México: octubre de 1997

El informe de la OMC concluye que México necesita proseguir dicho proceso para lograr una tasa más elevada y sostenible de crecimiento económico.

    El informe de la Secretaría y la exposición de políticas preparada por el Gobierno de México servirán de base para el examen de las políticas y prácticas comerciales de México a que procederá el Órgano de Examen de las Políticas Comerciales de la OMC, el 7 y 8 de octubre.

    En el informe de la OMC se indica que México ha seguido profundizando la liberalización unilateral del comercio sobre una base NMF pero los cambios en la política comercial han estado dominados por la liberalización regional en el marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y otros acuerdos. Como reflejo de su creciente relación comercial bilateral, el porcentaje del comercio exterior de mercancías de México con los Estados Unidos pasó de un 75 por ciento en 1992 a un 80 por ciento en 1996.

    Además del TLCAN, México ha concluido acuerdos de libre comercio con Costa Rica, Bolivia y Colombia, y con Venezuela (el Grupo de los Tres). México está reforzando sus acuerdos regionales dentro de América, con la UE y con el Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC). El informe señala que las complicaciones en la reglamentación comercial de México surgen de los diferentes regímenes aplicados en sus acuerdos regionales, en particular en materia de excepciones, plazos de puesta en aplicación y normas de origen.

    La firma del TLCAN por México en 1992 ha propiciado la reducción de sus obstáculos no arancelarios, la liberalización de sus leyes sobre inversiones y la modificación de sus leyes de contratación pública, de valoración en aduana y de competencia. México también ha mejorado su régimen de protección de los derechos de propiedad intelectual. Si bien algunos aspectos de su liberalización regional han beneficiado a todos los Miembros de la OMC, otros han favorecido claramente a los socios regionales.

    Desde su adhesión al GATT en 1986, México ha consolidado todas las líneas de su arancel; a resultas de la Ronda Uruguay México redujo el tipo máximo consolidado de los aranceles aplicados a las manufacturas del 50 al 35 por ciento. No obstante, los derechos que se aplican son considerablemente inferiores. El informe señala que México ha reducido el promedio de los aranceles ponderado en función del comercio, pero se ha ampliado la diferencia entre el promedio simple de los tipos NMF (13,2 por ciento) y los tipos preferenciales (por ejemplo, el 4,2 por ciento en las importaciones procedentes de los Estados Unidos). El informe indica que para proteger sectores sensibles como el de la carne de bovino, el del vestido y el del calzado, se han aumentado considerablemente algunos tipos, si bien dentro de niveles consolidados.

    En el informe se afirma que México ha reducido sus obstáculos no arancelarios pero ha aumentado el uso de medidas de contingencia (principalmente medidas antidumping) y el número de normas obligatorias. México también mantiene cierto número de medidas de apoyo a las exportaciones, principalmente en el sector de las manufacturas, que se suprimirán gradualmente de conformidad con el TLCAN, pero no necesariamente sobre una base NMF

    Se han llevado a cabo importantes ajustes en la agricultura como resultado del programa de liberalización económica. De acuerdo con las obligaciones derivadas del TLCAN y los Acuerdos de la OMC, México ha convertido todas sus medidas no arancelarias en aranceles o contingentes arancelarios. Ha reducido el apoyo a este sector e introducido mecanismos de asistencia basados en medidas directas de sostenimiento de las rentas. No obstante, el informe señala que las áreas sensibles están protegidas por unos derechos fuera de contingente muy elevados. La agricultura en conjunto sigue padeciendo la debilidad que se deriva de la baja productividad laboral y de la inadecuación de las rentas rurales.

    En líneas generales, el sector manufacturero parece haber aprovechado el programa de liberalización del comercio y las grandes entradas de capital para aumentar su eficiencia y rentabilidad. El régimen de producción bajo control aduanero, o industria maquiladora, ha desempeñado una función especialmente importante en la recuperación de las exportaciones desde 1994. No obstante, el sector que está sometido a la competencia de las importaciones ha tenido grandes dificultades para adaptarse al entorno más liberal. Los residuos de la antigua política de sustitución de importaciones todavía afectan al sector del automóvil.

    En el sector de los servicios, el informe dice que aunque México cuenta con algunos proveedores de categoría internacional, otros sectores de la economía mexicana se han visto a veces limitados por las ineficiencias. El informe señala que la aplicación plena de las medidas pasadas y futuras de liberalización sobre una base NMF aseguraría a los productores mexicanos el acceso a servicios más baratos, haciéndoles más competitivos frente a los productores extranjeros.

    El informe de la OMC hace notar que la importancia que México concede a la liberalización negociada en un contexto regional refleja la opinión del Gobierno de que el sistema multilateral ofrece actualmente menos oportunidades de promover la liberalización al ritmo y con la profundidad que México querría. El informe concluye que esta estrategia regional, no obstante, tiene que sopesar cuidadosamente los costos potenciales; México dispone de margen de acción para unificar estos esfuerzos regionales y multilaterales, por ejemplo, consolidando externamente sus compromisos regionales en el marco de la OMC. Esto consolidaría el giro importante dado por México en los últimos años para alejarse de sus anteriores políticas proteccionistas y, en opinión de la Secretaría, estaría de acuerdo con las responsabilidades políticas que derivan del peso significativo, y cada vez mayor, de México en el comercio mundial.

Nota para las redacciones

    El Órgano de Examen de las Políticas Comerciales (OEPC) de la OMC examinará el informe de la Secretaría de la OMC, junto con un informe elaborado por México, los días 7 y 8 de octubre de 1997. El Órgano de Examen de las Políticas Comerciales de la OMC realiza una evaluación colectiva de la gama completa de las políticas y prácticas comerciales de cada Miembro de la OMC a intervalos regulares, y sigue de cerca las tendencias y acontecimientos importantes que puedan tener consecuencias para el sistema mundial de comercio. Los dos informes citados, junto con un acta del debate del OEPC y el resumen del Presidente, se publicarán oportunamente como documentación completa del Examen de las Políticas Comerciales de México. Podrán obtenerse en la Secretaría de la OMC, Centro William Rappard, 154 rue de Lausanne, 1211 Ginebra 21.

    Los informes abarcan la evolución de todos los aspectos de las políticas comerciales de México, como las leyes y reglamentos nacionales, el marco institucional, las prácticas comerciales por clase de medidas y las políticas comerciales por sectores. Desde la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, los informes abarcan también las "nuevas esferas" del comercio de servicios y los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio. Se adjuntan las observaciones recapitulativas del informe de la Secretaría y del Gobierno. Los periodistas que deseen disponer del texto íntegro de los informes pueden solicitarlo a la Secretaría de la OMC.

    Desde diciembre de 1989, se han llevado a cabo los siguientes exámenes: Argentina (1992), Australia (1989 y 1994), Austria (1992), Bangladesh (1992), Benin (1997), Bolivia (1993), Brasil (1992 y 1996), Camerún (1995), Canadá (1990, 1992, 1994 y 1996), Colombia (1990 y 1996), las Comunidades Europeas (1991, 1993 y 1995), Chile (1991 y 1997), Chipre (1997), Costa Rica (1995), Côte d'Ivoire (1995), Egipto (1992), El Salvador (1996), Estados Unidos (1989, 1992, 1994 y 1996), Fiji (1997), Filipinas (1993), Finlandia (1992), Ghana (1992), Hong Kong (1990 y 1994), Hungría (1991), India (1993), Indonesia (1991 y 1994), Islandia (1994), Israel (1994), Japón (1990, 1992 y 1995), Kenya (1993), Macao (1994), Malasia (1993), Marruecos (1989 y 1996), Mauricio (1995), México (1993), Nigeria (1991), Noruega (1991 y 1996), Nueva Zelandia (1990 y 1996), Pakistán (1995), Paraguay (1997), Perú (1994), Polonia (1993), la República Dominicana (1996), la República Checa (1996), la República de Corea (1992 y 1996), la República Eslovaca (1995), Rumania (1992), Senegal (1994), Singapur (1992 y 1996), Sri Lanka (1995), Sudáfrica (1993), Suecia (1990 y 1994), Suiza (1991 y 1996), Tailandia (1991 y 1995), Túnez (1994), Turquía (1994), Uganda (1995), Uruguay (1992), Venezuela (1996), Zambia (1996) y Zimbabwe (1994).

Informe de la Secretaría

ÓRGANO DE EXAMEN DE LAS POLÍTICAS COMERCIALES
MÉXICO
Informe de la Secretaría - Observaciones recapitulativas

Introducción

    México ha proseguido el proceso de reforma económica iniciado a mediados del decenio de 1980. La mayor eficiencia lograda desde entonces, la mayor apertura del marco jurídico de las inversiones y la integración más estrecha en la economía mundial, junto con el apoyo de la comunidad financiera internacional, han sido elementos que han ayudado a la recuperación económica de México después de la recesión de 1995. No obstante, siguen suscitando preocupaciones la salud del sistema bancario y la menor capacidad de reacción de algunas ramas de la agricultura y la manufactura. Prosigue la modernización del marco institucional y legal. Se ha seguido profundizando la liberalización unilateral del comercio sobre una base NMF pero los cambios en la política comercial han estado dominados por la liberalización regional en el marco del TLCAN y otros acuerdos, pasando el porcentaje del comercio exterior de mercancías de México con los Estados Unidos -incluido el comercio de las maquiladoras- de un 75 por ciento en 1992 a un 80 por ciento en 1996. Algunos componentes de esta liberalización regional han beneficiado a todos los Miembros de la OMC, pero otros han favorecido con más claridad a los interlocutores regionales. Además, la industria del automóvil sigue afectada por los residuos de la anterior política de sustitución de importaciones y se han introducido aumentos selectivos de los aranceles (dentro de los niveles consolidados) como ayuda a otras actividades. El uso activo de medidas antidumping convierte a éstas en un potencial obstáculo al comercio. Por tanto, el proceso de reforma no ha finalizado todavía; México necesita proseguirlo para lograr una tasa de crecimiento económico más alta y sostenible.

El entorno económico

    El acontecimiento macroeconómico más importante desde el anterior Examen de las Políticas Comerciales, en 1993, fue la crisis financiera de diciembre de 1994 y las etapas posteriores de recesión y recuperación. La recesión de 1995 fue más aguda que la crisis de la deuda del decenio de 1980, pero la recuperación ha sido más rápida; sin embargo, el PIB real es todavía inferior al de 1994. A diferencia de la crisis de los primeros años del decenio de 1980, el crecimiento de las exportaciones se debió a las de manufacturas y no a las de petróleo crudo, la contracción de las importaciones fue sustancialmente menor debido al mayor contenido importado de las exportaciones y México evitó la imposición de nuevos obstáculos al comercio o controles sobre las cuentas de capital y corriente.

    La estabilización macroeconómica ha sido una de las preocupaciones fundamentales desde la crisis financiera, pero la recuperación ha sido facilitada también por la mayor apertura de la economía (relación entre el comercio exterior y el PIB) y por la amplitud de las reformas estructurales llevadas a cabo desde mediados del decenio de 1980. Bajo la influencia de un tipo de cambio real más acorde con las circunstancias, en 1996 se logró un crecimiento real del 5,1 por ciento y también ha disminuido el déficit por cuenta corriente. Parece que han remitido las presiones inmediatas sobre el mercado financiero: están disminuyendo los tipos de interés nominales a corto plazo y la inflación; han mejorado los resultados de la Bolsa; y las reservas brutas internacionales están recuperando el nivel anterior a la crisis. Ha mejorado también el acceso de México a los mercados internacionales de capital; este hecho probablemente es importante para consolidar la recuperación, ya que el sistema bancario nacional sigue siendo frágil.

Marco de la política comercial

    La política comercial de México mantiene una estrecha relación con la promoción de las corrientes inversoras extranjeras. Este vínculo ha sido formalizado mediante un marco permanente de normas comerciales y sobre inversiones que está plasmado en acuerdos multilaterales y preferenciales. En la esfera multilateral, México pasó a ser miembro de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en 1994 y fue Miembro fundador de la OMC en 1995. El activo programa de negociaciones regionales de México, añadido a su anterior acuerdo de cooperación con Chile, ha permitido la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con el Canadá y los Estados Unidos en 1994 y de acuerdos de libre comercio con Costa Rica, Bolivia y Colombia, y con Venezuela, dentro del Grupo de los Tres, en 1995.

    La estrategia comercial de México se ha alejado progresivamente de las reformas unilaterales, consolidadas dentro del sistema multilateral, para optar por una liberalización negociada a escala regional. La reducción de los obstáculos no arancelarios al comercio y la liberalización de las inversiones producto de acuerdos preferenciales con otros países han beneficiado muchas veces a terceros, por ejemplo en la esfera de los servicios. Pero también se ha modificado el trato en áreas tales como la contratación pública y la valoración en aduana. Al modelar sus nuevos acuerdos de libre comercio según el modelo del TLCAN, México ha procurado que estos acuerdos tengan un alto grado de uniformidad aunque, a la espera de su plena aplicación, la diferencia de regímenes en materia de excepciones, plazos de aplicación y normas de origen den lugar a diversas complejidades.

    Estos compromisos, sumados a los continuos esfuerzos de México por facilitar el comercio y las corrientes inversoras, se han traducido en una modificación sustancial del marco legal. Se está procediendo a armonizar las normas internas con los compromisos externos, reducir el número de reglamentos y reforzar el sistema judicial y las instituciones encargadas del cumplimiento de la ley. En particular, la nueva normativa de las inversiones en México demuestra su mayor apertura al capital extranjero, a pesar de las restricciones a las que están sometidas unas pocas actividades. Gracias a cambios recientes ha mejorado también el régimen de protección de los derechos de propiedad intelectual, que ya era considerado anteriormente en general como un sistema fundamentalmente correcto.

Instrumentos comerciales

    En términos generales, México ha hecho uso de los instrumentos comerciales desde 1993 de una forma aparentemente compatible con un régimen de comercio exterior cada vez más abierto. No obstante, es difícil hacer una valoración ya que los diferentes instrumentos han evolucionado en direcciones distintas.

    El cambio más importante en el uso de los aranceles ha sido la aplicación de nuevas preferencias regionales, que han reducido el promedio de los aranceles ponderado en función del comercio pero, al mismo tiempo, han ampliado la diferencia entre el promedio simple de los tipos NMF (13,2 por ciento) y los tipos preferenciales (por ejemplo, las importaciones procedentes de los Estados Unidos están sometidas a un arancel medio del 4,2 por ciento). Durante este mismo período, México ha liberalizado también unos 1.000 productos, reduciendo los aranceles al nivel de franquicia; esta medida fue contrarrestada hasta cierto punto por el aumento de los tipos NMF aplicados a ciertos productos sensibles (por ejemplo, la carne de bovino, el vestido y el calzado), haciendo uso del margen de flexibilidad que conceden las consolidaciones de tipos máximos. La arancelización de la agricultura ha dado lugar a nuevas crestas arancelarias y ha aumentado la dispersión de los aranceles. A resultas de la Ronda Uruguay, México redujo el tipo máximo consolidado de los aranceles aplicados a las manufacturas del 50 al 35 por ciento; no obstante, este arancel es todavía más del doble del nivel medio de los derechos que actualmente se aplican. Desde su adhesión al GATT en 1986, México ha consolidado todas las líneas de su arancel.

    Desde el último Examen de las Políticas Comerciales, México ha hecho uso cada vez más de medidas de contingencia, principalmente medidas antidumping, aunque el número de iniciaciones de nuevas investigaciones ha disminuido a raíz de la depreciación de la moneda y la explosión de las exportaciones. No obstante, el sistema de defensa del comercio de México es uno de los más activos del mundo ya que actualmente mantiene en vigor unas 90 medidas. Por tanto, las medidas antidumping se han convertido en un obstáculo al comercio potencialmente significativo, a pesar de que México aplica una "cláusula de interés general". Estas medidas menoscaban la liberalización general que se ha llevado a cabo desde mediados del decenio de 1980 y reducen la eficiencia económica, especialmente porque muchas veces se han dirigido contra productos primarios y bienes intermedios.

    Se ha registrado también un aumento significativo del número de normas obligatorias; se han planteado algunas cuestiones acerca de las nuevas prescripciones de marcado y etiquetado. México no es signatario del Acuerdo Plurilateral sobre Contratación Pública y limita la participación en las licitaciones públicas nacionales a los proveedores y mercancías del país. México mantiene también varios planes de intervención en el sector del automóvil (incluidos los recambios), que han sido notificados de conformidad con las disposiciones del Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (MIC), de la OMC. Los socios de México en el TLCAN se beneficiarán de la liberalización tanto de la contratación pública como del régimen de inversiones, pero estos beneficios no alcanzarán necesariamente a los demás interlocutores comerciales.

    México ha adoptado una serie de medidas de apoyo a las exportaciones, en parte para contrarrestar la tendencia contraria a la exportación que generan las medidas comerciales que afectan a las importaciones y la sobrevaloración periódica del tipo de cambio. Entre las medidas adoptadas cabe mencionar varios programas de concesiones arancelarias oficiales, principalmente el régimen de las maquiladoras. De conformidad con el TLCAN, México suprimirá gradualmente este régimen, pero podrá seguir prestando asistencia a las exportaciones dirigidas a los países que no son miembros del TLCAN.

    La entrada en vigor de una nueva ley de competencia en 1993 y la posterior creación de la Comisión Federal de Competencia han sido dos medidas importantes que han servido de complemento a los programas de privatización; su ulterior desarrollo puede ayudar a conseguir que los consumidores se beneficien plenamente de las medidas de liberalización de México y que la alta concentración de poder de mercado en algunas actividades no redunde en perjuicio de la eficiencia económica.

Evolución de la política sectorial

    Desde 1993, prácticamente todos los sectores de la economía mexicana se han visto sometidos a fuertes presiones derivadas de la intensificación de la liberalización del comercio y las normas sobre inversiones desencadenada por el TLCAN, que a su vez profundizó las medidas unilaterales de apertura iniciadas a mediados del decenio de 1980.

    El sector agrícola se ha visto especialmente afectado por la liberalización económica. Se han tomado medidas para reducir el apoyo a este sector e introducir mecanismos de asistencia basados en medidas directas de sostenimiento de las rentas; como resultado, recientemente se ha calculado que el Equivalente en Subvenciones al Productor representaba sólo un porcentaje medio del 13 por ciento. De acuerdo con las obligaciones derivadas del TLCAN y los Acuerdos de la OMC, México ha convertido todas sus medidas no arancelarias en aranceles o contingentes arancelarios; las áreas sensibles están protegidas por unos derechos fuera de contingente muy elevados. A pesar de los importantes cambios estructurales, el sector en general sigue padeciendo la histórica debilidad que deriva de la baja productividad laboral y la inadecuación de las rentas rurales. Hay también grandes diferencias entre los agricultores de subsistencia y un sector moderno que vende en el mercado interno y en los mercados internacionales.

    México tiene una larga tradición como país minero, aunque la importancia relativa de la minería en términos económicos ha disminuido en los últimos decenios; en 1993 se aprobó una nueva reglamentación destinada a promover el sector. A pesar de que la diversificación significativa de las exportaciones ha hecho disminuir el peso de las exportaciones de petróleo a lo largo del último decenio, el sector de los hidrocarburos sigue teniendo una gran importancia económica y los precios mundiales del petróleo siguen teniendo todavía una considerable influencia sobre el presupuesto del Estado. La capacidad limitada del sector público para financiar nuevas inversiones ha hecho que disminuyan las reservas demostradas de petróleo y que el crecimiento de la producción sea lento; la industria de la producción petroquímica se ha visto afectada también por las mismas limitaciones. Las autoridades han procurado, pues, encontrar la forma de facilitar una mayor intervención del sector privado en estas actividades y han adoptado medidas, dentro de los límites impuestos por la Constitución, para liberalizar la participación del sector privado en actividades relacionadas con el gas natural y en proyectos petroquímicos. También se han adoptado medidas para abrir algunas partes del sector eléctrico.

    El sector de la manufactura en México está bastante diversificado; en líneas generales, el sector parece haber aprovechado el programa de liberalización del comercio y las grandes entradas de capital para aumentar su eficiencia y rentabilidad. Sobre la base de estas ganancias y estimulado por la depreciación del tipo de cambio real, el sector pudo superar la contracción de la demanda interna en 1995 aumentando la producción dirigida a los mercados de exportación. El régimen de producción bajo control aduanero, o industria maquiladora, desempeñó una función fundamental: en 1996, las exportaciones de las maquiladoras representaron un 40 por ciento aproximadamente de las exportaciones totales de México y un 47 por ciento de las exportaciones de manufacturas, al tiempo que las importaciones de las maquiladoras representaban un poco más del 40 por ciento de las importaciones totales. Las operaciones de las maquiladoras han generado un empleo sustancial, pero su éxito ha sido mucho más limitado si se piensa en la escasez de vínculos que han establecido con otras actividades en México. En cambio, el sector que está sometido a la competencia de las importaciones en general ha tenido grandes dificultades para adaptarse al entorno más liberal de los últimos 10 años. La disponibilidad todavía limitada de mano de obra preparada, de abastecedores de alta calidad y de un sistema eficiente de transportes representan graves debilidades estructurales que afectan al sector de la manufactura en México.

    Aunque se ha producido un cambio radical en el planteamiento de la política industrial de México desde mediados del decenio de 1980 y se ha abandonado en gran medida la promoción de manufacturas orientadas al mercado interno, todavía se deja sentir el eco de la anterior estrategia de sustitución de importaciones en algunas políticas industriales. El caso más claro es el régimen especial del sector del automóvil y recambios, que ha adquirido una gran importancia como actividad exportadora, compitiendo al amparo de un mercado interno muy protegido. Más recientemente, se han establecido planes específicos para los sectores del textil, el vestido y el calzado; las subidas de los aranceles, aunque teóricamente temporales, y el mayor número de medidas antidumping adoptadas en estos sectores aparentemente contradicen la tendencia hacia una mayor neutralidad de la protección sectorial, de acuerdo con el programa de liberalización. Vista la fuerte depreciación de la moneda desde 1994 y el consiguiente crecimiento rápido de las exportaciones de automóviles, textiles, vestido y calzado, parece débil la justificación de esta intervención en dichos sectores y el trato preferencial que se les otorga.

    Durante el último decenio ha disminuido espectacularmente el grado de intervención del Estado mexicano en la oferta de servicios. México cuenta con algunos proveedores de categoría internacional, pero otros sectores de la economía mexicana se han visto a veces limitados por las deficiencias; los problemas más graves que se han planteado recientemente derivan de los servicios financieros, aunque también han sido objeto de preocupación los servicios de transporte y las telecomunicaciones. Se han adoptado medidas para reducir estas ineficiencias, reforzar el marco reglamentario y atraer inversiones extranjeras. El TLCAN, en particular, ha demostrado ser un catalizador poderoso de la liberalización, pero por sus requisitos formales y por las presiones de la competencia para mejorar la eficiencia general de la economía mexicana. México ha participado también activamente en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) de la Ronda Uruguay y en las consiguientes negociaciones sobre servicios, asumiendo compromisos específicos en un gran número de áreas. La entrada de México en la OCDE está ayudando también a promover una mayor liberalización. La aplicación plena de las medidas pasadas y futuras de liberalización sobre una base NMF aseguraría a los productores mexicanos el acceso a servicios más baratos, haciéndoles más competitivos frente a los productores extranjeros.

Políticas comerciales e interlocutores comerciales exteriores

    México constituye un ejemplo generalmente positivo de liberalización a lo largo de un extenso período, a veces en presencia de graves sacudidas macroeconómicas. Su insistencia en proseguir el proceso ha empezado a pagar dividendos y actualmente se han sentado ya las bases para lograr un crecimiento económico sostenible a largo plazo. La profundización de la liberalización del comercio y la economía es un factor vital para lograr este objetivo; también es importante, para conseguir que se mantenga el apoyo a las reformas, que se logre que los beneficios resultantes fluyan más visiblemente hacia un porcentaje mayor de la población.

    La importancia que México concede actualmente a la liberalización negociada en un contexto regional está cristalizando en una red amplia de acuerdos regionales. Esta estrategia es reflejo de la opinión del Gobierno de que el sistema multilateral ofrece actualmente menos oportunidades de promover la liberalización al ritmo y con la profundidad que México querría. No obstante, hay que contrapesar cuidadosamente los beneficios de la estrategia regional de México, con inclusión del logro de un mayor acceso a los mercados sobre una base de reciprocidad y de la mayor seguridad del comercio y las inversiones que supone la irreversibilidad de las reformas, y los costos potenciales. Entre ellos cabe mencionar los problemas potenciales que puede generar el número creciente de acuerdos, así como la posibilidad de que se considere necesario relegar las medidas unilaterales de liberalización, destinadas a promover la eficiencia, para conservar los obstáculos al comercio y las inversiones como cartas de negociación.

    Dada la importancia de las relaciones económicas con los Estados Unidos, el TLCAN se ha convertido en la piedra miliar de las políticas comerciales y de inversiones de México. México está estableciendo también activamente nuevos vínculos comerciales a través de acuerdos regionales dentro de América, con la UE y con el APEC. Teniendo en cuenta estos hechos, México dispone de un margen de acción para unificar estos esfuerzos regionales y multilaterales, por ejemplo, consolidando externamente sus compromisos regionales en el marco de la OMC; esta medida confirmaría además internacionalmente el giro importante dado por México en los últimos años para alejarse de sus anteriores políticas proteccionistas. Estas medidas estarían de acuerdo con las responsabilidades políticas que derivan del peso ya significativo, y cada vez mayor, de México en el comercio mundial. Para México, esta participación activa en un sistema multilateral de comercio vigoroso representa un contrapunto creíble a unas relaciones regionales que serían dominantes en caso contrario, y la vía más sensata para establecer vínculos firmes fuera del Hemisferio Occidental. No obstante, para eso sería necesaria también una respuesta positiva de la comunidad del comercio en general, mostrando su interés claro en proseguir la liberalización multilateral.

Informe del Gobierno

ÓRGANO DE EXAMEN DE LAS POLÍTICAS COMERCIALES
MÉXICO
Informe del Gobierno

Introducción

    La política económica de México en los últimos cuatro años se ha caracterizado por una profundización del cambio estructural, en particular de la apertura comercial. Ésta se ha realizado de manera unilateral y a través de negociaciones regionales y multilaterales, congruente con los compromisos adquiridos en la Organización Mundial del Comercio (OMC). Un rasgo relevante de la apertura de los últimos años es que ésta continuó a pesar de la crisis económica de finales de 1994.

    La presentación está dividida en cuatro secciones. La primera se refiere al contexto económico de la apertura. La segunda describe algunas de las medidas de política comercial más importantes. La siguiente sección hace referencia a la agenda de negociaciones comerciales de México a nivel regional. La última sección contiene las conclusiones.

I.    La crisis de 1994 y la recuperación de crecimiento económico

    En México, la entrada en vigor de los compromisos de la Ronda Uruguay en enero de 1995 coincidió con la crisis económica más profunda de su historia contemporánea. La interrupción repentina de los flujos de capital del exterior hacia México a finales de 1994 llevó a una fuerte devaluación del peso y forzó la implementación de un estricto programa de ajuste. A pesar de la crisis, el Gobierno no adoptó medidas proteccionistas, como ocurrió con la crisis de 1982. Todavía más, profundizó las reformas económicas implementadas en los últimos años, particularmente las relacionadas con la liberalización del comercio y la inversión. Adicionalmente, continuó con una agresiva agenda de negociaciones comerciales internacionales.

    El mantenimiento y profundización de las reformas, particularmente las comerciales, fueron la base para que México recuperara el crecimiento económico en sólo 20 meses, cuando le tomó varios años superar la crisis de 1982.

    Durante 1995 la actividad económica registró una contracción muy marcada: el valor del PIB se redujo 6,9 por ciento, después de un crecimiento del 2,0 por ciento y del 4,4 por ciento en 1993 y 1994, respectivamente. Sin embargo, la economía se recuperó y para 1996 registró un aumento del 5,1 por ciento. Se estima que la economía de México mantendrá una tasa de crecimiento de alrededor del 5 por ciento anual hasta el año 2000.

    En los dos últimos años la contribución de las exportaciones al crecimiento del producto ha sido fundamental; hoy en día representan alrededor de una cuarta parte del producto. Entre 1993 y 1996 la tasa de crecimiento promedio anual de las exportaciones totales fue del 20 por ciento; nada más en 1995 éstas crecieron en un 30,6 por ciento. En 1996, México exportó 96.000 millones de dólares.

    Las exportaciones manufactureras crecieron a una tasa promedio anual del 22,7 por ciento en el período 1993-1996 para alcanzar 80.300 millones de dólares en 1996; destaca la tasa promedio anual del 27,0 por ciento de las exportaciones manufactureras que no son de maquiladoras en ese período, mismas que alcanzaron 43.400 millones de dólares en 1996.

    Junto con la recuperación del crecimiento económico, la inflación ha mostrado una tendencia decreciente después de la crisis de 1994. La inflación pasó del 7,1 por ciento en 1994 al 52 por ciento en 1995; ya en franca recuperación económica, la tasa para 1996 bajó a cerca de la mitad del año anterior: 27,7 por ciento. La tendencia continua y la inflación junio 1996-junio 1997 fue del 20,4 por ciento. Se espera una tasa de inflación del 15 por ciento para este año, con tendencia a la baja para los años posteriores.

    La debilidad de la actividad económica en 1995 se reflejó en el mercado laboral. La tasa de desempleo abierto aumentó del 3,9 por ciento en noviembre de 1994 al 7,6 por ciento en agosto de 1996, el nivel más alto después de la crisis. A partir de entonces, la tasa ha mostrado una tendencia decreciente, llegando al 3,4 por ciento en junio de 1997, que es un nivel comparable al registrado antes de la crisis.

    Finalmente, las crisis económicas de México de los últimos 20 años se han caracterizado por un bajo nivel de ahorro interno y una elevada dependencia en el ahorro externo. Las medidas instrumentadas entre 1995 y 1996 destinadas al incremento del ahorro interno lograron aumentarlo sensiblemente, pasando del 15,0 por ciento al 20,4 por ciento del PIB. Aunado a esto, se han puesto en marcha otras medidas encaminadas a incrementar el ahorro privado en los próximos años, tales como un nuevo sistema de pensiones, la promoción del ahorro popular y una política fiscal promotora del ahorro e inversión. Con ello, se busca que el ahorro interno sea la principal fuente de financiamiento del crecimiento económico, dejando al ahorro externo como complemento.

II.    Liberalización unilateral

    El ingreso de México al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) en 1986, marcó la aceleración del cambio estructural y de la apertura unilateral de México iniciada tres años antes. Dicha apertura ha incrementado la eficiencia de la economía mexicana y le ha permitido competir de manera más agresiva en los mercados mundiales, con el consecuente impacto en el crecimiento económico, exportaciones y generación de empleos. También sentó las bases para la negociación de tratados de libre comercio (ver sección III) y para la participación de México en las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay. A continuación se describen algunas de las medidas adoptadas por México en los últimos cuatro años.

1)    Aranceles y barreras no arancelarias

    De 1993 a 1997 México ha eliminado de manera unilateral aranceles de nación más favorecida a más de 1.200 productos; los productos libres del arancel pasaron de 414 en 1993 a 1.658 en 1997. Los principales bienes sobre los cuales México ha adoptado esta eliminación arancelaria han sido insumos y maquinaria utilizados en los sectores agrícola, químico, eléctrico, electrónico, textil y editorial.

    A pesar de que el arancel promedio simple se ha mantenido en alrededor del 13 por ciento en los últimos cuatro años, el arancel promedio ponderadoSee footnote 1 se ha reducido de manera significativa, pasando del 7,8 por ciento en 1993 al 2,9 por ciento en 1996 y al 2,7 por ciento en 1997.

    En relación con la eliminación de permisos previos de importación, destaca su sustitución por aranceles para 67 productos agrícolas, de acuerdo con el compromiso de tarificación de la Ronda Uruguay. Asimismo, México ha establecido cuotas arancelarias para asegurar la entrada de cantidades específicas de productos agrícolas al mercado mexicano.

2)    Inversión

    Con el objetivo de atraer un mayor flujo de capitales externos, el Gobierno expidió la Ley de Inversión Extranjera (LIE) en diciembre de 1993, misma que fue reformada en diciembre de 1996. La Ley, junto con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, profundizó el cambio de la política en materia de inversión extranjera directa hacia una mayor liberalización.

    En los últimos cuatro años se liberalizó el régimen de inversión extranjera en sectores fundamentales para el desarrollo del país, tales como: puertos; telecomunicaciones; transporte aéreo; almacenamiento, transporte y distribución de gas natural; ferrocarriles; servicios financieros; y aeropuertos. Como resultado de lo anterior, México se ha convertido en uno de los países más abiertos del mundo a la competencia de proveedores de servicios extranjeros.

    Como complemento, México ha incorporado disciplinas de inversión en los diversos tratados de libre comercio que ha suscrito, lo que brinda mayor certeza jurídica a los inversionistas. Asimismo, a la fecha se han suscrito acuerdos de promoción y protección recíproca de las inversiones (APPRI) con España (1995), Suiza (1995) y Argentina (1996), y se están negociando otros similares con los Países Bajos, Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Austria.

    México también ha mantenido una participación activa en diferentes foros internacionales que tratan el tema de inversión, como son la OMC, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en la cual se está negociando el Acuerdo Multilateral de Inversión (AMI), y el mecanismo de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC).

    Como resultado, entre otras cosas, de la liberalización del régimen de inversión extranjera, México recibió 31.500 millones de dólares de inversión extranjera directa de 1994 a 1996, siendo el segundo receptor más importante entre los países en desarrollo, después de China. Se espera que para 1997 el país reciba por lo menos alrededor de 8.750 millones de dólares adicionales.

3)    Procedimientos aduaneros

    En los últimos cuatro años, los procedimientos aduaneros se han ido simplificando y automatizando, volviendo más ágiles y eficientes las operaciones en aduana. Estos cambios están reflejados en la nueva Ley Aduanera que entró en vigor en 1996.

    Entre los cambios implementados se destacan cuatro. En primer lugar, se permite el embarque y desembarque de mercancías de las aduanas marítimas en instalaciones privadas. En segundo lugar, para brindar una mayor seguridad jurídica a los usuarios, se pueden llevar a cabo consultas anticipadas de clasificación arancelaria y se delimitaron las responsabilidades del agente aduanal y del importador en las operaciones de comercio exterior. En tercero, se eliminaron trámites innecesarios para permitir que las aduanas interiores se dediquen principalmente al despacho de bienes intermedios y de capital, así como para permitir que el impuesto a la importación de exportadores eventuales se realice a través de depósitos en cuentas bancarias; además, se reguló la exportación virtual de mercancías. Finalmente, de acuerdo con compromisos internacionales, se incorporó el método de valor reconstruido como base gravable para las mercancías importadas conforme al Código de Valoración Aduanera de la OMC.

4)    Normas

    En México las normas son obligatorias o voluntarias. Las de carácter obligatorio se designan como Normas Oficiales Mexicanas (NOM) y su objetivo es establecer especificaciones para bienes y servicios o procesos, a fin de garantizar la seguridad, la protección de la vida o salud humana, animal o vegetal, el medio ambiente o la prevención de prácticas que induzcan a error o engaño al consumidor. Las normas voluntarias, designadas como Normas Mexicanas (NMX) son usadas como guías para los consumidores y productores y también como instrumentos de garantía de calidad.

    La base legal del Sistema Mexicano de Normalización y Evaluación de la Conformidad es la Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFMN). Desde la entrada en vigor de la Ley en 1992, se ha desarrollado una importante actividad en la elaboración de normas. Con el fin de adecuar el marco jurídico a las nuevas circunstancias internacionales, el 20 de mayo de 1997 se reformó la Ley. Las reformas se centran en los aspectos presentados a continuación.

    En primer lugar, se ha fomentado la participación del sector privado en las tareas de elaboración, certificación y verificación de las normas y se ha promovido la transparencia de dichas actividades. En segundo, se ha desregulado el proceso de elaboración de las normas; destaca la sustitución del análisis de costo-beneficio, por el requisito de la manifestación de impacto regulatorio. En tercer lugar, se simplificaron los procedimientos para la verificación del cumplimiento de las NOM, con lo que se fortalecen los procesos de inspección y revisión, y se establecen parámetros más justos para la aplicación de sanciones. Finalmente, se ha buscado el reconocimiento de la infraestructura técnica (laboratorios de pruebas y de calibración, organismos de acreditación y certificación, etc.) del país en el extranjero, así como la infraestructura de otros países en México; lo anterior establece las bases para celebración de acuerdos de reconocimiento mutuo.

5)    Política de competencia

    La promoción de la competencia económica ha apoyado el proceso de liberalización comercial de México en los últimos cuatro años. La Ley Federal de Competencia Económica, que entró en vigor en junio de 1993, tiene como objetivo proteger la competencia económica y la libre participación en los mercados a través de la prohibición de monopolios, prácticas anticompetitivas y otras restricciones que afecten la operación eficiente de los mercados de bienes y servicios. La Ley creó la Comisión Federal de Competencia como el organismo autónomo responsable de su aplicación. La Comisión, además de investigar la existencia de monopolios, prácticas y concentraciones prohibidas, puede opinar sobre los programas, leyes y reglamentos que puedan tener un impacto sobre la competencia económica.

    La instrumentación de una política efectiva en materia de competencia ha sido fundamental para evitar que la posible concentración del mercado en algunos sectores de la economía mexicana menoscabe la eficiencia económica.

    La política de competencia es un instrumento importante del Gobierno mexicano para mantener libre acceso a los mercados internacionales. De esta forma, México ha buscado fortalecer la comunicación con las autoridades de competencia de nuestros principales socios comerciales para combatir prácticas monopólicas generadas en el extranjero. Asimismo, nuestro país participa activamente en los foros internacionales donde se trabaja sobre esta materia y mantiene una activa comunicación con sus contrapartes en el extranjero.

    En el Grupo de Trabajo sobre la Interacción entre Comercio y Política de Competencia de la OMC, México ha propuesto un enfoque integral que analice la relación de todas las medidas de competencia con el comercio. Particularmente, nuestro país tiene la preocupación de que los beneficios de la liberalización lograda hasta ahora no se vean limitados por el uso de medidas antidumping con fines proteccionistas.

6)    Propiedad intelectual

    Como parte de la apertura comercial de los últimos años, México ha modernizado su sistema de protección a los derechos de propiedad intelectual con el fin de incrementar de manera sustancial el nivel de protección de dichos derechos. Esto se ha logrado a través de modificaciones al marco normativo y del fortalecimiento de las instituciones responsables de garantizar dichos derechos.

    En 1991, se promulgó la Ley de Fomento y Protección a la Propiedad Industrial, considerada como una de las más avanzadas del mundo. Dicha ley fue actualizada en 1994 y se le denominó Ley de la Propiedad Industrial. En materia de derechos de autor, se promulgó una nueva Ley del Derecho de Autor en diciembre de 1996, que sustituyó a la de 1984. En relación con los organismos responsables de proteger los derechos de propiedad intelectual, se crearon dos nuevas instituciones autónomas: el Instituto Mexicano de Propiedad Industrial en 1993 y el Instituto Nacional del Derecho de Autor en 1997.

    En cumplimiento a lo dispuesto por la OMC, la leyes antes mencionadas incorporan procedimientos más eficientes para garantizar su observancia, así como un incremento en las sanciones en materia de falsificación dolosa de marcas y piratería de derechos de autor. Asimismo, se publicó una ley específica en materia de variedades vegetales en octubre de 1996.

    Finalmente, a pesar de contar con un período de transición, hasta el año 2000, para cumplir con los compromisos del Acuerdo sobre los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio de la OMC, México ha registrado ya importantes avances en la materia.

7)    Desregulación

    Desde 1989, uno de los principales aspectos de la reforma estructural en México ha sido el mejoramiento del marco regulatorio de la actividad económica. Para ello, se actualizaron y simplificaron diversas disposiciones legales en diversos sectores de la economía, entre ellos: turismo, ferrocarriles, transporte aéreo, puertos, transporte terrestre, petroquímica, electricidad, telecomunicaciones, satélites, aduanas, cambio de moneda, suministro de agua, instituciones financieras, minería y pesca, entre otros. Como consecuencia, la eficiencia de la economía mexicana se ha incrementado significativamente.

    Adicionalmente, a partir de noviembre de 1995, el Gobierno federal comenzó a implementar el Acuerdo para la Desregulación de la Actividad Empresarial, que es un programa para mejorar los procedimientos administrativos y reducir el papeleo que afecta el establecimiento y operación de las empresas. El programa es coordinado por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) con la colaboración del Consejo de Desregulación Económica (integrado por representantes de los sectores público, industrial, laboral y académico). El programa consiste en la revisión de todas las formalidades necesarias para el establecimiento y operación de negocios, así como de la legislación relevante, para reducir la carga administrativa de las empresas. Todos los gobiernos de los Estados del país han adoptado un enfoque similar en su territorio.

8)    Instrumentación de los resultados de la Ronda Uruguay

    Las medidas descritas anteriormente son congruentes con los compromisos de México en la Ronda Uruguay.

    Conforme a la Constitución mexicana, los tratados internacionales suscritos por el Presidente y ratificados por el Senado, incluidos los Acuerdos resultantes de la Ronda Uruguay, tienen el rango de ley suprema, por lo que no requieren ningún acto legislativo posterior para su aplicación. Los cambios y reformas realizados a la legislación mexicana obedecen a la conveniencia de armonizar las reglas internas de comercio con las internacionales, facilitando así su aplicación.

    Para México, el cumplimiento de los compromisos y disciplinas de la Ronda Uruguay por parte de todos los Miembros de la OMC es fundamental para el fortalecimiento del sistema multilateral de comercio. México ha cumplido cabalmente con dichos compromisos, incluyendo los de notificación. Por lo que respecta a servicios, es importante destacar que los compromisos iniciales de México en el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) cubren 68 sectores y 329 actividades, lo que muestra la voluntad de México de contribuir a la apertura de este sector sobre una base de nación más favorecida. Adicionalmente, nuestro país ha mantenido una participación activa en los grupos de trabajo de servicios que surgieron de la Ronda Uruguay: servicios financieros, normas, servicios profesionales y telecomunicaciones básicas; en este último sector, México otorgó una importante liberalización como resultado de las negociaciones que concluyeron en febrero pasado.

    México ha tenido y continuará teniendo una activa participación en todos los foros e iniciativas de liberalización multilateral de la OMC, incluyendo el nuevo mecanismo de solución de diferencias cuando sus intereses se vean afectados.

III.    Acuerdos regionales

    Los tratados de libre comercio son un elemento fundamental de la política comercial de México de los últimos años. Éstos comenzaron a negociarse antes de la conclusión de las negociaciones de la Ronda Uruguay con el objetivo de aumentar la competitividad de la economía mexicana y de abrir nuevos mercados de exportación.

    México ha negociado los siguientes tratados de libre comercio: Acuerdo de Complementación Económica con Chile (1992); Tratado de Libre Comercio de América del Norte con Estados Unidos y Canadá (1994); Tratado de Libre Comercio del Grupo de los Tres con Colombia y Venezuela (1995); y los tratados de libre comercio con Bolivia y Costa Rica (1995).

    Los acuerdos incorporan disciplinas y compromisos en las siguientes áreas: comercio de bienes, incluyendo agricultura; barreras técnicas al comercio; compras de gobierno; inversión; comercio de servicios; propiedad intelectual; y disposiciones institucionales, incluyendo solución de controversias.

    Las disciplinas y el tipo de compromisos de los diferentes acuerdos son compatibles entre sí. Esto simplifica la aplicación de los diferentes acuerdos al evitar una pesada carga administrativa para las autoridades y para el sector privado que realiza actividades comerciales y de inversión a su amparo. Además, los acuerdos permiten al sector privado contar con un horizonte de planeación de mediano y largo plazo.

    El Tratado de Libre Comercio de América del Norte es muy relevante para México no sólo por la participación de su socio comercial más importante y por ser el acuerdo más completo que había negociado hasta ese momento, sino porque generó un incentivo y un interés en otros socios comerciales por negociar acuerdos similares. México ha seguido buscando la ampliación y diversificación de sus mercados, particularmente con países de su continente y con la Unión Europea.

    En el continente americano, México está negociando un tratado de libre comercio con Guatemala, Honduras y El Salvador. Asimismo, de manera bilateral se están negociando otros acuerdos con Nicaragua, Panamá, el Ecuador y el Perú, además de la profundización del Acuerdo con Chile. Por otra parte, con MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) se continúa negociando un acuerdo transitorio que sustituya aquéllos existentes en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), mismo que servirá de base para una negociación más amplia. Finalmente, México participa junto con otros 33 países en las negociaciones para eliminar progresivamente las barreras al comercio y la inversión y establecer un Área de Libre Comercio de las Américas; dichas negociaciones concluirán en el 2005.

    De la misma manera, México finalizó la primera etapa de la negociación de un nuevo acuerdo bilateral con la Unión Europea. En julio de 1997 se concluyeron los textos de un Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación, un Acuerdo Interino y una Declaración Conjunta. En materia comercial, las Partes se comprometieron a iniciar negociaciones para alcanzar la liberalización bilateral y preferencial, progresiva y recíproca del comercio de bienes y servicios, incluyendo la de los movimientos de capitales y pagos y las compras del sector público, así como el establecimiento de disciplinas en materia de competencia, propiedad intelectual y solución de controversias. Se prevé que la negociación para la liberalización comercial se inicie los primeros meses de 1998.

    Adicionalmente, México ha firmado otro tipo de acuerdos de cooperación en materia de comercio e inversión con diversos países, incluyendo la República de Corea, Australia y Nueva Zelandia, y ha establecido grupos ad hoc, comités y comisiones binacionales para administrar las relaciones comerciales. También, México participa en otras iniciativas regionales como el APEC, que tiene como objetivo lograr un régimen de libre comercio e inversión para el 2020.

    Los acuerdos regionales de los que México forma parte establecen importantes precedentes en algunas áreas que podrían ser incorporadas en futuras negociaciones multilaterales. Asimismo, los acuerdos regionales han generado incentivos por una mayor liberalización regional y multilateral. Por lo anterior, junto con otros Miembros de la OMC, México apoya la realización de una nueva ronda de negociaciones para bienes industriales, además de las programadas en otras áreas como servicios y agricultura. México continuará con la negociación de acuerdos comerciales regionales en la medida en que vayan más allá de la liberalización multilateral.

    Las negociaciones comerciales internacionales de México han reforzado de manera fundamental su política comercial.

Conclusiones

    A partir de su adhesión al GATT en 1986, México ha sido uno de los países del mundo que se ha liberalizado más rápidamente. Esta liberalización, no se detuvo con la crisis económica de 1994; por el contrario, se mantuvo y se profundizó, lo que contribuyó de manera importante a la rápida recuperación del crecimiento económico.

    México ha implementado medidas importantes de cambio estructural y de liberalización en los últimos años, con el objetivo fundamental de aumentar la competitividad de la economía mexicana. Entre las medidas instrumentadas destacan aquéllas en materia de aranceles, barreras no arancelarias, inversión, procedimientos aduaneros, normas, política de competencia, propiedad intelectual y desregulación económica. Estas medidas son compatibles con los compromisos de México en la OMC.

    Las medidas unilaterales han sido apoyadas por una ambiciosa política de negociaciones comerciales internacionales. Los tratados de libre comercio han logrado precisamente eso; una mayor apertura y un mayor acceso a los mercados internacionales. México seguirá buscando este tipo de tratados como complemento a la liberalización multilateral en el seno de la OMC.

Footnote: 1Calculado con base en la tasa de arancel aplicable al momento de la importación.