DS: Ucrania — Medidas antidumping sobre el nitrato de amonio

La diferencia se refería a medidas antidumping mantenidas por Ucrania sobre las importaciones de nitrato de amonio procedentes de Rusia. Las autoridades de Ucrania habían impuesto inicialmente medidas antidumping sobre esas importaciones a raíz de una investigación antidumping, y las prorrogaron de conformidad con una determinación en el marco de unos exámenes intermedio y por extinción. Rusia planteó alegaciones sustantivas y de procedimiento que impugnaban las determinaciones formuladas por las autoridades de Ucrania en los exámenes realizados por las autoridades de Ucrania, así como algunos aspectos de las determinaciones formuladas en la investigación inicial.

En lo que respecta a las alegaciones sustantivas, Rusia impugnó las determinaciones de la existencia de dumping y de la probabilidad de dumping formuladas por las autoridades de Ucrania, aspectos de su determinación relacionados con el daño, y su decisión de incluir en el ámbito de la determinación del examen a un productor ruso que supuestamente tenía un margen de dumping de minimis en la etapa de investigación inicial.

En cuanto a las determinaciones de la existencia de dumping y de la probabilidad de dumping, Rusia sostuvo que las autoridades de Ucrania infringieron los párrafos 2.1.1 y 2 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping, al rechazar los precios pagados por los productores rusos investigados correspondientes al gas utilizado para producir nitrato de amonio. Rusia también impugnó, al amparo de las mismas disposiciones, la decisión de las autoridades de Ucrania de reemplazar esos precios por un precio sustitutivo del gas que, según adujo, no reflejaba el costo del gas en Rusia. Ucrania argumentó que estaba justificado que sus autoridades rechazaran los precios del gas de esos productores porque estaban distorsionados debido al control que ejercía el gobierno sobre los precios del gas, y que esas autoridades efectuaron los ajustes apropiados al seleccionar el precio sustitutivo del gas para asegurarse de que reflejara los costos en Rusia. El Grupo Especial constató que las autoridades de Ucrania infringieron el párrafo 2.1.1 del artículo 2 al rechazar los precios del gas de los productores rusos, puesto que no presentaron una base adecuada para justificar su decisión. Constató que las autoridades ucranianas infringieron el párrafo 2 del artículo 2, porque no efectuaron los ajustes suficientes para asegurarse de que el precio sustitutivo del gas reflejara los costos en Rusia. El Grupo Especial también aceptó una alegación formulada por Rusia al amparo del párrafo 2.1 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping en el sentido de que las incompatibilidades con los cálculos de los costos en el marco del párrafo 2.1.1 del artículo 2 distorsionaban la prueba relativa al curso de operaciones comerciales normales realizada por las autoridades de Ucrania en el marco del párrafo 2.1 del artículo 2. Además, el Grupo Especial constató que, al basarse en márgenes de dumping calculados de manera incompatible con los párrafos 2, 2.1 y 2.1.1 del artículo 2 para formular sus determinaciones de probabilidad de dumping, las autoridades ucranianas también infringieron los párrafos 2 y 3 del artículo 11 del Acuerdo Antidumping.

Por lo que se refiere a los aspectos relacionados con el daño de la determinación formulada por las autoridades ucranianas en el examen, en su solicitud de establecimiento de un grupo especial Rusia había alegado que dichas autoridades infringieron los párrafos 1, 2 y 3 del artículo 11 del Acuerdo Antidumping, porque determinaron la existencia de un daño que no fue establecido de conformidad con determinadas disposiciones del artículo 3 del Acuerdo Antidumping, y se basaron en ese daño. Sin embargo, el Grupo Especial concluyó que el artículo 11 no exige que las autoridades investigadoras formulen una determinación de la existencia de daño en el marco del artículo 3, y que las autoridades de Ucrania no formularon esa determinación. Por consiguiente, el Grupo Especial rechazó las alegaciones planteadas por Rusia al amparo del artículo 11, que, según constató, dependían de que se constatara que las autoridades de Ucrania hubieran hecho una determinación de la existencia de daño en el marco del artículo 3.

Asimismo, Rusia alegó que las autoridades de Ucrania infringieron el párrafo 8 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping porque no excluyeron del alcance de las medidas antidumping iniciales a un productor ruso respecto del cual en la etapa de investigación inicial se constató que tenía un margen de dumping de minimis y, en lugar de ello, le impusieron un derecho antidumping del 0%. Rusia también alegó que dichas autoridades infringieron el párrafo 8 del artículo 5 y los párrafos 1, 2 y 3 del artículo 11 del Acuerdo Antidumping, al incluir a ese productor en el ámbito de la determinación formulada en el examen y luego imponerle derechos antidumping a raíz de esa determinación. Ucrania cuestionó la aseveración de Rusia de que en la investigación inicial se había constatado que ese productor tenía un margen de dumping de minimis, y sostuvo que, si bien los tribunales ucranianos constataron que no hubo dumping por parte de ese exportador, las propias autoridades investigadoras no calcularon un margen de dumping de minimis para ese productor en la investigación inicial. El Grupo Especial concluyó que, como cuestión fáctica, ese productor tenía un margen de dumping de minimis en la etapa de investigación inicial y, sobre esa base, aceptó las alegaciones formuladas por Rusia al amparo del párrafo 8 del artículo 5, al tiempo que aplicó el principio de economía procesal respecto de las formuladas al amparo de los párrafos 1, 2 y 3 del artículo 11.

Rusia también planteó alegaciones de procedimiento al amparo de los párrafos 2 y 9 del artículo 6, el párrafo 8 del artículo 6 y los párrafos 3, 5 y 6 del Anexo II, y de los párrafos 2 y 2.2 del artículo 12 del Acuerdo Antidumping. Aunque el Grupo Especial aceptó la mayor parte de las alegaciones formuladas por Rusia en el marco del párrafo 9 del artículo 6, rechazó una serie de alegaciones en el marco de los párrafos 2 y 9 de dicho artículo. El Grupo Especial rechazó las alegaciones planteadas por Rusia al amparo del párrafo 8 del artículo 6 y de los párrafos 3, 5 y 6 del Anexo II, y constató que las alegaciones formuladas al amparo de los párrafos 2 y 2.2 del artículo 12 del Acuerdo Antidumping no estaban comprendidas en su mandato.

El Grupo Especial también rechazó las alegaciones formuladas por Rusia al amparo del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping y del artículo VI del GATT de 1994, en tanto que aplicó el principio de economía procesal respecto de varias otras alegaciones.

Párrafo 2 del artículo 6, párrafo 1 del artículo 7 y artículo 11 del ESD: el mandato del Grupo Especial

El Órgano de Apelación constató que el Grupo Especial no incurrió en error en el marco del párrafo 2 del artículo 6 del ESD al constatar que determinadas decisiones de las autoridades investigadoras de Ucrania sobre la etapa de investigación inicial (la decisión modificada de 2008 y la enmienda de 2010) se identificaron como medidas concretas en litigio en la solicitud de establecimiento de un grupo especial de Rusia y, por consiguiente, estaban comprendidas en el mandato del Grupo Especial. El texto de la solicitud de establecimiento de un grupo especial de Rusia, incluidas las menciones expresas en las notas, hacía referencia a la decisión modificada de 2008 y a la enmienda de 2010 y vinculaba suficientemente estas medidas a la alegación formulada por Rusia al amparo del párrafo 8 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping.

Además, el Órgano de Apelación constató que el Grupo Especial no incurrió en error en el marco del párrafo 1 del artículo 7 y el artículo 11 del ESD al pronunciarse sobre la alegación formulada por Rusia al amparo del párrafo 8 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping en tanto se relaciona con la decisión modificada de 2008 y la enmienda de 2010. El Órgano de Apelación señaló que: i) había confirmado la constatación del Grupo Especial de que la decisión modificada de 2008 y la enmienda de 2010 se identificaron como medidas concretas en litigio en la solicitud de establecimiento de un grupo especial de Rusia; ii) Ucrania no había apelado la constatación del Grupo Especial de que Rusia había hecho una breve exposición de los fundamentos de derecho de su reclamación al amparo del párrafo 8 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping en tanto que se relaciona con esas medidas; y iii) Ucrania no había expuesto ningún otro motivo en apoyo de su impugnación al amparo del párrafo 1 del artículo 7 y el artículo 11 del ESD.

Artículo 11 del ESD: evaluación objetiva del asunto

El Órgano de Apelación constató que el Grupo Especial había llevado a cabo una evaluación objetiva del asunto que se le había sometido de conformidad con el artículo 11 del ESD. En consecuencia, confirmó las constataciones del Grupo Especial de que Ucrania actuó de manera incompatible con el párrafo 8 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping en relación con la decisión modificada de 2008, la enmienda de 2010 y la decisión adoptada tras los ulteriores exámenes intermedio y por extinción (decisión de prórroga de 2014). El Órgano de Apelación consideró que el Grupo Especial había proporcionado una explicación razonada y coherente al llegar a la conclusión de que el efecto combinado de las sentencias de los tribunales ucranianos y la aplicación mediante la enmienda de 2010 fue que el margen de dumping correspondiente a EuroChem en la etapa de investigación inicial era de minimis. Eso activó la obligación que corresponde a Ucrania en virtud del párrafo 8 del artículo 5 de excluir a EuroChem del alcance de la investigación antidumping. Pese a los argumentos de Ucrania sobre la facultad de los tribunales y las autoridades investigadoras ucranianos para calcular los márgenes de dumping en virtud de la legislación ucraniana, el efecto del razonamiento del Grupo Especial fue que las sentencias de los tribunales ucranianos, tal como las aplicaron las autoridades investigadoras de Ucrania, invalidaron la base que había en ese momento para imponer un margen de dumping a EuroChem.

Párrafo 2.1.1 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping: la cuestión de si los registros reflejan razonablemente los costos asociados a la producción y venta del producto considerado

La primera frase del párrafo 2.1.1 del artículo 2 dispone que la autoridad investigadora normalmente basará sus cálculos de los costos en los registros del exportador o productor objeto de investigación, siempre que tales registros estén en conformidad con los principios de contabilidad generalmente aceptados en el país exportador (primera condición) y “reflejen razonablemente los costos asociados a la producción y venta del producto considerado” (segunda condición). Habida cuenta de la referencia a la palabra “normalmente”, el Órgano de Apelación no excluyó que pudiera haber otras circunstancias, distintas de las de las dos condiciones establecidas en esa frase, en las que la obligación de basar el cálculo de los costos en los registros no se aplique. Sin embargo, el Órgano de Apelación no consideró necesario para resolver la diferencia examinar más a fondo si existían tales circunstancias y cuáles podrían ser. Con respecto a la segunda condición, el Órgano de Apelación consideró que son los “registros” del exportador o productor individual objeto de investigación los que están sujetos a la condición de “reflej[ar] razonablemente” los “costos asociados a la producción y venta del producto considerado”. No existe un criterio de razonabilidad que rija el sentido de los propios “costos”, que permita a las autoridades investigadoras dejar de lado los precios internos de los insumos cuando esos precios sean inferiores a otros precios a nivel internacional.

El Órgano de Apelación confirmó la constatación del Grupo Especial de que Ucrania actuó de manera incompatible con el párrafo 2.1.1 del artículo 2 porque las autoridades investigadoras ucranianas no presentaron una base adecuada con arreglo a la segunda condición de la primera frase de esa disposición para rechazar el precio del gas que los productores rusos investigados habían pagado y comunicado en sus registros (costo comunicado del gas). Las autoridades investigadoras de Ucrania habían examinado si, debido a la regulación del Gobierno, los costos de gas en que habían incurrido los productores rusos investigados eran inferiores en comparación con los precios en otros países u otros precios de exportación del gas de Rusia. El Órgano de Apelación coincidió con el Grupo Especial en que ese examen se refería a la cuestión de si el costo del gas en que incurrieron esos productores era razonable, y por lo tanto no era un motivo adecuado para rechazar el costo comunicado del gas. Las autoridades investigadoras de Ucrania también opinaron que Gazprom vendía gas en el mercado interno de Rusia a un precio inferior al costo, pero no formularon ninguna determinación que estableciera que Gazprom era el proveedor de gas de los productores rusos investigados o que los precios de Gazprom influían en los precios de esos proveedores. Por consiguiente, el Órgano de Apelación estuvo de acuerdo con el Grupo Especial en que los precios inferiores al costo de Gazprom no constituían una base fáctica suficiente para concluir que los registros de los productores rusos investigados no reflejaban razonablemente los costos asociados a la producción y venta de nitrato de amonio.

Párrafo 2.1 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping: curso de operaciones comerciales normales

El Órgano de Apelación observó que en el párrafo 2.1 del artículo 2 se establecen los casos en que las ventas del producto similar en el mercado interno o a un tercer país podrán considerarse no realizadas en el curso de operaciones comerciales normales y no tomarse en cuenta al determinar el valor normal. El Órgano de Apelación señaló que la alegación formulada por Ucrania en el marco del párrafo 2.1 del artículo 2 era consiguiente a la alegación que formuló al amparo del párrafo 2.1.1 del artículo 2. Dado que había confirmado la constatación del Grupo Especial al amparo del párrafo 2.1.1 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping, el Órgano de Apelación confirmó también la constatación del Grupo Especial de que Ucrania actuó de manera incompatible con el párrafo 2.1 del artículo 2 porque, al realizar su prueba relativa al curso de operaciones comerciales normales, las autoridades investigadoras de Ucrania se basaron en costos calculados de manera incompatible con el párrafo 2.1.1 del artículo 2.

Párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping: costo de producción “en el país de origen”

El Órgano de Apelación confirmó la constatación del Grupo Especial al amparo del párrafo 2 del artículo 2 de que, al utilizar el precio de exportación del gas de Rusia en la frontera alemana adaptado para tener en cuenta los gastos de transporte al reconstruir el valor normal, las autoridades investigadoras de Ucrania no calcularon el costo de producción “en el país de origen”, es decir, Rusia. El Órgano de Apelación recordó que en el párrafo 2 del artículo 2 se identifican las circunstancias en que no es necesario que una autoridad investigadora determine el valor normal sobre la base de las ventas internas y puede en lugar de ello reconstruir el valor normal sobre la base del “costo de producción en el país de origen más una cantidad razonable por concepto de gastos administrativos, de venta y de carácter general así como por concepto de beneficios”. Al reconstruir el valor normal, una autoridad investigadora debe asegurarse de que la información recopilada se utilice para llegar al costo de producción en el país de origen. Por consiguiente, una autoridad investigadora puede verse obligada a adaptar la información que recopila.

Ucrania adujo en primer lugar que calcular el costo de producción en el marco del párrafo 2 del artículo 2 sobre la base de costos adecuadamente rechazados en virtud de la segunda condición de la primera frase del párrafo 2.1.1 del artículo 2 sería entrar en un círculo vicioso y no tendría sentido desde el punto de vista económico. El Órgano de Apelación consideró que ese argumento dependía de que se constatara que el Grupo Especial había incurrido en error en el marco del párrafo 2.1.1 del artículo 2 y recordó que había confirmado la constatación del Grupo Especial en virtud de esa disposición. Además, consideró que el Grupo Especial no incurrió en error al considerar que determinadas interpretaciones del Órgano de Apelación con respecto al apartado d) del artículo 14 del Acuerdo SMC no eran pertinentes para su ejercicio interpretativo en el marco del párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping. Por último, el Órgano de Apelación no vio ningún motivo para cuestionar la conclusión del Grupo Especial de que el ajuste para tener en cuenta los gastos de transporte no fue suficiente para adaptar el precio de exportación del gas de Rusia a fin de reflejar el costo de producción en Rusia. Como subrayó el Órgano de Apelación, el Grupo Especial constató que las autoridades investigadoras ucranianas no habían explicado por qué ese ajuste era adecuado para adaptar el precio de exportación del gas a fin de reflejar el costo en el país de origen. El Órgano de Apelación y el Grupo Especial recordaron también que las autoridades investigadoras de Ucrania no presentaron una base adecuada con arreglo a la segunda condición de la primera frase del párrafo 2.1.1 del artículo 2 para rechazar el costo comunicado del gas. Además, el Órgano de Apelación observó que, aparte de señalar la deducción de los gastos de transporte, Ucrania no había afirmado que las autoridades investigadoras ucranianas adaptaran de otro modo el precio de exportación del gas utilizado en sus cálculos para asegurarse de que reflejaba el costo de producción en Rusia.