RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS

DS: Russie — Mesures affectant l'importation de matériels ferroviaires et leurs parties

Le présent état récapitulatif a été élaboré par le Secrétariat sous sa propre responsabilité. Il est établi uniquement à titre d’information générale et n’affecte en rien les droits et obligations des Membres.

  

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État du différend à ce jour

Le résumé ci-dessous a été actualisé le

Consultations

Plainte de l'Ukraine.

Le 21 octobre 2015, l'Ukraine a demandé l'ouverture de consultations avec la Fédération de Russie au sujet de certaines mesures imposées par celle-ci à l'importation de matériels ferroviaires et leurs parties.

L'Ukraine allègue que ces mesures sont incompatibles avec:

  • les articles I:1, III:4, X:3 a), XI:1 et XIII:1 du GATT de 1994; et
     
  • les articles 2.1, 2.2, 2.5, 5.1.1, 5.1.2, 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 5.2.5 et 5.2.6 de l'Accord OTC.

 

Procédures du Groupe spécial et de l'Organe d'appel

Le 10 novembre 2016, l'Ukraine a demandé l'établissement d'un groupe spécial. À sa réunion du 23 novembre 2016, l'ORD a reporté l'établissement d'un tel groupe.

À sa réunion du 16 décembre 2016, l'ORD a établi un groupe spécial. Le Canada, la Chine, les États-Unis, l'Inde, l'Indonésie, le Japon, Singapour et l'Union européenne ont réservé leurs droits de tierces parties. Les parties ayant donné leur accord, la composition du Groupe spécial a été arrêtée le 2 mars 2017.

Le 18 juillet 2017, le Président du Groupe spécial a informé l'ORD que le Groupe spécial comptait remettre son rapport final aux parties en avril 2018, conformément au calendrier qu'il avait adopté après avoir consulté les parties. Le 24 avril 2018, le Président du groupe spécial a informé l'ORD que, compte tenu de la complexité procédurale et factuelle du différend, et suite aux consultations avec les parties, le Groupe spécial comptait remettre son rapport final aux parties en mai 2018. Dans sa communication, le Président a aussi informé l'ORD que le rapport serait rendu public une fois distribué aux Membres dans les trois langues officielles, et que la date de distribution dépendait de la finalisation de la traduction.

Le 30 juillet 2018, le rapport du Groupe spécial a été distribué aux Membres.

L'Ukraine a contesté l'application par la Russie de ses procédures d'évaluation de la conformité des produits ferroviaires aux fournisseurs ukrainiens de matériel roulant, de dispositifs d'aiguillage et d'autres matériels ferroviaires (produits ferroviaires).

Plus spécifiquement, l'Ukraine a contesté trois catégories de mesures. La première catégorie concerne a) 14 instructions au moyen desquelles l'organisme russe de certification a suspendu des certificats de conformité délivrés à des fournisseurs de produits ferroviaires ukrainiens avant l'entrée en vigueur de l'Union douanière (instructions de suspension), en raison de l'impossibilité (alléguée) de procéder aux inspections annuelles des fournisseurs en Ukraine qui étaient requises, compte tenu de la situation du pays en matière de sécurité; et b) trois décisions au moyen desquelles l'organisme russe de certification a rejeté les demandes de nouveaux certificats présentées par des fournisseurs de produits ferroviaires ukrainiens conformément aux Règlements techniques n° 001/2011 et n° 003/2011 de l'Union douanière (décisions de rejet), en raison de l'impossibilité (alléguée) de procéder à des inspections en Ukraine ou de demandes incomplètes.

Une autre mesure consiste en la prescription appliquée par certaines autorités russes en matière de non-reconnaissance de la validité de certificats de conformité délivrés par les autres pays de l'Union douanière conformément au Règlement technique n° 001/2011 de l'Union douanière pour les produits ferroviaires produits dans un pays extérieur à l'Union douanière (prescription en matière de non-reconnaissance). Du fait de cette prescription, la Russie n'autorisait pas les fournisseurs ukrainiens possédant des certificats de conformité valides délivrés au Bélarus ou au Kazakhstan, pour des produits ferroviaires produits en Ukraine, à exporter leurs produits vers son territoire en utilisant les certificats délivrés dans ces autres pays de l'Union douanière.

La mesure finale est le fait allégué d'empêcher systématiquement les importations de produits ferroviaires ukrainiens en Russie par le biais a) de la suspension des certificats de conformité valides détenus par des fournisseurs de produits ferroviaires ukrainiens, b) du rejet des demandes de nouveaux certificats présentées par des fournisseurs de produits ferroviaires ukrainiens et c) de la non-reconnaissance de la validité en Russie de certificats délivrés par d'autres pays de l'Union douanière si les produits visés par ces certificats n'étaient pas produits dans un pays de l'Union douanière.

L'Ukraine a formulé des allégations à l'encontre de ces mesures au titre de différentes dispositions de l'Accord sur les obstacles techniques au commerce et du GATT de 1994.

En ce qui concerne les instructions de suspension, le Groupe spécial a constaté ce qui suit:

  1. l'Ukraine n'a pas établi que, contrairement à l'article 5.1.1 de l'Accord OTC, la Russie avait appliqué sa procédure d'évaluation de la conformité d'une manière qui avait pour effet d'accorder aux fournisseurs ukrainiens de produits ferroviaires un accès à des conditions moins favorables que celles qui étaient accordées aux fournisseurs russes et européens de produits ferroviaires similaires, dans une situation comparable. Le Groupe spécial est parvenu à cette conclusion après avoir déterminé que, en raison des risques pour la vie et la santé des inspecteurs russes liés à la situation en matière de sécurité en Ukraine, la situation de ce pays n'était pas comparable à celle des autres pays exportateurs, et qu'il était donc justifié pour la Russie de ne pas y envoyer ses inspecteurs pour procéder à des inspections;
  2. l'Ukraine n'a pas établi que, contrairement à l'article 5.1.2 de l'Accord OTC, la Russie avait appliqué sa procédure d'évaluation de la conformité de manière plus stricte que nécessaire pour avoir une assurance suffisante que les produits ferroviaires ukrainiens étaient conformes aux règlements techniques pertinents. Plus spécifiquement, le Groupe spécial a conclu que pour obtenir une assurance suffisante que les produits ferroviaires ukrainiens (dont les certificats avaient été suspendus) étaient conformes aux prescriptions techniques de fond pertinentes, les inspecteurs russes devaient inspecter les installations et produits pertinents en Ukraine. Toutefois, en raison de la situation du pays en matière de sécurité, il était justifié pour les inspecteurs russes de ne pas procéder aux inspections requises. L'Ukraine n'a pas démontré qu'il y avait des manières d'appliquer la procédure russe d'évaluation de la conformité moins restrictives pour le commerce, qui apporteraient une contribution équivalente à l'assurance du respect des règlements techniques pertinents par les fournisseurs de produits ferroviaires ukrainiens et qui étaient raisonnablement à la disposition de la Russie (comme les inspections hors site); et
  3. l'Ukraine a établi, en ce qui concerne 13 des 14 instructions de suspension en cause, que l'organisme russe de certification n'avait pas communiqué les résultats de l'évaluation de manière précise et complète au requérant, contrairement à la troisième obligation de l'article 5.2.2 de l'Accord OTC. Toutefois, elle n'a pas établi que cela avait également été le cas pour l'autre instruction de suspension en cause, étant donné que cette instruction fournissait des renseignements sur les raisons pour lesquelles les inspections pertinentes des produits en cause n'avaient pas été réalisées dans les installations du fournisseur ukrainien considéré.

En ce qui concerne les décisions de rejet, le Groupe spécial a constaté ce qui suit:

  1. l'Ukraine n'a pas établi que, contrairement à l'article 5.1.1 de l'Accord OTC, la Russie avait appliqué sa procédure d'évaluation de la conformité d'une manière qui avait pour effet d'accorder aux fournisseurs de produits ferroviaires ukrainiens un accès à des conditions moins favorables que celles qui étaient accordées aux fournisseurs de produits ferroviaires russes et européens similaires, dans une situation comparable. Plus spécifiquement, le Groupe spécial a déterminé que, pour ce qui était des deux décisions de rejet rendues conformément au Règlement technique n° 001/2011 de l'Union douanière, en raison des risques pour la vie et la santé des inspecteurs russes liés à la situation en matière de sécurité en Ukraine, la situation de ce pays n'était pas comparable à celle des autres pays exportateurs, et qu'il était donc justifié pour la Russie de rejeter les demandes de certificats de conformité pertinentes. S'agissant de la décision de rejet rendue en raison de demandes incomplètes présentées par le fournisseur ukrainien, le Groupe spécial a déterminé que l'Ukraine n'avait pas établi que la Russie avait accordé aux fournisseurs ukrainiens de produits ferroviaires des conditions d'accès moins favorables à la procédure, parce que l'organisme russe de certification ne pouvait pas accepter et traiter des demandes incomplètes;
  2. l'Ukraine a établi que, contrairement à l'article 5.1.2 de l'Accord OTC et en ce qui concerne l'une des décisions de rejet rendues conformément au Règlement technique n° 001/2011 de l'Union douanière, la Russie avait appliqué sa procédure d'évaluation de la conformité de manière plus stricte que nécessaire pour avoir une assurance suffisante que les produits ferroviaires ukrainiens étaient conformes aux règlements techniques pertinents. Plus spécifiquement, le Groupe spécial a déterminé, pour trois des quatre demandes rejetées par le biais de cette décision de rejet particulière, qu'il était possible pour l'organisme russe de certification d'inspecter les produits ferroviaires pertinents hors d'Ukraine au moyen d'essais sur échantillons, et qu'il y avait donc une manière d'appliquer la procédure russe d'évaluation de la conformité qui était moins stricte et qui était aussi raisonnablement à la disposition de la Russie;
  3. l'Ukraine n'a pas établi que, contrairement à l'article 5.1.2 de l'Accord OTC et en ce qui concerne l'autre demande rejetée par le biais de la décision de rejet susmentionnée ainsi que l'autre décision de rejet rendue conformément au Règlement technique n° 001/2011 de l'Union douanière et la décision de rejet rendue conformément au Règlement technique n° 003/2011 de l'Union douanière, la Russie avait appliqué sa procédure d'évaluation de la conformité de manière plus stricte que nécessaire pour avoir une assurance suffisante que les produits ferroviaires ukrainiens étaient conformes aux règlements techniques pertinents. Plus spécifiquement, en ce qui concerne les décisions de rejet rendues conformément au Règlement technique n° 001/2011 de l'Union douanière, le Groupe spécial a conclu que pour obtenir une assurance suffisante que les produits ferroviaires ukrainiens étaient conformes aux prescriptions techniques de fond pertinentes, les inspecteurs russes devaient procéder aux essais des produits en Ukraine. Toutefois, en raison de la situation du pays en matière de sécurité, il était justifié pour les inspecteurs russes de ne pas procéder aux essais requis en Ukraine. S'agissant de la décision de rejet rendue conformément au Règlement technique n° 003/2011 de l'Union douanière, le Groupe spécial a conclu que, en vertu des procédures applicables, l'organisme russe de certification devait rejeter les demandes incomplètes. Par conséquent, l'Ukraine n'a pas démontré qu'il y avait des manières d'appliquer la procédure russe d'évaluation de la conformité moins restrictives pour le commerce, qui apporteraient une contribution équivalente à l'assurance du respect des règlements techniques pertinents par les fournisseurs de produits ferroviaires ukrainiens et qui étaient raisonnablement à la disposition de la Russie (comme les essais sur échantillons hors site ou le traitement des demandes incomplètes);
  4. l'Ukraine n'a pas établi que, contrairement à la deuxième obligation de l'article 5.2.2 de l'Accord OTC et en ce qui concerne les trois décisions de rejet, l'organisme russe de certification n'avait pas examiné dans les moindres délais si la documentation était complète ni informé le requérant de manière précise et complète de toutes les lacunes de ses demandes. Plus spécifiquement, le Groupe spécial a constaté que, par le biais des décisions de rejet rendues conformément au Règlement technique n° 001/2011 de l'Union douanière, l'organisme russe de certification avait informé les requérants de l'impossibilité de réaliser des essais sur échantillons, qu'il était tenu de faire aussitôt que possible en raison de la troisième obligation de l'article 5.5.2, même s'il avait besoin d'un délai supplémentaire pour examiner si les demandes étaient complètes. En outre, par le biais des décisions de rejet rendues conformément au Règlement technique n° 003/2011 de l'Union douanière, l'organisme russe de certification a informé le requérant que les demandes ne contenaient pas les documents requis et l'a donc informé de toutes les lacunes de ses demandes de manière précise et complète;
  5. l'Ukraine a établi que, contrairement à la troisième obligation de l'article 5.2.2 de de l'Accord OTC et en ce qui concerne les deux décisions de rejet rendues conformément au Règlement technique n° 001/2011 de l'Union douanière, l'organisme russe de certification n'avait pas communiqué les résultats de l'évaluation de manière précise et complète aux requérants. Plus spécifiquement, le Groupe spécial a constaté que, par le biais des communications pertinentes, l'organisme russe de certification n'avait pas fourni aux requérants des renseignements précis et complets expliquant pourquoi les demandes avaient été rejetées; et
  6. l'Ukraine n'a pas établi que, contrairement à la troisième obligation de l'article 5.2.2 de l'Accord OTC et en ce qui concerne la décision de rejet rendue conformément au Règlement technique n° 003/2011 de l'Union douanière, l'organisme russe de certification n'avait pas communiqué les résultats de l'évaluation de manière précise et complète au requérant. Plus spécifiquement, le Groupe spécial a constaté que cette décision de rejet n'entrait pas dans le champ de la troisième obligation de l'article 5.2.2 parce qu'elle ne communiquait pas le résultat d'une quelconque partie de la procédure d'évaluation de la conformité.

En ce qui concerne la prescription en matière de non-reconnaissance, le Groupe spécial a constaté ce qui suit:

  1. l'Ukraine n'a pas établi que la prescription en matière de non-reconnaissance entrait dans le champ de l'article 2.1 de l'Accord OTC, parce que cette prescription concernait l'évaluation de la conformité et se distinguait des prescriptions techniques de fond dont le respect était vérifié au moyen d'une procédure d'évaluation de la conformité;
  2. l'Ukraine a établi que, contrairement à l'article I:1 du GATT de 1994, au moyen de la prescription en matière de non-reconnaissance, la Russie avait établi une discrimination entre les produits ferroviaires ukrainiens et les produits ferroviaires similaires en provenance d'autres pays. Plus spécifiquement, le Groupe spécial a constaté que les autorités russes n'avaient pas reconnu la validité en Russie des certificats de conformité délivrés pour les produits ferroviaires ukrainiens par les organismes de certification dans les autres pays de l'Union douanière, bien qu'elles aient reconnu la validité des certificats de conformité délivrés par les organismes de certification de l'Union douanière pour les produits ferroviaires similaires produits dans les autres pays de l'Union douanière; et
  3. l'Ukraine a établi que, contrairement à l'article III:4 du GATT de 1994, au moyen de la prescription en matière de non-reconnaissance, la Russie avait établi une discrimination entre les produits ferroviaires ukrainiens et les produits ferroviaires nationaux similaires. Plus spécifiquement, le Groupe spécial a constaté que les autorités russes n'avaient pas reconnu la validité en Russie des certificats de conformité délivrés pour les produits ferroviaires ukrainiens par les organismes de certification dans les autres pays de l'Union douanière, bien qu'elles aient reconnu la validité des certificats de conformité délivrés par les organismes de certification de l'Union douanière pour les produits ferroviaires similaires produits en Russie.

Le Groupe spécial n'a formulé aucune constatation concernant les allégations de l'Ukraine au titre de l'article 5.1.1 et 5.1.2 de l'Accord OTC parce que celles-ci concernaient des aspects de la prescription en matière de non-reconnaissance dont il avait constaté qu'ils ne lui avaient pas été soumis à bon droit. La prescription alléguée dont le Groupe spécial a constaté qu'elle était en dehors de son mandat était que les autorités russes reconnaîtraient uniquement comme des certificats valides en Russie les certificats de conformité de l'Union douanière délivrés aux requérants enregistrés dans le même lieu que celui dans lequel était situé l'organisme de certification auquel la demande était présentée.

Le Groupe spécial a appliqué le principe d'économie jurisprudentielle au sujet des allégations d'incompatibilité avec l'article X:3 a) du GATT de 1994 formulées par l'Ukraine.

Pour ce qui est du fait allégué que la Russie empêche systématiquement les importations de produits ferroviaires ukrainiens, le Groupe spécial a constaté que l'Ukraine n'avait pas établi le bien-fondé de ses allégations d'incompatibilité avec les obligations de de la Russie en matière de non-discrimination (articles I:1 et XIII:1 du GATT de 1994) et avec l'obligation qui incombait à cette dernière de ne pas imposer de restrictions au commerce international (article XI:1 du GATT de 1994), parce que l'Ukraine n'avait pas démontré l'existence du fait allégué d'empêcher systématiquement les importations de produits ferroviaires ukrainiens en Russie.

Le 27 août 2018, l'Ukraine a notifié à l'ORD sa décision de faire appel, auprès de l'Organe d'appel, de certaines questions de droit et interprétations du droit figurant dans le rapport du Groupe spécial, et a déposé une notification d'appel et une communication en tant qu'appelant. Le 3 septembre 2018, la Fédération de Russie a notifié à l'ORD sa décision de former un appel incident et a déposé une notification d'un autre appel et une communication en tant qu'autre appelant.

Le 24 octobre 2018, à l'expiration du délai de 60 jours prévu à l'article 17:5 du Mémorandum d'accord, l'Organe d'appel a informé l'ORD qu'il ne serait pas en mesure de distribuer son rapport concernant cet appel pour la fin du délai de 60 jours, ni dans le délai de 90 jours prévu à l'article 17:5 du Mémorandum d'accord. Il a fait référence à la taille du dossier du Groupe spécial et à la complexité des questions faisant l'objet de l'appel. Il a en outre noté l'accumulation d'appels qui étaient alors en cours auprès de l'Organe d'appel et au chevauchement dans la composition de l'ensemble des sections résultant en partie du nombre réduit des membres de l'Organe d'appel. Dans sa communication, l'Organe d'appel a indiqué qu'il ne serait pas possible à la section de se concentrer sur l'examen de cet appel pendant quelque temps. La procédure s'était accélérée en juin 2019. L'audience concernant cet appel avait eu lieu les 17 et 18 septembre 2019. Le 9 décembre 2019, la Présidente de l'Organe d'appel a informé le Président de l'ORD que le rapport concernant ce différend ne serait pas distribué avant le 4 février 2020.

Le 4 février 2020, le rapport de l'Organe d'appel a été distribué aux Membres.

Allégations de la Russie concernant la décision préliminaire au titre de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord

L'Organe d'appel a rejeté l'allégation de la Russie selon laquelle le Groupe spécial avait fait erreur dans sa détermination préliminaire. En particulier, il estimait que le Groupe spécial avait dûment analysé les liens entre les mesures contestées par l'Ukraine et les dispositions de l'OMC dont il était allégué qu'elles avaient été enfreintes, sur la base du texte de la demande d'établissement d'un groupe spécial. De plus, l'Organe d'appel a souscrit à l'avis du Groupe spécial selon lequel l'Ukraine avait dûment indiqué les mesures en cause dans sa demande d'établissement d'un groupe spécial.

Allégations de l'Ukraine au titre de l'article 5.1.1 de l'Accord OTC (“situation comparable”)

L'Organe d'appel a souscrit à l'avis du Groupe spécial selon lequel l'évaluation de la question de savoir si l'accès était accordé à des conditions non moins favorables “dans une situation comparable” au sens de l'article 5.1.1 de l'Accord OTC devrait être centrée sur des facteurs qui avaient une incidence sur les conditions d'octroi de l'accès à l'évaluation de la conformité dans ce cas spécifique et sur la capacité du Membre qui réglementait de garantir la conformité avec les prescriptions figurant dans le règlement technique ou la norme sous-jacent. En même temps, l'Organe d'appel a constaté que, en examinant les facteurs pertinents pour l'établissement de l'existence d'une “situation comparable” dans les circonstances particulières en l'espèce, le Groupe spécial n'était pas centré suffisamment sur les aspects spécifiques aux fournisseurs dont il était allégué qu'ils s'étaient vu accorder un accès à des conditions moins favorables, ou à l'emplacement des installations des fournisseurs, et s'est en fait appuyé sur des renseignements concernant la situation en matière de sécurité en Ukraine en général. En conséquence, l'Organe d'appel a infirmé l'application par le Groupe spécial de l'article 5.1.1 aux faits en l'espèce.

Allégations de l'Ukraine au titre de l'article 5.1.2 de l'Accord OTC (critère de la nécessité)

L'Organe d'appel a constaté que le Groupe spécial avait fait erreur dans son application du critère de la preuve au titre de l'article 5.1.2 de l'Accord OTC en exigeant que l'Ukraine fournisse des éléments de preuve indiquant que les prescriptions découlant d'une disposition spécifique de la législation russe avaient été respectées, afin de démontrer que la mesure de rechange moins restrictive pour le commerce proposée était raisonnablement disponible. En particulier, l'Organe d'appel n'a pas souscrit à l'avis du Groupe spécial selon lequel il appartenait à l'Ukraine d'établir qu'il n'y avait aucune non-conformité ni plainte de consommateur concernant les produits en cause.

Allégations de l'Ukraine concernant l'existence d'un empêchement systématique des importations au titre de l'article 11 du Mémorandum d'accord

L'Organe d'appel a constaté que le Groupe spécial avait dûment examiné si les éléments individuels de la mesure non écrite alléguée faisaient partie d'un plan commun visant à empêcher les importations de produits ukrainiens en Russie. Il a donc rejeté l'allégation de l'Ukraine selon laquelle le Groupe spécial n'avait pas procédé à une évaluation objective de la question en constatant que l'Ukraine n'avait pas démontré que la Russie empêchait systématiquement l'importation des produits ferroviaires ukrainiens en Russie.

Allégations de la Russie au titre de l'article 11 du Mémorandum d'accord

La Russie a soulevé plusieurs allégations au titre de l'article 11 du Mémorandum d'accord en relation avec les constatations du Groupe spécial concernant la prescription alléguée selon laquelle les autorités russes ne devaient pas reconnaître les certificats délivrés dans les autres pays de l'Union économique eurasiatique si les produits ferroviaires certifiés n'étaient pas produits dans l'Union économique eurasiatique (troisième mesure de la Russie). L'Organe d'appel a rejeté ces allégations. En particulier, il a estimé que la troisième mesure relevait dûment du mandat du Groupe spécial pour les mêmes raisons que celles qu'il avait fournies en relation avec l'allégation de la Russie concernant la détermination préliminaire. De plus, l'Organe d'appel n'a constaté aucune erreur dans l'évaluation par le Groupe spécial de la question de savoir si la troisième mesure existait. Il n'a, de plus, pas souscrit à l'avis de la Russie selon laquelle le Groupe spécial avait fait erreur en formulant des constatations au sujet d'une mesure dont il avait antérieurement constaté qu'elle ne relevait pas de son mandat.

À sa réunion des 28 février et 5 mars 2020, l'ORD a adopté le rapport de l'Organe d'appel et le rapport du Groupe spécial, modifié par le rapport de l'Organe d'appel.

 

Mise en œuvre des rapports adoptés

Le 19 mars 2020, la Fédération de Russie a demandé au Président de l'ORD de distribuer aux Membres une communication indiquant qu'elle avait abrogé certaines prescriptions relatives à la reconnaissance des procédures d'évaluation de la conformité et qu'elle avait informé les producteurs ukrainiens concernés des prescriptions qu'ils devraient respecter pour obtenir un certificat de conformité. Dans sa communication, la Fédération de Russie a observé qu'en prenant ces mesures, elle estimait qu'elle avait pleinement mis en œuvre les recommandations et décisions de l'ORD dans ce différend. Le 23 mars 2020, l'Ukraine a demandé au Président de l'ORD de distribuer une communication dans laquelle elle priait l'ORD de demander à la Fédération de Russie de bien vouloir donner des détails sur les prescriptions que les producteurs ukrainiens devaient respecter pour obtenir les certificats de conformité, en particulier celles qui avaient trait à la sécurité des employés de l'organisme de certification. L'Ukraine a aussi observé qu'elle estimait qu'il serait possible d'examiner la question de la mise en œuvre des recommandations et décisions de l'ORD uniquement après avoir examiné et analysé les renseignements demandés.

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