DS: Federación de Rusia — Medidas relativas a la importación de porcinos vivos, carne de porcino y otros productos de porcino procedentes de la Unión Europea

El objeto de esta diferencia son determinadas medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) impuestas por Rusia entre enero y septiembre de 2014 a las importaciones de porcinos, carne de porcino y otros productos de porcino procedentes de la Unión Europea a raíz de la declaración de brotes de peste porcina africana en la Unión Europea. Rusia impuso una prohibición relativa a toda la UE, así como prohibiciones individuales de importar productos originarios de cuatro Estados miembros de la UE: Estonia, Letonia, Lituania y Polonia (prohibiciones relativas a Estados miembros de la UE).

La Unión Europea impugnó la prohibición relativa a toda la UE y las prohibiciones relativas a Estados miembros de la UE por ser incompatibles con las disposiciones del Acuerdo MSF sobre la armonización (párrafos 1, 2 y 3 del artículo 3), la adaptación a las condiciones regionales (párrafos 1, 2 y 3 del artículo 6), los procedimientos de aprobación de MSF (artículo 8 y Anexo C), la base científica de las medidas (párrafos 1, 2 y 7 del artículo 5 y párrafo 2 del artículo 2), la aplicación de las MSF (párrafos 3, 4 y 6 del artículo 5), la discriminación (párrafo 3 del artículo 2 y párrafo 5 del artículo 5) y la transparencia (artículo 7 y Anexo B).

Rusia adujo que las prohibiciones relativas a Estados miembros de la UE están en conformidad con las normas internacionales pertinentes (con arreglo al párrafo 2 del artículo 3) y que, por lo tanto, se presume que son compatibles con las disposiciones pertinentes del Acuerdo MSF. Subsidiariamente, Rusia adujo que había rechazado objetivamente las zonas libres de enfermedades propuestas por la Unión Europea, por lo que las prohibiciones relativas a Estados miembros de la UE no son incompatibles con las obligaciones que corresponden a Rusia en virtud del Acuerdo MSF.

Rusia adujo que la prohibición relativa a toda la UE no es una MSF. En el caso de que el Grupo Especial considerara que sí lo es, Rusia adujo subsidiariamente que es una medida que está en conformidad, en la medida de lo posible, con las normas internacionales pertinentes (con arreglo al párrafo 1 del artículo 3), y que Rusia tenía justificación para adoptar la prohibición relativa a toda la UE como medida provisional (en virtud del párrafo 7 del artículo 5). Sobre esa base, Rusia adujo que la prohibición relativa a toda la UE no es incompatible con las obligaciones que corresponden a Rusia en virtud del Acuerdo MSF. Rusia también adujo que no aplicó sus MSF de manera discriminatoria.

El Grupo Especial constató que las alegaciones con respecto a la prohibición relativa a toda la UE y las prohibiciones relativas a Estados miembros de la UE estaban comprendidas en su mandato. El Grupo Especial también constató que la prohibición relativa a toda la UE y cada una de las prohibiciones relativas a Estados miembros de la UE son MSF en el sentido del párrafo 1 del Anexo A del Acuerdo MSF.

En relación con las alegaciones relativas a la armonización, el Grupo Especial constató que las prohibiciones de las importaciones de los productos en cuestión procedentes de Estonia, Letonia, Lituania y Polonia no “están en conformidad con” las normas internacionales de la OIE pertinentes, por lo que son incompatibles con el párrafo 2 del artículo 3 del Acuerdo MSF. El Grupo Especial también constató que la prohibición relativa a toda la UE, así como las prohibiciones impuestas a las importaciones de productos sometidos a tratamiento para asegurar la destrucción de la peste porcina africana (productos tratados) procedentes de Estonia, Letonia, Lituania y Polonia y a las importaciones de productos no sometidos a tratamiento para asegurar la destrucción de la peste porcina africana (productos no tratados) procedentes de Estonia, Lituania y Polonia, no están “basadas en” las normas de la OIE y, por consiguiente, son incompatibles con la obligación de Rusia de “basar” sus MSF en normas internacionales, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo MSF. Además, el Grupo Especial constató que la prohibición impuesta a los productos no tratados procedentes de Letonia está “basada en” las normas internacionales pertinentes y por tanto es compatible con el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo MSF.

Con respecto a la adaptación a las condiciones regionales, el Grupo Especial constató que Rusia reconoce los conceptos de zonas libres de plagas o enfermedades y zonas de escasa prevalencia de plagas o enfermedades respecto de la peste porcina africana y que, por lo tanto, la prohibición relativa a toda la UE y las prohibiciones relativas a Estados miembros de la UE no son incompatibles con las obligaciones que impone a Rusia el párrafo 2 del artículo 6 del Acuerdo MSF. El Grupo Especial también constató que, a fecha 11 de septiembre de 2014, la Unión Europea había facilitado a Rusia las pruebas necesarias para demostrar objetivamente, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 6 del Acuerdo MSF, que hay: i) zonas dentro del territorio de la UE fuera de Estonia, Letonia, Lituania y Polonia que están libres de peste porcina africana y que no es probable que varíen; así como ii) zonas dentro de Estonia, Letonia, Lituania y Polonia que están libres de peste porcina africana y que no es probable que varíen. Sin embargo, la UE no aportó a Rusia las pruebas necesarias para demostrar objetivamente que hay zonas dentro de Letonia que están libres de peste porcina africana y que no es probable que varíen. El Grupo Especial también constató que Rusia no adaptó la prohibición relativa a toda la UE ni las prohibiciones impuestas a los productos procedentes de Estonia, Letonia, Lituania y Polonia a las características sanitarias y fitosanitarias de las zonas de origen de esos productos ni a las características sanitarias y fitosanitarias relacionadas con la peste porcina africana de Rusia. Rusia tampoco realizó una evaluación del riesgo en la que pudiera basar su evaluación de los elementos pertinentes para determinar las características sanitarias y fitosanitarias de las zonas de origen de los productos en cuestión. Por lo tanto, la prohibición relativa a toda la UE y las prohibiciones de las importaciones de los productos en cuestión procedentes de Estonia, Letonia Lituania y Polonia son incompatibles con el párrafo 1 del artículo 6 del Acuerdo MSF.

En relación con los procedimientos de aprobación sanitaria y fitosanitaria de Rusia, el Grupo Especial constató que el proceso de consideración por Rusia de la solicitud de reconocimiento de zonas libres de peste porcina en la UE, incluidos los cuatro Estados miembros afectados, está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 8 y el párrafo 1 del Anexo C del Acuerdo MSF; y que Rusia exigió información que no se limitaba a lo necesario a efectos del procedimiento en litigio, por lo que infringió el párrafo 1 c) del Anexo C, lo que implica que ese procedimiento también es incompatible con el artículo 8 del Acuerdo MSF.

Con respecto a la base científica de las medidas, el Grupo Especial constató que la prohibición relativa a toda la UE y las prohibiciones relativas a Estados miembros de la UE no cumplen las condiciones para ser consideradas medidas provisionales de conformidad con el párrafo 7 del artículo 5. Por consiguiente, Rusia no puede acogerse a la exención limitada de las obligaciones establecidas en los párrafos 1 y 2 del artículo 5 y el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo MSF. El Grupo Especial también constató que Rusia no basó las medidas en litigio en una evaluación del riesgo en el sentido del Acuerdo MSF, por lo que infringió los párrafos 1 y 2 del artículo 5. Además, el Grupo Especial constató que Rusia no ha refutado la presunción de incompatibilidad con el párrafo 2 del artículo 2 derivada de la constatación de infracción de los párrafos 1 y 2 del artículo 5, por lo que las medidas son incompatibles con el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo MSF.

En relación con la aplicación de las MSF, el Grupo Especial constató que la prohibición relativa a toda la UE y las prohibiciones relativas a Estados miembros de la UE son incompatibles con el párrafo 3 del artículo 5 del Acuerdo MSF porque, al no basar las medidas en una evaluación del riesgo, Rusia podría no haber tenido en cuenta los factores económicos pertinentes enumerados en el párrafo 3 del artículo 5 al evaluar los riesgos de entrada y propagación de la peste porcina africana. El Grupo Especial también constató que la prohibición relativa a toda la UE y las prohibiciones relativas a Estados miembros de la UE son incompatibles con el párrafo 6 del artículo 5 del Acuerdo MSF porque entrañan un grado de restricción del comercio significativamente mayor de lo necesario para lograr el nivel adecuado de protección (NADP) de Rusia. A la luz de esa constatación y del hecho de que Rusia no había refutado la presunción de incompatibilidad con el párrafo 2 del artículo 2 derivada de una constatación de incompatibilidad con el párrafo 6 del artículo 5, el Grupo Especial constató que las medidas son incompatibles con el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo MSF.

Con respecto a las alegaciones relativas a la discriminación, el Grupo Especial constató que las medidas de Rusia son incompatibles con la primera frase del párrafo 3 del artículo 2 del Acuerdo MSF porque discriminan de manera arbitraria e injustificable entre Miembros en que prevalecen condiciones idénticas o similares. El Grupo Especial también constató que las medidas de Rusia son incompatibles con la segunda frase del párrafo 3 del artículo 2 porque se aplican de manera que constituyen una restricción encubierta del comercio internacional. El Grupo Especial aplicó el principio de economía procesal en relación con las alegaciones formuladas por la Unión Europea al amparo del párrafo 5 del artículo 5.

El Grupo Especial se abstuvo de pronunciarse sobre las alegaciones relativas a la transparencia porque la UE no había establecido una presunción prima facie.

Tras los brotes de peste porcina africana en determinadas regiones de la Unión Europea en 2014, Rusia impuso restricciones a la importación de porcinos vivos, carne de porcino y determinados productos de porcino procedentes de la Unión Europea. En particular, Rusia adoptó prohibiciones para países específicos de las importaciones de los productos en cuestión procedentes de Estonia, Letonia, Lituania y Polonia, que sufrieron brotes de peste porcina africana, así como una prohibición de las importaciones de esos productos procedentes de todos los Estados miembros de la UE (la “prohibición para toda la UE”).

Rusia apeló las constataciones del Grupo Especial de que la prohibición para toda la UE es una medida atribuible a Rusia y de que, en las condiciones de adhesión de Rusia a la OMC, no había ninguna limitación a la evaluación por el Grupo Especial de las alegaciones planteadas por la Unión Europea en relación con la prohibición. Asimismo, impugnó determinadas constataciones formuladas por el Grupo Especial de conformidad con los párrafos 3 y 1 del artículo 6 del Acuerdo MSF. En primer lugar, alegó que el Grupo Especial incurrió en error al constatar que la Unión Europea había aportado las pruebas necesarias para demostrar objetivamente a Rusia que determinadas partes del territorio de la Unión Europea estaban libres de la peste porcina africana y que no era probable que variaran. En segundo lugar, Rusia alegó que el Grupo Especial incurrió en error al constatar que Rusia no había adaptado la prohibición de las importaciones procedentes de Letonia a la situación de la peste porcina africana de las zonas situadas en territorio de Letonia. Por su parte, la Unión Europea apeló la constatación del Grupo Especial de que Rusia reconoce los conceptos de zonas libres de plagas o enfermedades y zonas de escasa prevalencia de plagas o enfermedades con respecto a la peste porcina africana, y de que, por consiguiente, las medidas en litigio no son incompatibles con el párrafo 2 del artículo 6 del Acuerdo MSF.

La atribución a Rusia de la prohibición para toda la UE

En relación con las alegaciones de Rusia sobre la atribución de la prohibición para toda la UE, el Órgano de Apelación consideró que la medida en litigio consistía en la decisión de Rusia de denegar la importación de los productos en cuestión procedentes de toda la Unión Europea. El Órgano de Apelación observó que la base de la prohibición para toda la UE se derivaba de la prescripción, establecida en los certificados veterinarios bilaterales convenidos con la Unión Europea, según la cual la Unión Europea debía estar libre de peste porcina por un período de al menos tres años. Sin embargo, según el Órgano de Apelación, el hecho de que la base de la prohibición pueda no haber sido establecida en la legislación de Rusia no altera la conclusión de que la medida consistente en la restricción de las importaciones de los productos en litigio es atribuible a Rusia. Asimismo, el Órgano de Apelación consideró que al Grupo Especial no se le impedía examinar la compatibilidad de la prohibición para toda la UE con las normas de la OMC debido a compromisos enunciados en las condiciones de adhesión de Rusia a la OMC. Con independencia del compromiso incluido en las condiciones de adhesión de Rusia a la OMC en relación con qué certificado veterinario estaría en vigor en la realización de ciertos intercambios comerciales destinados a Rusia procedentes de otros Miembros de la OMC, Rusia sigue estando obligada, en virtud del artículo 6 del Acuerdo MSF, a adaptar sus medidas a las características sanitarias o fitosanitarias regionales. Por consiguiente, el Órgano de Apelación confirmó la constatación del Grupo Especial de que la prohibición para toda la UE es una medida atribuible a Rusia, y de que en las condiciones de adhesión de Rusia a la OMC, no había ninguna limitación a la evaluación por el Grupo Especial de las alegaciones planteadas por la Unión Europea en lo relativo a la prohibición.

Párrafo 3 del artículo 6 del Acuerdo MSF

La primera frase del párrafo 3 del artículo 6 del Acuerdo MSF establece que un Miembro exportador que afirme que zonas situadas en su territorio son zonas libres de plagas o enfermedades o de escasa prevalencia de plagas o enfermedades debe aportar las pruebas necesarias para demostrar objetivamente al Miembro importador que las zonas pertinentes son zonas libres de plagas o enfermedades o de escasa prevalencia de plagas o enfermedades y no es probable que varíen. El Órgano de Apelación rechazó las afirmaciones de Rusia de que el párrafo 3 del artículo 6 exige examinar las pruebas en que se basó el Miembro importador y contempla un plazo determinado para que el Miembro importador evalúe y verifique las pruebas aportadas por el Miembro exportador. El Órgano de Apelación explicó que el proceso de regionalización establecido en el artículo 6 del Acuerdo MSF obliga al Miembro importador a evaluar todas las pruebas pertinentes concernientes a las zonas que el Miembro exportador afirma que son zonas libres de plagas o enfermedades o de escasa prevalencia de plagas o enfermedades. Los párrafos 1 y 2 del artículo 6 se refieren a esa evaluación, así como al plazo que puede necesitar el Miembro importador para realizarla. Sin embargo, el párrafo 3 del artículo 6 no estipula las disciplinas aplicables al Miembro importador en relación con la evaluación de las pruebas, sino que se refiere a los deberes que afectan al Miembro exportador. Por consiguiente, el Órgano de Apelación confirmó la constatación del Grupo Especial de que la Unión Europea había aportado las pruebas necesarias para demostrar objetivamente a Rusia, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 6, que determinadas zonas situadas en el territorio de la Unión Europea estaban libres de peste porcina africana y no era probable que variaran.

La relación entre los párrafos 1 y 3 del artículo 6 del Acuerdo MSF

El párrafo 1 del artículo 6 del Acuerdo MSF obliga a los Miembros a asegurarse de la adaptación de sus medidas a las características sanitarias o fitosanitarias de las zonas de origen y de destino del producto. El Órgano de Apelación consideró que el hecho de que un Miembro exportador no aporte las pruebas necesarias para demostrar objetivamente, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 6 del Acuerdo MSF, que hay zonas dentro de su territorio libres de plagas o enfermedades o de escasa prevalencia de plagas o enfermedades, tendrá, en muchos casos, consecuencias para la capacidad del Miembro importador de evaluar las características sanitarias o fitosanitarias de esas zonas y para adaptar sus medidas en consecuencia, como exige el párrafo 1 del artículo 6. Los grupos especiales pueden constatar, en determinadas situaciones específicas, que un Miembro importador no ha cumplido lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 6 con independencia de que el Miembro exportador no haya cumplido el párrafo 3 del artículo 6. No obstante, los grupos especiales deben presentar un razonamiento que explique por qué las circunstancias de la diferencia justifican una constatación de que el Miembro importador actuó de manera incompatible con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 6. Como el Grupo Especial no presentó ese razonamiento, el Órgano de Apelación modificó la constatación del Grupo Especial de que Rusia no adaptó la prohibición de las importaciones procedentes de Letonia a las características sanitarias o fitosanitarias de zonas situadas en el territorio de Letonia. No obstante, el Órgano de Apelación señaló también la constatación del Grupo Especial, que no había sido objeto de apelación, de que Rusia no adaptó su medida a las características sanitarias o fitosanitarias de las zonas situadas en el territorio de Rusia a las que están destinados los productos en cuestión, y consideró que esa constatación constituye una base suficiente para afirmar la conclusión del Grupo Especial de que la prohibición de las importaciones de los productos en cuestión procedentes de Letonia es incompatible con el párrafo 1 del artículo 6 del Acuerdo MSF.

El párrafo 2 del artículo 6 del Acuerdo MSF

El párrafo 2 del artículo 6 del Acuerdo MSF obliga a los Miembros a reconocer los conceptos de zonas libres de plagas o enfermedades y zonas de escasa prevalencia de plagas o enfermedades. El Órgano de Apelación discrepó de la constatación del Grupo Especial de que el párrafo 2 del artículo 6 exija simplemente un reconocimiento de esos conceptos en forma de ideas abstractas, y consideró que el Grupo Especial incurrió en error al estimar que no podía tener en cuenta en su análisis en el marco del párrafo 2 del artículo 6 casos concretos de reconocimiento o falta de reconocimiento del concepto de regionalización. Antes bien, el Órgano de Apelación consideró que el párrafo 2 del artículo 6 obliga al Miembro importador a dar una oportunidad efectiva para que el Miembro exportador formule la afirmación, dirigida al Miembro importador, de que zonas situadas en su territorio son zonas libres de plagas o enfermedades o de escasa prevalencia de plagas o enfermedades, y de ese modo hacer operativos los conceptos de zonas libres de plagas o enfermedades y zonas de escasa prevalencia de plagas o enfermedades. Esto se puede lograr, individual o conjuntamente, mediante: una disposición en el régimen reglamentario; la propia MSF en litigio; y una práctica de reconocimiento de zonas libres de plagas o enfermedades o de escasa prevalencia de plagas o enfermedades. Todos estos elementos pueden ser pertinentes en una evaluación del cumplimiento por un Miembro del párrafo 2 del artículo 6, dependiendo de las circunstancias del caso y de los instrumentos concretos en litigio. Sobre esta base, el Órgano de Apelación revocó la constatación del Grupo Especial de que Rusia reconoce los conceptos de zonas libres de plagas o enfermedades y zonas de escasa prevalencia de plagas o enfermedades con respecto a la peste porcina africana, y de que, por consiguiente, las medidas en litigio no son incompatibles con el párrafo 2 del artículo 6 del Acuerdo MSF.