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SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS: DIFERENCIA DS437

Estados Unidos — Medidas en materia de derechos compensatorios sobre determinados productos procedentes de China


El presente resumen ha sido preparado por la Secretaría bajo su responsabilidad. Sólo tiene por objeto ofrecer información general y no es su propósito afectar a los derechos u obligaciones de los Miembros.

  

Véase también:
Información básica: cómo se resuelven las diferencias en la OMC
Formación asistida por ordenador en solución de diferencias
Texto del Entendimiento sobre Solución de Diferencias


Situación actual  volver al principio

 

Hechos fundamentales  volver al principio

Título abreviado:
Reclamante:
Demandado:
Terceros:
Acuerdos invocados:
(según figuran en la solicitud de celebración de consultas)
Fecha de recepción de la solicitud de celebración de consultas:
Fecha de distribución del informe del Grupo Especial: 14 de julio de 2014
Fecha de distribución del informe del Órgano de Apelación: 18 de diciembre de 2014

  

Resumen de la diferencia hasta la fecha  volver al principio

El resumen que figura a continuación se actualizó el

Consultas

Reclamación presentada por China.

El 25 de mayo de 2012, China solicitó la celebración de consultas con los Estados Unidos con respecto a la imposición por este país de medidas en materia de derechos compensatorios a determinados productos procedentes de China.

China impugna diversos aspectos de determinadas investigaciones en materia de derechos compensatorios identificadas, incluidas su iniciación, su realización y las determinaciones preliminares y definitivas que llevaron a la imposición de esos derechos.  Asimismo, impugna la “presunción refutable” supuestamente establecida y aplicada por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos de que la participación estatal mayoritaria es suficiente para considerar que una empresa es un “organismo público”.

China alega que las medidas impugnadas son incompatibles con:

  • el artículo VI del GATT de 1994;
     
  • el párrafo 1 del artículo 1, el artículo 2, los párrafos 1, 2 y 3 del artículo 11, el párrafo 7 del artículo 12 y el apartado d) del artículo 14 del Acuerdo SMC; y
     
  • el artículo 15 del Protocolo de Adhesión de China.

El 20 de agosto de 2012, China solicitó el establecimiento de un grupo especial.  En su reunión de 31 de agosto de 2012, el OSD aplazó el establecimiento de un grupo especial.

 

Procedimientos del Grupo Especial y del Órgano de Apelación

En su reunión de 28 de septiembre de 2012, el OSD estableció un Grupo Especial.  Australia, el Brasil, el Canadá, Corea, la India, el Japón, Noruega, la Federación de Rusia, Turquía, la Unión Europea y Viet Nam se reservaron sus derechos en calidad de terceros.  Posteriormente, la Arabia Saudita se reservó sus derechos en calidad de tercero.

El 14 de noviembre de 2012, China solicitó al Director General que estableciera la composición del Grupo Especial.  El 26 de noviembre de 2012, el Director General así lo hizo. El 29 de abril de 2013, el Presidente del Grupo Especial informó al OSD de que el calendario adoptado por el Grupo Especial tras consultar con las partes preveía que se daría traslado del informe definitivo a las partes a más tardar en enero de 2014. El 18 de noviembre de 2013, el Presidente del Grupo Especial informó al OSD de que, debido a la complejidad de las cuestiones planteadas por las partes en esta diferencia, el Grupo Especial esperaba concluir su labor en mayo de 2014.

El informe del Grupo Especial se distribuyó a los Miembros el 14 de julio de 2014.

Resumen de las constataciones principales

La diferencia atañe a varias decisiones de iniciación de investigaciones, así como a determinaciones preliminares y definitivas formuladas en 17 investigaciones en materia de derechos compensatorios llevadas a cabo por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos (USDOC) de 2007 a 2012, inclusive. Los productos chinos afectados por estas investigaciones son los siguientes: paneles solares, torres eólicas, papel térmico, papel estucado, cortadoras de césped de remolque, estanterías para cocina, fregaderos (piletas de lavar) de acero, ácido cítrico, ladrillos de magnesia‑carbono, tubos de presión, tubos, tubos sin soldadura, cilindros de acero, tubos de perforación, artículos tubulares para campos petrolíferos, torones de acero y extrusiones de aluminio.

China solicitó al Grupo Especial que constatara que la autoridad investigadora de los Estados Unidos, el USDOC, había actuado de forma incompatible con las siguientes obligaciones estipuladas en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC) al iniciar investigaciones en materia de derechos compensatorios y al formular determinaciones preliminares y definitivas en estas investigaciones:

  1. En relación con el supuesto suministro de insumos por una remuneración inferior a la adecuada:
    1. que las constataciones de existencia de una contribución financiera formuladas por el USDOC eran incompatibles con el párrafo 1 a) 1) del artículo 1 del Acuerdo SMC, porque el USDOC había determinado incorrectamente, o no había tenido fundamento suficiente para determinar, que determinadas empresas de propiedad estatal eran “organismos públicos”, en el sentido de esa disposición en determinadas investigaciones;
    2. que la “presunción refutable” establecida y aplicada por el USDOC con respecto a si las empresas de propiedad estatal podían clasificarse como “organismos públicos” era, en sí misma, incompatible con el párrafo 1 a) 1) del artículo 1 del Acuerdo SMC;
    3. que la iniciación por el USDOC de investigaciones en materia de derechos compensatorios con respecto a alegaciones de que empresas de propiedad estatal otorgaban subvenciones susceptibles de medidas compensatorias a través de sus ventas de insumos a los productores en fases posteriores del proceso de producción, sin pruebas suficientes, en la solicitud, que respaldaran una alegación de que las empresas de propiedad estatal eran “organismos públicos” en el sentido del párrafo 1 a) 1) del artículo 1 del Acuerdo SMC, y sin que el USDOC hubiera examinado suficientemente la solicitud relativa a esa alegación, era incompatible con los párrafos 2 y 3 del artículo 11 del Acuerdo SMC en determinadas investigaciones;
    4. que las constataciones de existencia de beneficio formuladas por el USDOC eran incompatibles con el párrafo 1 b) del artículo 1 y el apartado d) del artículo 14 del Acuerdo SMC, porque el USDOC había constatado indebidamente que el supuesto suministro de bienes por una remuneración inferior a la adecuada había otorgado un beneficio al receptor, y había calculado indebidamente la cuantía de cualquier beneficio supuestamente otorgado, con inclusión, entre otras cosas, de sus constataciones erróneas de que las condiciones reinantes en el mercado de China estaban “distorsionadas” utilizadas como base para rechazar los precios de transacción reales en China como puntos de referencia en determinadas investigaciones;
    5. que las constataciones de especificidad formuladas por el USDOC eran incompatibles con los párrafos 1 y 4 del artículo 2 del Acuerdo SMC, porque el USDOC no había determinado adecuadamente, sobre la base de pruebas positivas, que el supuesto suministro de insumos por una remuneración inferior a la adecuada era específico para una empresa o rama de producción o grupo de empresas o ramas de producción en determinadas investigaciones;
    6. que la iniciación por el USDOC de investigaciones en materia de derechos compensatorios con respecto al supuesto suministro de insumos por una remuneración inferior a la adecuada, sin pruebas suficientes, en la solicitud, que respaldaran una alegación de que tales subvenciones serían específicas en el sentido del artículo 2 del Acuerdo SMC, y sin que el USDOC hubiera examinado suficientemente la solicitud relativa a esta alegación, era incompatible con los párrafos 2 y 3 del artículo 11 del Acuerdo SMC en determinadas investigaciones.
  2. En relación con todas las investigaciones en materia de derechos compensatorios identificadas en las que el USDOC había publicado una determinación preliminar o definitiva en materia de derechos compensatorios:
    1. que el recurso del USDOC a los denominados “hechos desfavorables de que se tenga conocimiento” en respaldo de sus alegaciones de existencia de contribución financiera, especificidad y beneficio era incompatible con el párrafo 7 del artículo 12 del Acuerdo SMC en determinados casos porque el USDOC no se había basado en hechos obrantes en el expediente.
  3. En relación con el supuesto suministro de tierra y derechos de uso de tierra por una remuneración inferior a la adecuada:
    1. que las constataciones de especificidad formuladas por el USDOC eran incompatibles con los párrafos 2 y 4 del artículo 2 del Acuerdo SMC porque el USDOC no había determinado adecuadamente, sobre la base de pruebas positivas, que la supuesta subvención era específica para una empresa o rama de producción o para un grupo de empresas o ramas de producción en determinadas investigaciones sobre especificidad de la tierra.
  4. En relación con las limitaciones de las exportaciones que supuestamente mantenía China:
    1. que la iniciación por el USDOC de investigaciones en materia de derechos compensatorios con respecto a esas alegaciones era incompatible con los párrafos 2 y 3 del artículo 11 del Acuerdo SMC en determinadas investigaciones;
    2. que la determinación del USDOC de que las limitaciones de las exportaciones otorgaban una “contribución financiera” era incompatible con el párrafo 1 a) del artículo 1 del Acuerdo SMC en determinadas investigaciones.

Los Estados Unidos solicitaron al Grupo Especial que rechazara las alegaciones formuladas por China en esta diferencia. Asimismo, solicitaron al Grupo Especial que rechazara las alegaciones de China concernientes a las determinaciones preliminares en Torres eólicas y Fregaderos (piletas de lavar) de acero. En opinión de los Estados Unidos, habida cuenta de que China no había solicitado la celebración de consultas sobre esas determinaciones, debía considerarse que no estaban comprendidas en el mandato del procedimiento del Grupo Especial.

En cuanto a las alegaciones formuladas por China con respecto a las medidas “en su aplicación”, el Grupo Especial aceptó las alegaciones de China en contra de las constataciones del USDOC i) de que determinadas empresas de propiedad estatal de China eran organismos públicos en el sentido del párrafo 1 a) 1) del artículo 1 del Acuerdo SMC, capaces de conceder contribuciones financieras; ii) de que las supuestas subvenciones eran específicas para una región; y iii) sobre la existencia de contribuciones financieras a la luz de las limitaciones de las exportaciones que mantenía China. El Grupo Especial rechazó parcialmente las alegaciones de China contra las constataciones del USDOC según las cuales las supuestas subvenciones eran específicas para determinadas empresas. El Grupo Especial rechazó las alegaciones de China contra las constataciones del USDOC i) de que existía una “distorsión del mercado” que justificaba el uso de un punto de referencia de fuera del país en el cálculo del beneficio; ii) de que existían pruebas suficientes de contribuciones financieras concedidas por organismos públicos y de especificidad para justificar la iniciación de investigaciones en materia de derechos compensatorios; y iii) sobre el uso de los “hechos desfavorables de que se tenía conocimiento”.

En cuanto a las alegaciones formuladas por China con respecto a las medidas “en sí mismas”, el Grupo Especial aceptó la alegación de China en la que impugnaba la “presunción refutable” formulada por el USDOC según la cual la mayoría de las empresas de propiedad estatal eran organismos públicos en el sentido del párrafo 1 a) 1) del artículo 1 del Acuerdo SMC y, por tanto, capaces de conceder una contribución financiera.

Como consecuencia de la incompatibilidad de las acciones del USDOC con los artículos 1, 2 y 11 del Acuerdo SMC, los Estados Unidos han actuado de manera incompatible con el artículo 10 y el párrafo 1 del artículo 32 del Acuerdo SMC.

El Grupo Especial concluyó que las medidas en litigio, en tanto en cuanto eran incompatibles con determinadas disposiciones del Acuerdo SMC, habían anulado o menoscabado ventajas resultantes para China de dicho Acuerdo. En virtud del párrafo 1 del artículo 19 del ESD, el Grupo Especial recomendó a los Estados Unidos que pusieran sus medidas en conformidad con las obligaciones que les correspondían en virtud del Acuerdo SMC.

El Grupo Especial constató que las determinaciones preliminares en Torres eólicas y Fregaderos (piletas de lavar) de acero no estaban comprendidas en su mandato.

El 22 de agosto de 2014, China presentó una apelación relativa a la mayoría de las cuestiones sobre las que el Grupo Especial no resolvió a su favor. El 27 de agosto de 2014, los Estados Unidos presentaron una apelación cruzada contra la determinación preliminar del Grupo Especial relativa a la compatibilidad de una sección de la solicitud de establecimiento de un grupo especial presentada por China con el párrafo 2 del artículo 6 del ESD. Los Estados Unidos no apelaron contra la constatación del Grupo Especial de que la aplicación por el USDOC de una "presunción refutable" para determinar si ciertas entidades pueden caracterizarse como "organismos públicos" era incompatible "en sí misma" con el párrafo 1 a) 1) del artículo 1 del Acuerdo SMC. Los Estados Unidos tampoco impugnaron en apelación la constatación del Grupo Especial de que las determinaciones de la condición de "organismo público" realizadas por el USDOC en 14 investigaciones en materia de derechos compensatorios eran incompatibles con esa misma disposición1, ni las constataciones del Grupo Especial relativas al trato dado por el USDOC a determinadas limitaciones de las exportaciones en dos de las investigaciones en litigio.

El informe del Órgano de Apelación se distribuyó a los Miembros el 18 de diciembre de 2014.

Resumen de las constataciones principales

  • Mandato: En su otra apelación, los Estados Unidos alegaron que el Grupo Especial incurrió en error al concluir que la solicitud de establecimiento de un grupo especial presentada por China, en lo que se refiere a las alegaciones relativas a los hechos de que se tenía conocimiento presentadas por China al amparo del párrafo 7 del artículo 12 del Acuerdo SMC, era compatible con el párrafo 2 del artículo 6 del ESD. El Órgano de Apelación consideró que del texto de la solicitud de establecimiento de un grupo especial presentada por China se desprendía claramente que China estaba impugnando todas las ocasiones en las que el USDOC había utilizado los “hechos de que se tenía conocimiento” en las 22 medidas en litigio enumeradas en la solicitud de establecimiento de un grupo especial presentada por China. El Órgano de Apelación también se mostró en desacuerdo con los Estados Unidos en que el párrafo 7 del artículo 12 contuviese varias obligaciones distintas. Por consiguiente, el Órgano de Apelación rechazó la apelación de los Estados Unidos y confirmó la conclusión del Grupo Especial, constatando que la solicitud de establecimiento de un grupo especial presentada por China, en lo que se refiere a las alegaciones relativas a los hechos de que se tenía conocimiento presentadas por China al amparo del párrafo 7 del artículo 12, establecía una “breve exposición de los fundamentos de derecho de la reclamación, que es suficiente para presentar el problema con claridad”, como exige el párrafo 2 del artículo 6 del ESD.
  • Determinación del beneficio: En relación con las cuestiones planteadas por China en apelación, el Órgano de Apelación revocó la constatación formulada por el Grupo Especial en la que aprobaba el rechazo por parte del USDOC de los precios privados como posibles puntos de referencia en las investigaciones en litigio basándose en que dichos precios estaban distorsionados. El Órgano de Apelación también revocó la constatación del Grupo Especial de que China no había establecido que el USDOC actuara de manera incompatible con las obligaciones que corresponden a los Estados Unidos en virtud del apartado d) del artículo 14 y el párrafo 1 b) del artículo 1 del Acuerdo SMC en lo que se refiere al análisis de la existencia de beneficio en las investigaciones sobre OCTG, Paneles solares, Tubos de presión y Tubos, y constató, en vez de ello, que el USDOC actuó de manera incompatible con las obligaciones que corresponden a los Estados Unidos en virtud del apartado d) del artículo 14 y el párrafo 1 b) del artículo 1 del Acuerdo SMC al rechazar los precios en China como puntos de referencia en sus análisis de la existencia de beneficio en esas cuatro investigaciones en materia de derechos compensatorios. Aunque el Órgano de Apelación se mostró de acuerdo con China en que hay una única definición del término “gobierno” a los fines del Acuerdo SMC, señaló que de ello no se deriva que, al determinar el punto de referencia adecuado para determinar el beneficio en el marco del apartado d) del artículo 14, las autoridades investigadoras estén obligadas a limitar su análisis a un examen del papel que desempeñan en el mercado las entidades relacionadas con el gobierno respecto de las que se haya constatado debidamente que son gobierno en sentido estricto u organismos públicos. Sin embargo, como el hecho de que pueda tomarse como base un precio para fijar puntos de referencia con arreglo al apartado d) del artículo 14 no depende de su origen sino, más bien, de que sea un precio determinado por el mercado que refleje las condiciones reinantes en el mercado en el país de suministro, el Órgano de Apelación afirmó que la selección de un punto de referencia a los fines del apartado d) del artículo 14 no puede excluir desde un principio el examen de los precios internos de ninguna fuente concreta, incluidos los precios relacionados con el gobierno que no sean la contribución financiera en litigio. El Órgano de Apelación explicó que una constatación de incompatibilidad con el apartado d) del artículo 14 depende de si la autoridad investigadora realizó el necesario análisis del mercado para evaluar si los precios de referencia propuestos se han determinado con arreglo al mercado y por tanto se pueden utilizar para examinar si los bienes pertinentes se han suministrado por una remuneración inferior a la adecuada.
  • Secuencia del análisis de la especificidad en el marco de los apartados del párrafo 1 del artículo 2: El Órgano de Apelación confirmó la constatación del Grupo Especial de que China no estableció que el USDOC actuara de manera incompatible con las obligaciones que corresponden a los Estados Unidos en virtud del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo SMC al analizar la especificidad exclusivamente en el marco del apartado c) del párrafo 1 del artículo 2. Aunque el análisis de la especificidad en el marco de cada apartado del párrafo 1 del artículo 2 debe seguir “normalmente” un orden determinado, el Órgano de Apelación no excluyó la posibilidad de que, en determinadas circunstancias, una autoridad investigadora pueda realizar debidamente el análisis de la especificidad sin examinar los apartados del párrafo 1 del artículo 2 en un orden consecutivo estricto. El Órgano de Apelación constató que la aplicación de los principios enunciados en los apartados a) y b) no constituye necesariamente una condición que deba satisfacerse a fin de examinar los factores enumerados en el apartado c). Recordando que “puede haber casos en que las pruebas que se examinan indiquen de forma inequívoca una especificidad o no especificidad por razones jurídicas, o por razones de hecho, con arreglo a uno de los apartados, en condiciones que hagan innecesario proseguir el examen de los demás apartados del párrafo 1 del artículo 2”, el Órgano de Apelación se mostró en desacuerdo con China en que la primera frase del párrafo 1 c) del artículo 2 del Acuerdo SMC supedite la evaluación de la especificidad de facto sobre la base de los factores enumerados en ese apartado a la aplicación de los principios establecidos en los apartados a) y b). El Órgano de Apelación señaló además que China no había hecho referencia a ninguna prueba que tuviera ante sí el USDOC que fuera del tipo que normalmente se examinaría para determinar la especificidad de jure con arreglo a los apartados a) y b).
  • Existencia de un programa de subvenciones no escrito: El Órgano de Apelación revocó la constatación del Grupo Especial de que China no había establecido que el USDOC actuara de manera incompatible con las obligaciones que corresponden a los Estados Unidos en virtud del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo SMC al no haber identificado un “programa de subvenciones”. El Órgano de Apelación señaló que la referencia del párrafo 1 del artículo 2 a la “utilización de un programa de subvenciones” indica que es pertinente tener en cuenta si se han otorgado subvenciones a receptores de conformidad con un plan o sistema. El Órgano de Apelación constató también que, entre otras cosas, una serie de acciones sistemáticas conforme a las cuales se proporcionan a determinadas empresas contribuciones financieras puede demostrar la existencia de un sistema o plan de subvenciones no escrito. Sin embargo, el Órgano de Apelación constató que el Grupo Especial no aplicó el párrafo 1 c) del artículo 2, debidamente interpretado, ya que no proporcionó referencias o un análisis caso por caso respecto de las determinaciones particulares de especificidad del USDOC impugnadas por China “en su aplicación”. Como consecuencia de ello, el Órgano de Apelación revocó la constatación del Grupo Especial y no pudo completar el análisis.
  • Identificación de la jurisdicción de la autoridad otorgante: El Órgano de Apelación también revocó la constatación del Grupo Especial de que China no había establecido que el USDOC actuara de manera incompatible con las obligaciones que corresponden a los Estados Unidos en virtud del párrafo 1 del artículo 2 al no haber identificado una “autoridad otorgante” en cada una de las determinaciones de especificidad en litigio. El Órgano de Apelación consideró que la identificación de la “jurisdicción de la autoridad otorgante” conlleva un análisis holístico y no se centra en la identidad de la “autoridad otorgante” de manera independiente de su “jurisdicción”. Por consiguiente, el Órgano de Apelación se mostró en desacuerdo con China en que la identificación de la jurisdicción deba ir precedida necesariamente por la identificación de la autoridad otorgante. Tras señalar que la idea de jurisdicción está vinculada a la autoridad otorgante y no existe independientemente de ella, el Órgano de Apelación observó que una identificación adecuada de “la jurisdicción de la autoridad otorgante” exigirá un análisis de la “autoridad otorgante” y de su “jurisdicción” de manera conjunta. Sin embargo, el Órgano de Apelación constató que el Grupo Especial había hecho un análisis sumamente superficial al rechazar las alegaciones de China basándose en que parecía “que, como mínimo, se entendió implícitamente que en las investigaciones impugnadas la jurisdicción pertinente era China”. Por consiguiente, el Órgano de Apelación revocó la constatación del Grupo Especial y no pudo completar el análisis.
  • Utilización de los hechos de que se tenía conocimiento: El Órgano de Apelación constató que el Grupo Especial actuó de manera incompatible con las obligaciones que le corresponden en virtud del artículo 11 del ESD al evaluar las alegaciones de China en el marco del párrafo 7 del artículo 12 del Acuerdo SMC. El Órgano de Apelación revocó la alegación del Grupo Especial de que China no había establecido que el USDOC actuara de manera incompatible con las obligaciones que corresponden a los Estados Unidos en virtud del párrafo 7 del artículo 12 del Acuerdo SMC al no haber recurrido a los hechos que constaban en el expediente en 42 determinaciones basadas en los hechos “desfavorables” de que se tenía conocimiento en las 13 investigaciones impugnadas por China. El Órgano de Apelación recordó que el párrafo 7 del artículo 12 exige a las autoridades investigadoras que recurran a los hechos de que se tenga conocimiento que reemplacen razonablemente la información “necesaria” faltante que no haya facilitado la parte de que se trate. El Órgano de Apelación también reiteró que la determinación de las pruebas sustitutivas razonables de la información faltante conlleva un proceso de razonamiento y evaluación por parte de la autoridad investigadora, si bien la evaluación requerida y la forma que pueda adoptar, dependen de las circunstancias particulares de un caso dado, entre ellas la naturaleza, calidad y cantidad de las pruebas obrantes en el expediente y las determinaciones específicas que hayan de hacerse. En lo que se refiere a la alegación de error presentada por China en el marco del artículo 11 del ESD, el Órgano de Apelación constató que el Grupo Especial no examinó cada una de las 42 ocasiones en las que el USDOC utilizó los hechos “desfavorables” de que se tenía conocimiento impugnadas por China. Además, el Órgano de Apelación constató que, en lo relativo a las ocasiones en las que el USDOC utilizó los hechos “desfavorables” de que se tenía conocimiento que el Grupo Especial sí abordó en su informe, el Grupo Especial se centró en los términos y las formulaciones utilizados por el USDOC en sus determinaciones, sin emprender un examen crítico y a fondo de las declaraciones del USDOC para evaluar si el USDOC cumplió el párrafo 7 del artículo 12 del Acuerdo SMC. Por esos motivos, el Órgano de Apelación revocó la constatación del Grupo Especial de que China no había establecido que el USDOC actuara de manera incompatible con las obligaciones que corresponden a los Estados Unidos en virtud del párrafo 7 del artículo 12. Tras revocar la conclusión del Grupo Especial, el Órgano de Apelación no completó el análisis jurídico, señalando que consideraba que completarlo era de escasa utilidad en este caso para resolver la diferencia y además plantearía problemas con respecto a las debidas garantías de procedimiento.

En su reunión de 16 de enero de 2015, el OSD adoptó el informe del Órgano de Apelación y el informe del Grupo Especial, modificado por el informe del Órgano de Apelación.

 

Nota:

1. Sin embargo, los Estados Unidos impugnaron la cuestión del "organismo público" en la diferencia Estados Unidos — Acero al carbono (India). El informe del Órgano de Apelación en esa diferencia se distribuyó el 8 de diciembre de 2014.

 

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