SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS

DS: Rusia — Medidas que afectan a la importación de equipo ferroviario y sus partes

El presente resumen ha sido preparado por la Secretaría bajo su responsabilidad. Sólo tiene por objeto ofrecer información general y no es su propósito afectar a los derechos u obligaciones de los Miembros.

  

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El resumen que figura a continuación se actualizó el

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Reclamación presentada por Ucrania.

El 21 de octubre de 2015, Ucrania solicitó la celebración de consultas con la Federación de Rusia respecto de determinadas medidas impuestas por la Federación de Rusia sobre la importación de equipo ferroviario y sus partes.

Ucrania alega que las medidas son incompatibles con las siguientes disposiciones:

  • el párrafo 1 del artículo I, el párrafo 4 del artículo III, el párrafo 3 a) del artículo X, el párrafo 1 del artículo XI y el párrafo 1 del artículo XIII del GATT de 1994; y
     
  • los párrafos 1, 2 y 5 del artículo 2 y los párrafos 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.5 y 2.6 del artículo 5 del Acuerdo OTC.

 

Procedimientos del Grupo Especial y del Órgano de Apelación

El 10 de noviembre de 2016, Ucrania solicitó el establecimiento de un grupo especial. En su reunión de 23 de noviembre de 2016, el OSD aplazó el establecimiento del grupo especial.

En su reunión de 16 de diciembre de 2016, el OSD estableció un Grupo Especial. El Canadá, China, los Estados Unidos, la India, Indonesia, el Japón, Singapur y la Unión Europea se reservaron sus derechos en calidad de terceros. Tras el acuerdo alcanzado por las partes, el 2 de marzo de 2017 se estableció la composición del Grupo Especial.

El 18 de julio de 2017, el Presidente del Grupo Especial informó al OSD de que el Grupo Especial preveía dar traslado de su informe definitivo a las partes en abril de 2018, de conformidad con el calendario adoptado tras consultar con las partes. El 24 de abril de 2018, el Presidente del Grupo Especial informó al OSD de que, debido a la compleja naturaleza de esta diferencia tanto desde el punto de vista procedimental como fáctico, y tras consultar con las partes, el Grupo Especial esperaba dar traslado de su informe definitivo a las partes en mayo de 2018. El Presidente también informó al OSD de que el informe se pondría a disposición del público después de haberse distribuido a los Miembros en los tres idiomas oficiales, y de que la fecha de distribución dependía de la finalización de la traducción.

El informe del Grupo Especial se distribuyó a los Miembros el 30 de julio de 2018.

Ucrania impugnó la aplicación por Rusia de sus procedimientos de evaluación de la conformidad de los productos ferroviarios a los proveedores ucranianos de material rodante, cambios de aguja y otros equipos ferroviarios (productos ferroviarios).

Más concretamente, Ucrania impugnó tres categorías de medidas. La primera guarda relación con: a) 14 instrucciones mediante las cuales el organismo de certificación de Rusia suspendió certificados de conformidad expedidos a proveedores de productos ferroviarios ucranianos antes de la entrada en vigor de la Unión Aduanera (instrucciones de suspensión), debido a la (supuesta) imposibilidad de llevar a cabo la inspección anual obligatoria de los proveedores en Ucrania en vista de la situación de ese país en materia de seguridad; y b) tres decisiones mediante las cuales el organismo de certificación de Rusia rechazó solicitudes de nuevos certificados presentadas por proveedores de productos ferroviarios ucranianos de conformidad con los Reglamentos Técnicos 001/2011 y 003/2011 de la Unión Aduanera (decisiones de rechazo), debido a la (supuesta) imposibilidad de realizar las inspecciones en Ucrania o a que las solicitudes estaban incompletas.

Otra de las medidas consiste en la prescripción, aplicada por determinadas autoridades rusas, de no reconocer la validez de los certificados de conformidad expedidos por otros países de la Unión Aduanera de conformidad con el Reglamento Técnico 001/2011 de la Unión Aduanera en el caso de los productos ferroviarios producidos en un país no miembro de la Unión (prescripción de no reconocimiento). En virtud de esa prescripción, Rusia no permitió que proveedores ucranianos que estaban en posesión de un certificado de conformidad válido expedido en Belarús o Kazajstán respecto de productos ferroviarios producidos en Ucrania exportasen sus productos a Rusia utilizando los certificados expedidos en esos otros países de la Unión Aduanera.

La última medida es la supuesta acción de impedir sistemáticamente las importaciones de productos ferroviarios ucranianos en Rusia mediante: a) la suspensión de los certificados de conformidad válidos que estaban en posesión de los proveedores de productos ferroviarios ucranianos, b) el rechazo de las solicitudes de nuevos certificados presentadas por los proveedores de productos ferroviarios ucranianos y c) la falta de reconocimiento de la validez en Rusia de los certificados expedidos por otros países de la Unión Aduanera en caso de que los certificados abarcaran productos no producidos en un país de la Unión Aduanera.

Ucrania planteó alegaciones respecto de esas medidas al amparo de distintas disposiciones del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y del GATT de 1994.

En lo que respecta a las instrucciones de suspensión, el Grupo Especial constató lo siguiente:

  1. Ucrania no estableció que, contrariamente a lo dispuesto en el párrafo 1.1 del artículo 5 del Acuerdo OTC, Rusia aplicase su procedimiento de evaluación de la conformidad de manera que concediera acceso a los proveedores ucranianos de productos ferroviarios en condiciones menos favorables que las concedidas a los proveedores rusos y europeos de productos ferroviarios similares, en una situación comparable. El Grupo Especial llegó a esta conclusión a partir de su determinación de que, debido a los riesgos para la vida y la salud de los inspectores rusos que se derivaban de la situación de Ucrania en materia de seguridad, la situación de dicho país no era comparable a la de otros países exportadores, y de que, por tanto, estaba justificado que Rusia no enviase allí sus inspectores para llevar a cabo las inspecciones;
  2. Ucrania no estableció que, contrariamente a lo dispuesto en el párrafo 1.2 del artículo 5 del Acuerdo OTC, Rusia aplicase su procedimiento de evaluación de la conformidad de forma más rigurosa de lo necesario para tener la debida seguridad de que los productos ferroviarios ucranianos estaban en conformidad con los reglamentos técnicos pertinentes. Más concretamente, el Grupo Especial concluyó que, para obtener la debida seguridad de que los productos ferroviarios ucranianos (cuyos certificados habían sido suspendidos) estaban en conformidad con las prescripciones técnicas sustantivas pertinentes, los inspectores rusos tenían que inspeccionar las instalaciones y los productos en cuestión en Ucrania. No obstante, debido a la situación de la seguridad en Ucrania, estaba justificado que los inspectores rusos no realizaran las inspecciones necesarias. Ucrania no demostró que hubiera maneras de aplicar el procedimiento de evaluación de la conformidad de Rusia que restringieran menos el comercio, contribuyeran de forma equivalente a asegurar que los proveedores de productos ferroviarios ucranianos estaban en conformidad con los reglamentos técnicos pertinentes y que estuvieran razonablemente al alcance de Rusia (como las inspecciones ex situ);
  3. Ucrania estableció, respecto de 13 de las 14 instrucciones de suspensión en litigio, que el organismo de certificación de Rusia no transmitió al solicitante los resultados de la evaluación de una manera precisa y completa, contrariamente a lo dispuesto en la tercera obligación del párrafo 2.2 del artículo 5 del Acuerdo OTC. Sin embargo, Ucrania no estableció que ello fuera así en el caso de la otra instrucción de suspensión en litigio, puesto que en esa instrucción se facilitaba información sobre los motivos para no realizar las inspecciones pertinentes de los productos en cuestión en las instalaciones del proveedor ucraniano de que se trataba.

En lo que respecta a las decisiones de rechazo, el Grupo Especial constató lo siguiente:

  1. Ucrania no estableció que, contrariamente a lo dispuesto en el párrafo 1.1 del artículo 5 del Acuerdo OTC, Rusia aplicase su procedimiento de evaluación de la conformidad de manera que concediera acceso a los proveedores de productos ferroviarios ucranianos en condiciones menos favorables que las concedidas a los proveedores de productos ferroviarios similares rusos y europeos, en una situación comparable. Más concretamente, el Grupo Especial determinó que, respecto de las dos decisiones de rechazo emitidas de conformidad con el Reglamento Técnico 001/2011 de la Unión Aduanera, debido a los riesgos para la vida y la salud de los inspectores rusos que se derivaban de la situación de Ucrania en materia de seguridad, la situación de dicho país no era comparable a la de otros países exportadores y que, por tanto, estaba justificado que Rusia rechazara las solicitudes de certificados de conformidad en cuestión. En cuanto a la decisión de rechazo emitida en razón del carácter incompleto de las solicitudes presentadas por el proveedor ucraniano, el Grupo Especial determinó que Ucrania no estableció que Rusia concediera condiciones de acceso al procedimiento menos favorables a los proveedores ucranianos de productos ferroviarios, porque el organismo de certificación de Rusia no podía aceptar ni tramitar solicitudes incompletas;
  2. Ucrania estableció que, contrariamente a lo dispuesto en el párrafo 1.2 del artículo 5 del Acuerdo OTC y en lo que atañe a una de las decisiones de rechazo emitidas de conformidad con el Reglamento Técnico 001/2011 de la Unión Aduanera, Rusia aplicó su procedimiento de evaluación de la conformidad de forma más rigurosa de lo necesario para tener la debida seguridad de que los productos ferroviarios ucranianos estaban en conformidad con los reglamentos técnicos pertinentes. Más concretamente, respecto de tres de las cuatro solicitudes rechazadas mediante esa decisión de rechazo en particular, el Grupo Especial determinó que el organismo de certificación de Rusia podía inspeccionar los productos ferroviarios en cuestión fuera de Ucrania realizando una prueba de las muestras y que, por tanto, había una forma menos rigurosa de aplicar el procedimiento de evaluación de la conformidad de Rusia que, además, estaba razonablemente al alcance de dicho país;
  3. Ucrania no estableció que, contrariamente a lo dispuesto en el párrafo 1.2 del artículo 5 del Acuerdo OTC, y respecto de la otra solicitud denegada mediante la decisión de rechazo antes mencionada, así como de la otra decisión de rechazo emitida de conformidad con el Reglamento Técnico 001/2011 de la Unión Aduanera, y también de la decisión de rechazo emitida de conformidad con el Reglamento Técnico 003/2011 de la Unión Aduanera, Rusia aplicase su procedimiento de evaluación de la conformidad de forma más rigurosa de lo necesario para tener la debida seguridad de que los productos ferroviarios ucranianos estaban en conformidad con los reglamentos técnicos pertinentes. Más concretamente, respecto de las decisiones de rechazo emitidas de conformidad con el Reglamento Técnico 001/2011 de la Unión Aduanera, el Grupo Especial concluyó que, para obtener la debida seguridad de que los productos ferroviarios ucranianos estaban en conformidad con las prescripciones técnicas sustantivas pertinentes, los inspectores rusos tenían que someter a prueba los productos en Ucrania. No obstante, debido a la situación de la seguridad en Ucrania, estaba justificado que los inspectores rusos no llevaran a cabo las pruebas necesarias allí. En cuanto a la decisión de rechazo emitida de conformidad con el Reglamento Técnico 003/2011 de la Unión Aduanera, el Grupo Especial concluyó que, con arreglo a los procedimientos aplicables, el organismo de certificación de Rusia debía rechazar las solicitudes incompletas. Por consiguiente, Ucrania no demostró que hubiera maneras de aplicar el procedimiento de evaluación de la conformidad de Rusia que restringieran menos el comercio, contribuyeran de forma equivalente a asegurar que los proveedores de productos ferroviarios ucranianos estaban en conformidad con los reglamentos técnicos pertinentes y estuvieran razonablemente al alcance de Rusia (como la prueba de muestras ex situ o la tramitación de solicitudes incompletas);
  4. Ucrania no estableció que, contrariamente a la segunda obligación del párrafo 2.2 del artículo 5 del Acuerdo OTC y respecto de las tres decisiones de rechazo, el organismo de certificación de Rusia no examinase prontamente si la documentación estaba completa y no comunicase al solicitante todas las deficiencias que presentaban las solicitudes de manera precisa y completa. Más concretamente, el Grupo Especial constató que, mediante las decisiones de rechazo emitidas de conformidad con el Reglamento 001/2011 de la Unión Aduanera, el organismo de certificación de Rusia informó a los solicitantes de la imposibilidad de realizar la prueba de muestras, que debía llevar a cabo lo antes posible como consecuencia de la tercera obligación del párrafo 2.2 del artículo 5, aun cuando necesitara más tiempo para examinar si las solicitudes estaban completas. Además, mediante la decisión de rechazo emitida de conformidad con el Reglamento Técnico 003/2011 de la Unión Aduanera, el organismo de certificación de Rusia informó al solicitante de que las solicitudes no contenían los documentos exigidos, por lo que comunicó al solicitante todas las deficiencias que presentaban sus solicitudes de manera precisa y completa;
  5. Ucrania estableció que, contrariamente a la tercera obligación del párrafo 2.2 del artículo 5 del Acuerdo OTC y respecto de las dos decisiones de rechazo emitidas de conformidad con el Reglamento Técnico 001/2011 de la Unión Aduanera, el organismo de certificación de Rusia no transmitió a los solicitantes los resultados de la evaluación de una manera precisa y completa. Más concretamente, el Grupo Especial constató que, mediante las comunicaciones en cuestión, el organismo de certificación de Rusia no proporcionó a los solicitantes información precisa y completa sobre los motivos por los que las solicitudes fueron rechazadas; y
  6. Ucrania no estableció que, contrariamente a la tercera obligación del párrafo 2.2 de artículo 5 del Acuerdo OTC y con respecto a la decisión de rechazo emitida de conformidad con el Reglamento Técnico 003/2011 de la Unión Aduanera, el organismo de certificación de Rusia no transmitiera al solicitante los resultados de la evaluación de una manera precisa y completa. Más concretamente, el Grupo Especial constató que esa decisión de rechazo no estaba comprendida en el ámbito de la tercera obligación del párrafo 2.2 del artículo 5, porque no transmitía el resultado de ninguna parte del procedimiento de evaluación de la conformidad.

En lo que respecta a la prescripción de no reconocimiento, el Grupo Especial constató lo siguiente:

  1. Ucrania no estableció que la prescripción de no reconocimiento esté comprendida en el ámbito del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC, porque dicha prescripción se refiere a la evaluación de la conformidad, que es distinta de las prescripciones técnicas sustantivas cuyo cumplimiento se trata de verificar por medio de un procedimiento de evaluación de la conformidad;
  2. Ucrania estableció que, contrariamente a lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994, mediante la prescripción de no reconocimiento, Rusia discriminó entre los productos ferroviarios ucranianos y los productos ferroviarios similares procedentes de otros países. Más concretamente, el Grupo Especial constató que las autoridades rusas no reconocieron la validez en Rusia de los certificados de conformidad expedidos respecto de los productos ferroviarios ucranianos por los organismos de certificación de otros países de la Unión Aduanera, mientras que, reconocieron efectivamente la validez de los certificados de conformidad expedidos por los organismos de certificación de la Unión Aduanera respecto de productos ferroviarios similares producidos en otros países de la Unión; y
  3. Ucrania estableció que, contrariamente a lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994, mediante la prescripción de no reconocimiento, Rusia discriminó entre los productos ferroviarios ucranianos y los productos ferroviarios nacionales similares. Más concretamente, el Grupo Especial constató que las autoridades rusas no reconocieron la validez de los certificados de conformidad expedidos respecto de los productos ferroviarios ucranianos por los organismos de certificación de otros países de la Unión Aduanera, mientras que reconocieron la validez de los certificados de conformidad expedidos por los organismos de certificación de la Unión Aduanera respecto de productos ferroviarios similares producidos en Rusia.

El Grupo Especial no formuló constataciones respecto de las alegaciones planteadas por Ucrania al amparo de los párrafos 1.1 y 1.2 del artículo 5 del Acuerdo OTC, porque se referían a aspectos de la prescripción de no reconocimiento que, según constató el Grupo Especial, no se habían sometido debidamente a su consideración. La supuesta prescripción que, según constató el Grupo Especial, no estaba comprendida en su mandato, consiste en que las autoridades de Rusia solo reconocían como válidos en Rusia los certificados de conformidad de la Unión Aduanera expedidos a los solicitantes registrados en el mismo lugar en que estaba ubicado el organismo de certificación ante el cual se presentaba la solicitud.

El Grupo Especial aplicó el principio de economía procesal con respecto a las alegaciones de incompatibilidad con el párrafo 3 a) del artículo X del GATT de 1994 formuladas por Ucrania.

En cuanto a la supuesta acción de Rusia de impedir sistemáticamente las importaciones de productos ferroviarios ucranianos, el Grupo Especial constató que Ucrania no había establecido sus alegaciones de incompatibilidad con las obligaciones de no discriminación que corresponden a Rusia (párrafo 1 del artículo I y párrafo 1 del artículo XIII del GATT de 1994) y con la obligación de Rusia de no imponer restricciones al comercio internacional (párrafo 1 del artículo XI el GATT de 1994), porque Ucrania no había demostrado la existencia de la supuesta acción de impedir sistemáticamente las importaciones de productos ferroviarios ucranianos en Rusia.

El 27 de agosto de 2018, Ucrania notificó al OSD su decisión de apelar ante el Órgano de Apelación respecto de determinadas cuestiones de derecho tratadas e interpretaciones jurídicas formuladas en el informe del Grupo Especial, y presentó un anuncio de apelación y una comunicación del apelante. El 3 de septiembre de 2018, la Federación de Rusia notificó al OSD su decisión de presentar una apelación cruzada, y presentó un anuncio de otra apelación y una comunicación en calidad de otro apelante.

El 24 de octubre de 2018, al expirar el plazo de 60 días previsto en el párrafo 5 del artículo 17 del ESD, el Órgano de Apelación informó al OSD de que no podría distribuir su informe en esta apelación dentro de ese plazo, ni dentro del plazo de 90 días previsto en dicha disposición. El Órgano de Apelación hizo referencia al volumen del expediente del Grupo Especial y a las complejas cuestiones objeto de apelación. El Órgano de Apelación señaló asimismo la acumulación de apelaciones pendientes en el Órgano de Apelación en ese momento y la superposición en la composición de todas las Secciones como consecuencia en parte del reducido número de Miembros del Órgano de Apelación. El Órgano de Apelación indicó que, durante algún tiempo, la Sección no podría centrarse en el examen de esta apelación. El procedimiento se aceleró en junio de 2019. La audiencia de esta apelación se celebró los días 17 y 18 de septiembre de 2019. El 9 de diciembre de 2019, el Presidente del Órgano de Apelación informó al Presidente del OSD de que el informe en esta apelación se distribuiría el 4 de febrero de 2020 a más tardar.

El informe del Órgano de Apelación se distribuyó a los Miembros el 4 de febrero de 2020.

Alegaciones formuladas por Rusia al amparo del párrafo 2 del artículo 6 del ESD con respecto a la resolución preliminar del Grupo Especial

El Órgano de Apelación rechazó la alegación formulada por Rusia de que el Grupo Especial incurrió en error en su resolución preliminar. En particular, el Órgano de Apelación mantuvo que el Grupo Especial analizó debidamente los vínculos existentes entre las medidas impugnadas por Ucrania y las disposiciones de la OMC que supuestamente se han infringido sobre la base del texto de la solicitud de establecimiento de un grupo especial. Además, el Órgano de Apelación estuvo de acuerdo con el Grupo Especial en que Ucrania había identificado adecuadamente las medidas en litigio en su solicitud de establecimiento de un grupo especial.

Alegaciones formuladas por Ucrania al amparo del párrafo 1.1 del artículo 5 del Acuerdo OTC (“situación comparable”)

El Órgano de Apelación estuvo de acuerdo con el Grupo Especial en que la evaluación de si el acceso se concede en condiciones no menos favorables “en una situación comparable” en el sentido del párrafo 1.1 del artículo 5 del Acuerdo OTC debe centrarse en factores que influyan en las condiciones en las que se concede acceso a la evaluación de la conformidad en ese caso específico y en la capacidad del Miembro regulador para garantizar el cumplimiento de las prescripciones del reglamento técnico o la norma subyacente. Al mismo tiempo, el Órgano de Apelación constató que, al examinar los factores pertinentes para establecer la existencia de una “situación comparable” en las circunstancias concretas de este asunto, el Grupo Especial no se centró suficientemente en aspectos específicos de los proveedores a los que supuestamente se concedió acceso en condiciones menos favorables o de la ubicación de las instalaciones de los proveedores, sino que se basó en información relativa a la situación en materia de seguridad en Ucrania en general. En consecuencia, el Órgano de Apelación revocó la aplicación por el Grupo Especial del párrafo 1.1 del artículo 5 a los hechos del presente asunto.

Alegaciones formuladas por Ucrania al amparo del párrafo 1.2 del artículo 5 del Acuerdo OTC (criterio de necesidad)

El Órgano de Apelación constató que el Grupo Especial incurrió en error en su asignación de la carga de la prueba en el marco del párrafo 1.2 del artículo 5 del Acuerdo OTC, al exigir a Ucrania que presentara pruebas de que se cumplían las prescripciones de una disposición concreta de la legislación rusa a los efectos de demostrar que su medida alternativa menos restrictiva del comercio propuesta estaba razonablemente al alcance. En particular, el Órgano de Apelación no estuvo de acuerdo con el Grupo Especial en que correspondía a Ucrania establecer que no había habido faltas de conformidad ni reclamaciones de consumidores respecto de los productos en cuestión.

Alegaciones formuladas por Ucrania al amparo del artículo 11 del ESD con respecto a la existencia de la acción de impedir sistemáticamente la importación

El Órgano de Apelación constató que el Grupo Especial examinó debidamente si los componentes individuales de la supuesta medida no escrita forman parte de un plan común para impedir las importaciones de productos ucranianos en Rusia. El Órgano de Apelación rechazó por lo tanto la alegación formulada por Ucrania de que el Grupo Especial no había hecho una evaluación objetiva del asunto al constatar que Ucrania no había demostrado que Rusia hubiera impedido sistemáticamente la importación de productos ferroviarios ucranianos en Rusia.

Alegaciones formuladas por Rusia al amparo del artículo 11 del ESD

Rusia planteó varias alegaciones al amparo del artículo 11 del ESD en relación con las constataciones formuladas por el Grupo Especial acerca de la supuesta prescripción de que las autoridades rusas no reconozcan los certificados expedidos en otros países de la Unión Económica Euroasiática si los productos ferroviarios certificados no han sido producidos en un país de dicha Unión (tercera medida de Rusia). El Órgano de Apelación rechazó estas alegaciones. En particular, mantuvo que la tercera medida estaba debidamente comprendida en el mandato del Grupo Especial por las mismas razones que el Órgano de Apelación había aducido en relación con la alegación de Rusia relativa a la resolución preliminar del Grupo Especial. Además, el Órgano de Apelación no apreció ningún error en la evaluación del Grupo Especial en cuanto a la existencia de la tercera medida. El Órgano de Apelación tampoco estuvo de acuerdo con Rusia en que el Grupo Especial había incurrido en error al formular constataciones con respecto a una medida que, según había constatado anteriormente, no estaba comprendida en su mandato.

En sus reuniones celebradas los días 28 de febrero y 5 de marzo de 2020, el OSD adoptó el informe del Órgano de Apelación y el informe del Grupo Especial, modificado por el informe del Órgano de Apelación.

 

Aplicación de los informes adoptados

El 19 de marzo de 2020, la Federación de Rusia solicitó al Presidente del OSD que distribuyera a los Miembros una comunicación en la que se indicara que había revocado determinados requisitos para el reconocimiento de los procedimientos de evaluación de la conformidad y que había informado a los productores ucranianos pertinentes de las prescripciones que debían cumplir para obtener un certificado de conformidad. La Federación de Rusia observó que, al adoptar estas medidas, consideraba que había aplicado plenamente las resoluciones y recomendaciones del OSD en esta diferencia. El 23 de marzo de 2020, Ucrania solicitó al Presidente del OSD que distribuyera una comunicación en la que se indicara que solicitaba respetuosamente que se pidiera a la Federación de Rusia que explicara detalladamente las prescripciones que los productores ucranianos tenían que cumplir para obtener los certificados de conformidad, en particular las relativas a la seguridad de los empleados del organismo de certificación. Ucrania también señaló que creía que la cuestión de la aplicación de las resoluciones y recomendaciones del OSD no podía considerarse hasta que se hubiera examinado y analizado la información solicitada.

 

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