de vacunas y medicamentos que permitan hacer frente a esta pandemia. La cooperación internacional será necesaria para facilitar la mayor cantidad de suministros posibles y su distribución.

Habrá nuevas pandemias en el futuro. Nunca estarán confinadas a una sola ciudad o un solo país. Los intercambios internacionales también entrañan riesgos. De nosotros depende gestionarlos, pero también seguir progresando. No hay ninguna razón por la que esto no se pueda lograr.

Notas:

1. Discurso de la Casa Dividida, Springfield, Illinois, 16 de junio de 1858. volver al texto
2. La OMC tendrá personalidad jurídica, y cada uno de sus Miembros le conferirá la capacidad jurídica necesaria para el ejercicio de sus funciones (artículo VIII.1 del Acuerdo de Marrakech). volver al texto
3. Declaración de Marrakech de 15 de abril de 1994. volver al texto

4. Las naciones fundadoras pretendían:

   • reforzar la economía mundial e impulsar un mayor crecimiento del comercio, la inversión, el empleo y los ingresos en todo el mundo.
   • reflejar el deseo generalizado de actuar en un sistema multilateral de comercio más justo y más abierto en beneficio y por el bienestar de los pueblos, y fomentar la cooperación económica mundial
   • trabajar para tratar de lograr un entorno comercial mundial cada vez más abierto mediante la liberalización del comercio y el fortalecimiento de las normas conseguidos en la Ronda Uruguay
   • esforzarse por dar mayor coherencia en el plano mundial a las políticas en materia de comercio, moneda y finanzas
   • avanzar hacia una mancomunidad comercial mundial más equilibrada e integrada, complementando las medidas nacionales de reforma económica y de liberalización autónoma del comercio en numerosos países en desarrollo y economías anteriormente planificadas.
   • conferir un trato diferenciado y más favorable a los países en desarrollo, con especial atención a la situación particular de los países menos adelantados; y
   • disponer de un marco jurídico más fuerte y más claro para el desarrollo del comercio internacional que incluyera un mecanismo de solución de diferencias más eficaz y fiable.
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5. El “acervo” de la OMC es el conjunto de derechos y obligaciones comunes que son vinculantes para todos los Miembros de la OMC.  volver al texto
6. Es cierto que la OMC no ordena explícitamente la organización de la economía de ningún Miembro, pero las limitaciones de capacidad no se consideran una condición permanente.  volver al texto
7. La OMC es una institución de desarrollo, en el sentido de que, mediante los requisitos de adhesión y la asistencia técnica a los que acompañan las reformas internas, el resultado último de la incorporación a la OMC es crear en los países en desarrollo una capacidad suficiente que les permita funcionar a un nivel plenamente equiparable al del resto de los Miembros. Un corolario de la igualdad de los Miembros es que el comercio estará en manos de la iniciativa privada y, en menor medida, de las empresas estatales, siempre que su comportamiento en el mercado no se aparte en absoluto del de sus competidores privados volver al texto
8. Margaret M. Miles (2015), Autopsy in Athens: Recent Archaeological Research on Athens and Attica, Oxbow Books. volver al texto