WTO NOTICIAS: DISCURSOS — DG PASCAL LAMY

El comercio internacional como componente vital de la seguridad alimentaria
Discurso inaugural del Sr. Pascal Lamy en el XIII Congreso de la Asociación Europea de Economistas Agrícolas

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Señoras, señores:

Es un placer estar hoy aquí con ustedes en el XIII Congreso de la Asociación Europea de Economistas Agrícolas.  Este Congreso no podría ser más oportuno.  Se celebra tras repetidas “crisis de los precios de los alimentos”, cuando el índice de los precios de los alimentos del Banco Mundial registra en julio un aumento del 33 por ciento respecto del año anterior y se aproxima a los máximos alcanzados en 2008.  El incremento de los precios ha sido especialmente acusado en el caso de maíz, el trigo y el azúcar.  Además, las existencias en el mercado internacional se encuentran en niveles más bajos que nunca.  Aunque el aumento del precio de los alimentos puede beneficiar a los agricultores, pone en peligro la seguridad alimentaria de muchos consumidores vulnerables.  De hecho, el incremento de los precios de los alimentos ha sido un factor importante en la agitación social que se ha vivido recientemente en algunas regiones del planeta.

Son muchos los factores a los que se han atribuido estas repetidas crisis;  algunos son factores estructurales a largo plazo y otros factores coyunturales, como los biocarburantes, el aumento de los precios del petróleo, los cambios de dieta en Asia, la disminución de las existencias de cereales, la especulación financiera, y el cambio climático y los riesgos que lleva aparejados.  Algunos añadirían que las prohibiciones de la exportación de alimentos han sido, por sí mismas, las causantes de la escalada de precios, particularmente en el caso de determinados productos básicos, como el arroz.  Y podríamos debatir largo y tendido sobre lo que es un fenómeno “estructural” y lo que es meramente “cíclico”.  Por ejemplo, se están poniendo en cuestión las políticas en materia de biocarburantes, en particular la producción de biocarburantes a partir de materias primas que no generan un ahorro significativo de gases de efecto invernadero.  ¿Persistirán estas políticas, o acabarán por ser abandonadas?  No hay respuesta por el momento.

Dado que en el curso de este Congreso debatirán ustedes diversos aspectos de las políticas alimentarias y agropecuarias, y probablemente en ese proceso examinarán las repetidas crisis alimentarias, mi objetivo será presentarles el contexto más general de las políticas comerciales.  A mi juicio, el mundo ha de recorrer aún un largo camino para diseñar un marco internacional coherente para las políticas comerciales del sector agropecuario.  Así se ha puesto de manifiesto en la Ronda de Doha de conversaciones sobre el comercio.  Sin embargo, el comercio internacional, correctamente instrumentalizado, debería ayudarnos a salir de esas repetidas crisis.  Y, en mi opinión, la Ronda de Doha sigue siendo una oportunidad para la reforma esencial de la agricultura.

Pero antes de adentrarnos en la esfera de las políticas comerciales, permítanme formular una advertencia.  Ni las políticas alimentarias ni las de comercio agropecuario se aplican en el vacío.  Dicho de otro modo, por muy elaboradas que sean nuestras políticas comerciales, si las políticas internas no incentivan por sí mismas la agricultura, e incorporan las externalidades sociales y ambientales negativas, nuestros sistemas agropecuarios no serán satisfactorios.

La ordenación territorial, la gestión del agua y los recursos naturales, los derechos de propiedad, el almacenamiento, la infraestructura del transporte y la distribución, los sistemas de crédito y la ciencia y la tecnología son todos ellos elementos fundamentales para el éxito de un sistema de políticas agropecuarias y seguridad alimentaria.

No cabe duda de que las políticas comerciales forman parte de este panorama.  Pero, por sí solas, no pueden resolver todos y cada uno de los problemas de la agricultura.  Entre otras razones porque, a fin de cuentas, el comercio no es más que una simple correa de transmisión entre la oferta y la demanda.  Hace posible que los países excedentarios en alimentos suplan la carencia de los países deficitarios.  Esa correa de transmisión tiene que funcionar sin dificultades, con la mínima fricción posible, pero no es más que un elemento de una maquinaria mucho más compleja.

Ahora bien, aunque la comunidad internacional está de acuerdo, en términos generales, en cuáles son los objetivos de la política agropecuaria, creo que sigue habiendo discrepancia en cuanto a lo que la “integración mundial” — y, en particular, el comercio internacional — puede hacer por la agricultura.  ¿Una mayor integración mundial beneficia o perjudica a la agricultura?  Esta es la pregunta que subyace a las negociaciones comerciales en esta materia que se mantienen en la Organización Mundial del Comercio, pero es una pregunta a la que tampoco se ha dado aún una respuesta coherente.

Permítanme que me explique.  Es evidente que todos aquellos que formulan políticas agropecuarias desean lograr un sistema agropecuario que genere suficientes alimentos, piensos y fibras.  Que proporcione alimentos y piensos nutritivos.  Que nos dé alimentos y piensos inocuos.  Desean un nivel de vida decente y cada vez más alto para los agricultores.  Desean que los consumidores dispongan de alimentos asequibles.  Desean unos sistemas de producción agropecuaria que sean acordes con la cultura y las costumbres locales y que respeten el medio ambiente a lo largo de todo el ciclo de vida de los productos.  Y, evidentemente, aspiran a lograr sistemas agropecuarios que también sean capaces de dar respuesta al desafío del cambio climático.

Sin embargo, en lo que la comunidad internacional todavía no está de acuerdo es en lo que la integración mundial puede aportar a ese proceso.  En mi opinión, la integración mundial nos permite pensar en la eficiencia más allá de las fronteras nacionales.  Nos permite aumentar la eficiencia a escala mundial desplazando la producción agropecuaria a aquellos lugares en que mejor puede desarrollarse.  También puede permitir un abastecimiento más eficiente de los insumos de la producción agropecuaria.

Debemos recordar que las fronteras nacionales sólo se establecieron mediante un largo juego histórico de sillas musicales.  Mientras que algunos se asientan en tierras fértiles, con horas de sol y agua dulce en abundancia, otros están condenados a terrenos áridos e inhóspitos.  El comercio se impuso a causa de la disparidad existente entre los países, en cuanto a recursos naturales y productividad de la mano de obra, que creaba diferencias en la eficiencia relativa de la producción (lo que también se conoce como ventaja comparativa). Sin embargo, hay otras razones que justifican el comercio, como las economías de escala (de las que nos ha hablado exhaustivamente el Premio Nobel Paul Krugman).

El aumento de la eficiencia generado por el comercio internacional también es vital a la luz de los desafíos ambientales que afrontamos.  Como digo a menudo, si un país como Egipto pretendiera alcanzar la autosuficiencia en el sector agropecuario, pronto necesitaría más de un río Nilo.  El comercio internacional de alimentos ahorra agua.  Y, ante la amenaza de la crisis del clima, el comercio internacional de alimentos adquirirá aún más importancia a medida que vayamos en ayuda de los países azotados por la sequía. 

Sin embargo, en la Organización Mundial del Comercio, los Miembros continúan discrepando sobre si la agricultura es similar a las camisas, el calzado o los neumáticos y debería estar sujeta al mismo régimen comercial.  Es decir, sobre si el sector agropecuario debería estar expuesto al mismo nivel de competencia que los demás sectores económicos.  Los países exportadores con sistemas agropecuarios eficientes creen que así debería ser, pero hay otros que opinan lo contrario.  ¿En qué argumento se basan?  En que la agricultura de subsistencia, basada en un uso intensivo de la mano de obra, o la producción para consumo local, no pueden competir en un mercado abierto con productos procedentes de sistemas agropecuarios en los que se hace un uso intensivo del capital. 

De ahí el compromiso alcanzado en relación con la especificidad de la agricultura en el conjunto de normas de la OMC.  La agricultura se incorporó a ese conjunto de normas unos 50 años después que los productos industriales, y lo hizo en condiciones diferentes.  Por ejemplo, las subvenciones a la exportación, que están totalmente prohibidas para los productos industriales, ¡tienen que ser aún eliminadas gradualmente en la esfera de la agricultura mediante la Ronda de Doha!

Además, mientras que las subvenciones causantes de distorsión del comercio son recurribles jurídicamente en la OMC en el caso de los productos industriales, muchas subvenciones agrícolas causantes de distorsión del comercio han encontrado refugio en los compartimentos ámbar y azul, así como en una cláusula de paz.  El promedio ponderado en función del comercio de los aranceles aplicados a los productos industriales en el mundo es del 8 por ciento aproximadamente, pero en la agricultura es del 25 por ciento.  Por no hablar de las crestas arancelarias, que en la agricultura ¡son todavía de hasta el 1.000 por ciento!

Esta carencia de una visión compartida adquirió una dimensión diferente en las múltiples crisis alimentarias de los últimos años.  En respuesta a esas crisis, algunos países empezaron a replegarse sobre sí mismos, y vimos surgir toda una serie de restricciones a la exportación, que tuvieron un “efecto dominó” de cierre de los mercados:  una restricción desencadenaba la siguiente, mientras el mundo comenzaba vislumbrar una crisis alimentaria global.

Otros, los países importadores netos de alimentos, comenzaron a volcarse más al exterior para responder a esas crisis alimentarias.  Estos países dependen del comercio internacional para obtener alimentos.  Y pidieron que se levantaran inmediatamente las restricciones a la exportación de alimentos.  Lo sorprendente de esta situación fue que países enfrentados por los obstáculos a la exportación se quejaban de lo mismo:  del hambre.  De ahí el fenómeno de la compra de tierras agrícolas en el extranjero, denominado por algunos “pillajes de tierras”, que presenciamos actualmente.  Se trata del intento de superar el problema de las restricciones a la exportación comprando tierra en el extranjero y cultivándola para uso del país importador.  ¡Como si las restricciones a la exportación respetaran los derechos de propiedad sobre la tierra!

A medida que se desarrollaban las múltiples crisis alimentarias, veíamos también al Relator de las Naciones Unidas sobre el derecho a la alimentación llegar a la desoladora conclusión de que es necesario que los países (cito):  “eviten depender de manera excesiva del comercio internacional en su búsqueda por alcanzar la seguridad alimentaria”.  Cuestioné esa conclusión en un debate público que mantuve con el Relator en Ginebra hace un par de años, y sigo cuestionándola ahora.  Diversos grupos de agricultores han exigido también la “soberanía alimentaria”, concepto por el que entienden, como el Relator de las Naciones Unidas, una mayor autosuficiencia.

Es evidente que el comercio internacional no fue el origen de las crisis alimentarias.  Si algo ha hecho el comercio internacional ha sido reducir el precio de los alimentos a lo largo de los años mediante una mayor competencia y aumentar el poder adquisitivo de los consumidores.  El comercio internacional también ha generado un indiscutible aumento de la eficiencia en la producción agropecuaria.

Pero hemos de comprender también el “tamaño” del comercio agropecuario para situar las cosas en su contexto.  El comercio internacional de productos agropecuarios representa menos del 10 por ciento del comercio mundial.  Además, es importante que sepan que, mientras que el 50 por ciento de la producción mundial de productos industriales es objeto de comercio internacional, sólo se comercializa internacionalmente el 25 por ciento de la producción agropecuaria mundial.  En el caso del arroz, la cifra se reduce al 5-7 por ciento, lo que supone un mercado internacional de arroz particularmente limitado.  Por otro lado, del 25 por ciento de la producción mundial de alimentos que es objeto de comercio internacional, la mayor parte (dos tercios), consiste en productos elaborados, y no en arroz, trigo o soja, como algunos pretenden.  Sugerir que menos comercio y más autosuficiencia son las soluciones para la seguridad alimentaria equivaldría a argumentar que el propio comercio es el culpable de la crisis.  Esta afirmación sería difícil de sostener a la luz de las cifras que acabo de citar.

El pequeño tamaño de los mercados mundiales de arroz es un caso ilustrativo.  Algunos han llamado a la crisis alimentaria de 2008 la “crisis de los precios del arroz”.  Si los precios del arroz reaccionaron de forma tan acusada a las restricciones a la exportación es precisamente porque el comercio internacional de arroz es muy reducido.  El limitado comercio internacional de arroz hizo que los precios fueran más, y no menos, volátiles.  Los mercados internacionales de productos básicos en los que se comercian con volúmenes mayores son menos propensos a la crisis.

Nunca olvidaré una reunión con el Ministro de Comercio del Yemen hace unos años, en la que se quejaba de las políticas de “egoísmo nacional” derivadas de la crisis alimentaria de 2008, las cuales, a consecuencia de numerosas restricciones a la importación impuestas por otros países, estaban privando al Yemen del suministro de su alimento básico, el arroz, y llevando al país hasta el borde de la hambruna.  ¿Debemos responder al Yemen recomendándole autosuficiencia, recomendándole que cultive su propio trigo como Arabia Saudita, que intentó el experimento pero le puso término este año debido a la gran cantidad de agua que requería?  ¿O debemos responder al Yemen reforzando la interdependencia mundial y aumentando la fiabilidad del comercio internacional?

Sin embargo, debemos preguntarnos por qué existe un recelo tan generalizado ante la apertura del comercio, si esa apertura es realmente esencial para la seguridad alimentaria mundial.  Creo que la respuesta es evidente.  Es porque todavía debemos crear redes de seguridad sólidas para los pobres del mundo.  Considero que todos los gobiernos deben prestar atención, urgentemente, a esta cuestión.  Mientras no existan esas redes de seguridad, en épocas de crisis siempre habrá descontento si las existencias de alimentos de un país se van al extranjero. 

Señoras, señores, la Ronda de Doha puede dar lugar a una reforma muy necesaria de las políticas comerciales del sector agropecuario.  De hecho, fue el mundo en desarrollo el que situó las negociaciones sobre la agricultura en el centro de la Ronda de Doha, llamándolas el “motor” de la Ronda.  Esos países tratan de reparar lo que consideran una injusticia histórica de las normas del comercio mundial, que permiten que los ricos sigan subvencionando fuertemente su agricultura.

El mandato fundamental que orienta a los negociadores sobre la agricultura consiste en lograr mejoras sustanciales en la esfera del acceso a los mercados (es decir, la reducción de los aranceles), reducciones sustanciales de las subvenciones que causan distorsión del comercio, y la eliminación, en algún momento, de todo tipo de subvenciones a la exportación, algo que en el sector manufacturero tuvo lugar hace más de 50 años.  Y, aunque se han hecho progresos sustanciales hacia el logro de esos objetivos, queda aún por recorrer el último tramo de la Ronda.  Yo diría que el mayor desafío que afronta hoy la Ronda de Doha se encuentra en la esfera de los productos industriales, no en la agricultura.  Con todo, el resultado es que el paquete de reformas de la agricultura es rehén de esa otra esfera de negociación.

Ahora bien, como dije antes, el comercio internacional, y sin duda el perfeccionamiento de las normas de comercio internacional mediante la Ronda de Doha, serían sólo un elemento en la mejora de las políticas agropecuarias en todo el mundo.  La política agropecuaria empieza en casa, no en el plano internacional.  Con todo, la reforma de las normas mundiales del comercio y el mejor funcionamiento de la correa de transmisión internacional de los alimentos son elementos imprescindibles para mejorar la situación de la seguridad alimentaria.

En la reunión de los Ministros de Agricultura del G-20 celebrada en París este año, los Ministros declararon (cito):  “Acordamos eliminar las restricciones a la exportación de alimentos o los impuestos extraordinarios aplicados a los alimentos adquiridos para fines humanitarios no comerciales por el Programa Mundial de Alimentos y acordamos no imponerlos en el futuro”.  Los Ministros también acordaron tratar de lograr una resolución específica de la OMC sobre esta materia en la Conferencia Ministerial de diciembre de 2011.  Dicho de otra forma, al menos han procurado salvar los suministros del Programa Mundial de Alimentos del estrangulamiento que suponen las restricciones a la exportación.  Espero sinceramente que el conjunto de los Miembros de la OMC lleve a buen fin este empeño.

Es evidente que hemos de seguir tratando de lograr una visión compartida de lo que la globalización puede aportar a la agricultura.  El comercio internacional no es parte del problema, sino parte de la solución de las crisis alimentarias mundiales.

Les agradezco su atención y les deseo el mejor de los éxitos en las deliberaciones que mantendrán en los próximos días.

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