DS: Unión europea y sus estados miembros — Determinadas medidas relativas a al sector de la energía

Esta diferencia guardaba relación con determinadas medidas de la Unión Europea y tres de sus Estados miembros (Croacia, Hungría y Lituania) por las que se regula el sector del gas natural y se trata de facilitar el desarrollo de la infraestructura de gas natural dentro de la Unión Europea. Las medidas impugnadas se dividen en siete categorías, denominadas medida de separación, medida relativa a los organismos públicos, medida relativa al GNL, medida relativa a las redes de gasoductos previas, medida de certificación en relación con terceros países, medida de exención de infraestructuras y medida RTE-E.

La medida de separación consiste en normas que rigen la separación de las actividades de producción y suministro de gas natural, por un lado, de las actividades de transporte de gas natural, por otro. Esas normas se aplican a las llamadas empresas de gas natural integradas verticalmente que, por definición, realizan ambos tipos de actividades. Rusia impugnó la medida de separación establecida en la Directiva 2009/73/CE (la Directiva), así como la medida de separación en su aplicación en la legislación nacional de Croacia, Hungría y Lituania.

En relación con la medida de separación establecida en la Directiva, Rusia impugnó la aplicación de diferentes modelos de separación por los Estados miembros de la UE en virtud la Directiva, por ser incompatible con las obligaciones en materia de no discriminación establecidas en el párrafo 1 del artículo II del AGCS y el párrafo 1 del artículo I y el párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994. La Directiva exige que cada Estado miembro de la UE aplique el modelo de “separación patrimonial” y permite a los Estados miembros de la UE aplicar — en determinadas circunstancias — los modelos de “gestor de red independiente” y “gestor de transporte independiente”. El modelo de separación patrimonial impone una separación estructural entre las entidades dedicadas a actividades de producción y suministro de gas natural y las entidades dedicadas a actividades de transporte de gas natural. Los modelos de gestor de transporte independiente y gestor de red independiente prescriben un menor grado de separación estructural entre tales entidades, pero imponen obligaciones relacionadas con su comportamiento y vinculación y las someten a una supervisión adicional por parte de las autoridades pertinentes.

Como cuestión preliminar, el Grupo Especial rechazó la objeción de la Unión Europea de que no sería apropiado que el Grupo Especial examinara las diferencias entre las legislaciones nacionales de diversos Estados miembros de la UE cuando se otorgan a esos Estados facultades discrecionales para aplicar un instrumento jurídico de la Unión. Lo hizo porque la Directiva de la UE se aplica en todo el territorio de la Unión y establece los modelos de separación patrimonial, de gestor de red independiente y de gestor de transporte independiente impugnados por Rusia. Finalmente, sin embargo, rechazó todas las alegaciones de discriminación formuladas por Rusia al amparo del AGCS y el GATT de 1994.

En el marco del párrafo 1 del artículo II del AGCS, el Grupo Especial estuvo de acuerdo con Rusia en que las condiciones de competencia se modifican para los proveedores de servicio transporte por gasoductos en los diferentes modelos de separación, ya que el modelo de separación patrimonial impone la necesidad jurídica de que las empresas opten entre producir y suministrar gas natural o prestar servicios de transporte por gasoductos, mientras que el modelo de gestor de transporte independiente no necesariamente lo hace. El Grupo Especial constató, sin embargo, que Rusia no había demostrado que el uso de modelos de separación diferentes en el conjunto de la Unión Europea diera lugar a una discriminación de facto contra los proveedores rusos de servicio de transporte por gasoductos, ya que estos están sujetos a ambos modelos de separación.

En el marco del párrafo 1 del artículo I y el párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994, el Grupo Especial constató que Rusia no había demostrado que los diferentes modelos de separación modificaran las condiciones de competencia para el gas natural, ya que las normas pertinentes exigen que los gestores den acceso a la red de transporte en las mismas condiciones al gas natural procedente de todas las fuentes y especifican que el acceso para el gas natural de cualquier entidad vinculada debe atenerse a las condiciones de mercado.

Rusia impugnó la medida de separación en su aplicación en la legislación nacional de Croacia, Hungría y Lituania al amparo de tres disposiciones del párrafo 2 del artículo XVI del AGCS. La Unión Europea trató de defender la medida al amparo de los apartados a) y c) del artículo XIV del AGCS.

Al amparo del párrafo 2 a) del artículo XVI del AGCS, Rusia alegó que en la legislación nacional de aplicación de Croacia y Lituania la medida de separación impone una limitación inadmisible del número de proveedores de servicios, porque, a juicio de Rusia, ambos países han designado a determinadas entidades como proveedores monopolistas de servicios de transporte de gas. Específicamente con respecto a Lituania, Rusia alegó también el establecimiento de un monopolio de “servicios de suministro de gas”. Con respecto a Croacia, el Grupo Especial constató que la designación de una determinada entidad como gestor de la red de transporte de gas no significa que no se permita a otras entidades operar en el mismo mercado. Con respecto a Lituania, el Grupo Especial constató que Rusia no había demostrado que en virtud de la legislación nacional se haya establecido la entidad como monopolio para la prestación de servicios de transporte de gas. En cuanto a los “servicios de suministro de gas”, el Grupo Especial consideró que tales servicios no son parte de los compromisos de Lituania en materia de acceso a los mercados, porque no están abarcados por el sentido corriente de la expresión “servicios de transporte por gasoductos” de la Lista de Ucrania. Por consiguiente, el Grupo Especial concluyó que Rusia no había demostrado que la medida de separación establecida en las leyes nacionales de Croacia y Lituania imponga una limitación cuantitativa inadmisible del número de proveedores de servicios, en forma de monopolio o de proveedores exclusivos de servicios, en el sentido del párrafo 2 a) del artículo XVI del AGCS.

Al amparo del párrafo 2 e) del artículo XVI del AGCS, Rusia alegó que la medida de separación aplicada en la legislación nacional de Croacia, Hungría y Lituania restringe o prescribe de manera inadmisible los tipos específicos de persona jurídica por medio de los cuales un proveedor de servicios de otros Miembros puede suministrar servicios de transporte por oleoductos. El Grupo Especial interpretó el alcance del párrafo 2 e) del artículo XVI sobre la base del sentido corriente de los términos pertinentes leídos en su contexto, y constató que esa disposición no abarca ninguna medida que pueda afectar a una persona jurídica, ya sea prescribiendo que haga cierta cosa o restringiendo su capacidad de hacer cierta cosa. El Grupo Especial consideró que corresponde al Miembro reclamante demostrar que las medidas en litigio restringen o prescriben la forma jurídica de la persona jurídica a través de la cual un proveedor de servicios puede suministrar un servicio de conformidad con la legislación aplicable del Miembro en cuestión. Constató que, aunque las leyes de aplicación nacionales de Croacia, Hungría y Lituania restringen la combinación de actividades o servicios que una entidad puede llevar a cabo simultáneamente, no restringen la forma jurídica que la entidad puede adoptar y concluyó que, por consiguiente, la medida no es incompatible con el párrafo 2 e) del artículo XVI del AGCS.

Al amparo del párrafo 2 f) del artículo XVI del AGCS Rusia alegó que la medida de separación en su aplicación en la legislación nacional de Croacia, Hungría y Lituania establece limitaciones formales respecto de la participación de capital extranjero. Rusia adujo que el párrafo 2 f) del artículo XVI prohíbe las medidas que limitan la participación de capital extranjero, con independencia de que la medida limite también la participación de capital nacional. El Grupo Especial constató, sin embargo, que las limitaciones comprendidas en el alcance del párrafo 2 f) del artículo XVI deben aplicarse a la participación de capital extranjero a causa del origen extranjero del capital y que las limitaciones que se apliquen indistintamente a la participación de capital tanto extranjero como nacional no están abarcadas por esa disposición. El Grupo Especial concluyó que la leyes nacionales de aplicación de Croacia, Hungría y Lituania no limitan la “participación de capital extranjero” en el sentido del párrafo 2 f) del artículo XVI del AGCS.

Al haber rechazado todas las alegaciones de Rusia contra la medida de separación aplicada en la legislación nacional de Croacia, Hungría y Lituania, el Grupo Especial no abordó las defensas planteadas por la Unión Europea al amparo de los apartados a) y c) del artículo XIV del AGCS.

La medida relativa a los organismos públicos consiste en las disposiciones de la leyes nacionales de aplicación de Croacia, Hungría y Lituania relativas a la separación en el caso de un Estado miembro de la UE u otros organismos públicos que ejerzan control sobre entidades de transporte de gas natural y entidades dedicadas a la producción o suministro de gas natural. Rusia adujo que la medida relativa a los organismos públicos de las leyes nacionales de aplicación de Croacia, Hungría y Lituania incumple la obligación de trato nacional del artículo XVII del AGCS porque, en primer lugar, es una “exención” de la obligación de separación y, en segundo lugar, porque está disponible solo para los proveedores nacionales de servicio de transporte por gasoductos. El Grupo Especial rechazó ambos aspectos de la alegación de Rusia. Sobre la base de su evaluación del sentido de la legislación interna, así como del diseño, la estructura y el funcionamiento previsto de la medida relativa a los organismos públicos, el Grupo Especial constató que Rusia no había demostrado que dicha medida sea una “exención” de la obligación de separación ni que se aplique únicamente a los proveedores nacionales de servicios de transporte por gasoductos. Concluyó que, por consiguiente, la medida no es incompatible con el artículo XVII del AGCS. Al haber rechazado la alegación de Rusia, el Grupo Especial no abordó la defensa planteada por la Unión Europea al amparo del apartado c) del artículo XIV del AGCS.

La medida relativa al GNL consiste en las disposiciones de la Directiva relativas a la separación en el caso de las instalaciones de gas natural licuado (GNL) y los gestores de redes de GNL. Rusia adujo que, al no estar los gestores de redes de GNL obligados a la separación y sí estarlo los gestores de gasoductos de transporte, el GNL importado en la Unión Europea por medio de instalaciones de GNL obtiene una ventaja en el sentido del párrafo 1 del artículo I del GATT que no se concede al gas natural ruso importado en la Unión Europea por medio de gasoductos. El Grupo Especial constató que Rusia no había demostrado que el GNL y el gas natural sean productos “similares” en el sentido del párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994 y concluyó, sobre esa base, que Rusia no había demostrado la existencia de una infracción del párrafo 1 del artículo I.

La medida de exención de infraestructuras consiste en el régimen jurídico establecido en la Directiva que permite a las autoridades pertinentes eximir a determinadas categorías de infraestructura de gas natural, que satisfagan condiciones especificadas, de las normas de la Directiva sobre separación, acceso de terceros y regulación de tarifas, así como en decisiones de exención de infraestructuras específicas dictadas por la Comisión Europea y las autoridades reguladoras nacionales en virtud de ese régimen. Rusia impugnó la medida aduciendo que infringía el párrafo 1 del artículo I, el párrafo 3 del artículo X y el párrafo 1 del artículo XI del GATT de 1994, así como el párrafo 1 del artículo II del AGCS.

El Grupo Especial consideró que la alegación de Rusia al amparo del párrafo 3 del artículo X del GATT de 1994 guardaba relación con el contenido sustantivo de la medida, y no con la administración de esta, por lo que no constató la existencia de infracción.

En sus alegaciones al amparo del párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994 y el párrafo 1 del artículo II del AGCS Rusia impugnó la aplicación supuestamente incoherente o discriminatoria de la medida de exención de infraestructuras, haciendo referencia a aspectos de detalle del análisis realizado por la Comisión Europea y las autoridades reguladoras nacionales en determinadas decisiones individuales de exención de infraestructuras. El Grupo Especial consideró que esas pruebas eran insuficientes para demostrar que las autoridades pertinentes aplican de hecho la medida de manera incoherente o discriminatoria y, por lo tanto, no constató la existencia de infracción.

Al amparo del párrafo 1 del artículo XI del GATT de 1994, Rusia impugnó dos condiciones establecidas en la decisión de la Comisión Europea de exención de infraestructuras relativa al gasoducto OPAL: a) el límite máximo de capacidad del 50% (que limita la asignación de capacidad de transporte a Gazprom y sus empresas vinculadas), y b) el programa de cesión de gas que exige que Gazprom y sus empresas vinculadas cedan 3.000 millones de metros cúbicos de gas al año para superar ese límite máximo. Rusia adujo que esas condiciones dan lugar de facto a una restricción cuantitativa del volumen de gas natural ruso importado. El Grupo Especial confirmó la alegación de Rusia y constató que las dos condiciones impugnadas impuestas al conceder la exención de infraestructura al gasoducto OPAL limitan las oportunidades de competencia para la importación de gas natural ruso en la Unión Europea. Al llegar a esa constatación, el Grupo Especial reconoció el argumento de la Unión Europea de que la legislación rusa otorga a Gazprom un monopolio de exportación respecto del gas natural, pero consideró que estaba obligado a centrarse en la legislación interna del Miembro importador, y no en la del Miembro exportador.

La medida relativa a las redes de gasoductos previas consiste en las disposiciones de la Directiva relativas a la separación, el acceso de terceros y la regulación de tarifas en el caso de los gasoductos o redes de gasoductos explotados y/o construidos como parte de un centro de producción de petróleo o de gas, o utilizadas para transportar gas natural de uno o más de dichos centros a una planta o terminal de transformación o a una terminal final costera de descarga. Rusia impugnó la medida relativa a las redes de gasoductos previas al amparo del párrafo 1 del artículo I y el párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994.

Rusia adujo, en primer lugar que, al no aplicarse a los gestores de redes de gasoductos previas las normas relativas a la obligación de separación, el acceso de terceros y la regulación de tarifas, se concede al gas natural importado originario de países no pertenecientes a la UE y transportado a través de gasoductos previos una ventaja en el sentido del párrafo 1 del artículo I que no se otorga al gas natural originario de Rusia y transportado por gasoductos de transporte. En segundo lugar, Rusia adujo sobre la misma base que la medida modifica las condiciones de competencia en perjuicio del gas natural ruso en comparación con el gas natural nacional, infringiendo el párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994. En tercer lugar, Rusia adujo que la medida infringe el párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994 sobre la base de una comparación del régimen jurídico general de los gestores de redes de gasoductos previas previsto en la Directiva con el régimen jurídico específico de los gestores de los gasoductos NEL y OPAL establecido en las respectivas decisiones individuales en materia de exención de infraestructuras.

Con respecto a la primera de las dos alegaciones, el Grupo Especial consideró que Rusia no había demostrado que el régimen jurídico de los gestores de redes de gasoductos previas cree condiciones más favorables para el transporte de gas natural por gasoductos previos que por gasoductos de transporte. Por lo tanto, el Grupo Especial consideró que sobre esa base Rusia no había establecido la existencia de una infracción del párrafo 1 del artículo I ni del párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994. Con respecto a la tercera alegación, el Grupo Especial consideró que Rusia no había demostrado cómo las diferencias entre esos regímenes jurídicos afectaban a las condiciones de competencia del gas natural importado de origen ruso o de cualquier otro origen y concluyó, por consiguiente, que Rusia no había establecido una presunción prima facie de la existencia de una infracción del párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994.

La medida de certificación en relación con terceros países exige a los propietarios y gestores de redes de transmisión de gas natural controlados por una persona o personas de un tercer país o terceros países que demuestren que su certificación no pondrá en riesgo la seguridad del suministro energético de la Unión Europea. Rusia impugnó la medida de certificación en relación con terceros países de la Directiva al amparo del párrafo 1 del artículo II del AGCS e impugnó la medida de certificación en relación con terceros países en su aplicación en la legislación nacional de Croacia, Hungría y Lituania al amparo de los párrafos 1 y 5 a) del artículo VI y el artículo XVII del AGCS. La Unión Europea trató de defender esta última al amparo del apartado a) del artículo XIV del AGCS.

Con respecto a la medida de certificación en relación con terceros países de la Directiva, el Grupo Especial examinó la alegación de trato menos favorable de facto para los servicios y proveedores de servicios rusos de transporte por gasoductos formulada por Rusia al amparo del párrafo 1 del artículo II del AGCS. Rusia adujo que la Comisión Europea exigió una evaluación de la seguridad del suministro energético cuando examinó los proyectos de decisiones de certificación de las autoridades reguladoras nacionales relativos a determinados proveedores de servicio de transporte rusos y emitió dictámenes al respecto, pero no exigió tal evaluación en el caso de las certificaciones relativas a determinados proveedores de servicio de transporte por gasoductos de otros países no miembros de la UE. El Grupo Especial consideró que las pruebas presentadas por Rusia, que consistían en determinadas decisiones de certificación individuales, no parecían afectar a ningún proveedor de servicios de transporte por gasoductos ruso y que las pruebas no indicaban que las autoridades pertinentes discriminaran de facto contra esos proveedores de servicios al aplicar la medida de certificación en relación con terceros países. El Grupo Especial concluyó, por consiguiente, que Rusia no había establecido una presunción prima facie de infracción del párrafo 1 del artículo II del AGCS.

Con respecto a la medida de certificación en relación con terceros países en su aplicación en las leyes de aplicación nacionales de Croacia, Hungría y Lituania, ambas partes estaban de acuerdo en que la medida, de jure, infringe la obligación de trato nacional del artículo XVII del AGCS al exigir una evaluación de la seguridad del suministro de energía previa a la certificación de los gestores de redes de transporte de terceros países, pero no de la de los nacionales. Al evaluar la defensa basada en el orden público planteada por la Unión Europea al amparo del apartado a) del artículo XIV del AGCS, el Grupo Especial constató que la medida es necesaria para proteger la seguridad del suministro energético de la Unión Europea frente a amenazas derivadas de posibles interferencias de gobiernos extranjeros que actúen a través de gestores de redes de transporte controlados por terceros países. Sin embargo, esa defensa fue rechazada en virtud de la parte introductoria del artículo XIV, ya que el Grupo Especial consideró que la medida no aborda las amenazas derivadas posibles interferencias de gobiernos de terceros países que actúen a través de gestores de redes de transporte controlados por entidades nacionales. El Grupo Especial concluyó que la medida da lugar a una discriminación arbitraria e injustificada.

Al haber formulado esa constatación de infracción, el Grupo Especial aplicó el principio de economía procesal con respecto a las alegaciones de Rusia al amparo del párrafo 1 del artículo VI del AGCS, sobre la administración de la medida de certificación en relación con terceros países, y el párrafo 5 a) del artículo VI del AGCS, sobre las prescripciones en materia de licencias y títulos de aptitud y normas técnicas.

La medida RTE-E consiste en las disposiciones del Reglamento RTE-E que enuncian los criterios para la designación de determinados proyectos de infraestructura como proyectos de interés común, establecen el marco reglamentario para facilitar su aplicación y proporcionan determinados incentivos para dichos proyectos. Rusia impugnó la medida al amparo del párrafo 1 del artículo I y el párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994, así como el párrafo 1 del artículo II del AGCS. La Unión Europea trató de defender la medida al amparo del apartado j) del artículo XX del GATT de 1994.

Las alegaciones de Rusia al amparo del párrafo 1 del artículo I y el párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994 se basaban ambas en el argumento de que los criterios utilizados para elegir los proyectos de interés común son discriminatorios para el gas natural ruso. Rusia adujo que el objetivo que subyacía al criterio de “diversificación del suministro de gas” de la medida es reducir el suministro y transporte a la Unión Europea, y dentro de ella, de gas natural ruso importado. El Grupo Especial consideró que, dado que Rusia es el principal proveedor de gas natural de la Unión Europea y el proveedor único o predominante de gas natural de varios Estados miembros de la UE, el criterio de “diversificación del suministro de gas” entrañará, en muchos casos, desarrollar infraestructura destinada a conectar determinados Estados miembros de la UE con fuentes de suministro de gas distintas de Rusia. El Grupo Especial concluyó que la medida RTE-E prevé condiciones más favorables para el transporte de gas natural de cualquier origen distinto del ruso y, por consiguiente, constató que es incompatible con el párrafo 1 del artículo I y el párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994.

La Unión Europea esgrimió una defensa al amparo del apartado j) del artículo XX del GATT de 1994, aduciendo que el gas natural es un producto del que hay una penuria general o local a causa de la existencia de verdaderos y graves riesgos de perturbación del suministro de gas. Según la Unión Europea, la medida RTE-E trata de desarrollar y mejorar la infraestructura destinada a conectar la Unión Europea con las principales posibles fuentes de suministro de gas natural dentro de la Unión Europea y en sus alrededores, a fin de garantizar la seguridad del suministro de gas, y que, por lo tanto, es esencial para la adquisición o reparto de gas natural. El Grupo Especial consideró que los argumentos de la Unión Europea guardaban relación con los riesgos de perturbación del suministro de gas natural, pero no demostraban que hubiera actualmente “penuria” de gas natural en la Unión Europea. Por consiguiente, el Grupo Especial rechazó el argumento de la Unión Europea.

Por último, Rusia adujo que la medida RTE-E infringe el párrafo 1 del artículo II del AGCS porque modifica las condiciones de competencia en detrimento de los servicios y proveedores de servicios rusos de transporte por gasoductos. A juicio de Rusia, los criterios para la designación de proyectos de interés común con arreglo a la medida RTE-E están intrínsecamente sesgados contra los servicios y proveedores de servicios rusos de transporte por gasoductos. El Grupo Especial constató que el concepto de proyecto de infraestructura en el marco de la medida RTE-E no coincide con el concepto de servicio o proveedor de servicios de transporte por gasoductos, y que las actividades reguladas por la medida RTE-E no entrañan el suministro de servicios de transporte por gasoductos. Por consiguiente, concluyó que Rusia no había establecido que la relación entre los proyectos de infraestructura abarcados por la medida RTE-E y los servicios y proveedores de servicios de transporte por gasoductos abarcados por el AGCS fuera lo suficientemente estrecha para que el supuesto trato discriminatorio de los proyectos de infraestructura “rusos” dé lugar necesariamente a una discriminación contra los servicios o proveedores de servicios rusos de transporte por gasoductos. Por consiguiente, el Grupo Especial constató que la medida no infringe el párrafo 1 del artículo II del AGCS.