Ante todo, mucho les agradezco su invitación y la oportunidad de examinar la cuestión del lugar que ocupa Europa en la economía mundial.  Una ventaja de envejecer es poder mirar hacia atrás y ver cómo las buenas ideas se han ido convirtiendo en realidad.  Esto es lo que he visto en Bruegel, bajo la experta dirección de Jean (Pisani-Ferry) y su equipo.

Europa no fue el epicentro de la crisis financiera mundial que se desencadenó en 2008.  Pero sí fue el continente al que se desplazó la crisis en 2010.  Desde entonces, la cuestión de política clave ha sido decidir cómo podría la Unión Europea resolver los problemas con que se enfrenta.  ¿Qué políticas públicas deberían aplicar la UE y los gobiernos de sus países miembros, y qué reformas del régimen de gestión económica de la UE facilitarían su adopción?

Querría plantear estos interrogantes en un contexto más amplio:  el de las fuerzas que influyen en la economía mundial a través del tiempo.  A mi modo de ver, para tener éxito, las reformas que se adopten en Europa no pueden disociarse de los cambios acelerados que son típicos de la fase actual de la globalización.

 

Evolución de la economía mundial a largo plazo

Cambios en las ventajas comparativas

¿Qué fuerzas están configurando la economía mundial?  Una es el avance de las economías emergentes.  Se prevé que en las economías desarrolladas, los resultados en materia de exportaciones correspondientes a 2011, en comparación con el resto de mundo, no serán tan favorables como se pensaba.  Este sería el vigésimo año consecutivo en que las exportaciones de las economías en desarrollo habrían aumentado más rápidamente que las de los países desarrollados.  La participación de estos últimos en el comercio mundial disminuyó del 75 por ciento en 1990 al 55 por ciento en 2010.

Los cambios que se han producido en los marcos reglamentarios y en materia de tecnología y costos del transporte han abierto nuevos mercados;  han alterado las modalidades del comercio y han obligado a los países a adaptarse.  Los cambios en las ventajas comparativas que se observan hoy día en la economía mundial son análogos a los ocurridos en los siglos XIX y XX.

Pero una característica singular de la transformación actual es la celeridad con que están ocurriendo esos cambios, así como el inmenso número de personas afectadas.  Actualmente, China y la India representan el 11 por ciento de la economía mundial y, según algunas proyecciones, probablemente su participación se duplicará con creces en 20 años.  Las fluctuaciones del poderío económico tienen profundas consecuencias geopolíticas y pueden dar lugar a violentas reacciones en el plano político, crear tensiones en el comercio o tener consecuencias aún peores.  A veces la comunidad internacional ha hecho frente a esas presiones por medios pacíficos y con buenos resultados positivos;  otras veces no lo ha logrado.  Pero los cambios estructurales que se han puesto en marcha difícilmente podrán revertirse en el futuro inmediato.

Internacionalización de la producción

Otra de las fuerzas que están transformando la economía mundial es la fragmentación internacional del proceso de producción;  la innovación tecnológica es el factor clave de esa transformación estructural.  Gracias a la disminución de los costos de las comunicaciones, las distintas etapas de fabricación y el aprovisionamiento de insumos especializados pueden ocurrir en lugares muy alejados unos de otros.  En muchos casos, el proceso de producción cruza múltiples fronteras políticas.

Mientras que en épocas anteriores el comercio internacional consistía en su mayor parte en el intercambio de productos terminados, actualmente — y cada vez con más frecuencia — lo que se comercia a nivel internacional son tareas, es decir, actividades que añaden valor a un producto o a un servicio.  El contenido de insumos importados de las exportaciones ha aumentado de un promedio del 20 por ciento hace 20 años a alrededor del 40 por ciento en la actualidad.

La causa de esta fragmentación internacional de la producción son las ventajas comparativas, pero no con respecto a los productos finales sino con respecto a las tareas.  Desde el punto de vista de las modalidades convencionales del comercio, el surgimiento de redes internacionales de producción es un hecho positivo.  Básicamente, equivale a un gran adelanto tecnológico:  crea oportunidades para que las empresas aumenten su productividad redistribuyendo tareas de manera que se puedan realizar en forma más eficiente.

Es necesario que las empresas y los trabajadores se adapten al nuevo entorno para aprovechar esas oportunidades.  A este respecto, las políticas públicas son importantes.  En primer lugar, las oportunidades son difíciles de encontrar.  Las medidas que tomen los gobiernos deberían centrarse en la competitividad de las empresas, es decir, las condiciones que promuevan su participación en los mercados internacionales.  En segundo lugar, el ajuste es un proceso que afecta adversamente a muchos;  debería ir acompañado de reformas del mercado de trabajo y de programas de educación y capacitación que lo faciliten.  Se deberían establecer sistemas de seguridad social para que todos puedan compartir los beneficios que generen esas nuevas oportunidades.

 

¿Cómo está respondiendo Europa a estos cambios?

Con respecto al lugar que ocupa Europa en la economía mundial, cabe señalar que el panorama es más favorable de lo que parece en general.  La participación de la UE en las exportaciones mundiales no ha variado mucho en los últimos 10 años;  ha fluctuado por debajo del 20 por ciento.  Ese resultado es decididamente mejor que el de otras economías adelantadas como los Estados Unidos y el Japón, cuya participación en el mercado se ha contraído considerablemente.  Ello parece indicar que las empresas europeas, o al menos algunas de ellas, están sacando partido de la transformación de la economía mundial.

La producción internacional es un hecho consumado para muchas empresas europeas.  El valor total de exportaciones de partes y componentes de la Unión Europea fue de 850.000 millones de dólares en 2010;  el 60 por ciento de esa suma correspondió al comercio entre los países miembros de la Unión.  Ello pone de relieve la importancia de las redes de producción intraeuropeas.

El comercio de bienes intermedios de la UE con el resto del mundo ha sido notablemente estable, pero han surgido nuevas tendencias interesantes.  En lo que respecta a las importaciones, el porcentaje correspondiente a América del Norte se redujo en forma marcada del 29 por ciento al 22 por ciento entre 2000 y 2010.  En cambio, las importaciones de la UE de partes y componentes procedentes de China aumentaron más vigorosamente en los últimos 10 años que las importaciones de mercancías en general, con lo cual el porcentaje correspondiente a esos bienes experimentó un brusco aumento (del 13 por ciento al 21 por ciento).  Dicho sea de paso, este hecho refuta la trillada teoría de que China importa componentes de gran valor de sus asociados comerciales que son economías más adelantadas y exporta productos terminados de escaso valor añadido;  refleja además la rápida evolución de las relaciones comerciales de la UE con China.

Las estadísticas globales del comercio no permiten apreciar importantes variaciones en los resultados comerciales de los países europeos.  Evidentemente, algunas de esas diferencias dependen de las peculiaridades de cada país.  Pero como señala con acierto Bruegel en su excelente informe sobre las operaciones mundiales de las empresas europeas, son precisamente las empresas las que impulsan la competitividad europea.  Su éxito en los mercados internacionales se debe no tanto a las características de cada país sino a sus propias características.  El tamaño, la productividad, el nivel de conocimientos especializados de la fuerza de trabajo, la capacidad de innovar, la participación en las redes internacionales de producción y la existencia de redes de distribución eficientes son todos elementos que contribuyen a los resultados de las empresas en materia de exportaciones, en particular en los mercados emergentes.

¿Por qué son importantes esas características?  Básicamente, porque permiten a las empresas europeas competir en calidad más que en precio.  Los excepcionales resultados de las empresas alemanas en materia de exportaciones, de las que el 29 por ciento vende productos en mercados distantes de China y la India, están basados en los conocimientos de su fuerza laboral y la calidad y la innovación de sus productos (es decir, se deben a la competitividad no relacionada con los precios).  Otras características importantes, en particular los niveles de sueldos y la infraestructura reglamentaria más general de los mercados de trabajo de Alemania no son muy distintas de las de otros países europeos como Francia, cuyos resultados en materia de exportaciones no son tan positivos.

 

Europa y la crisis del euro

A medida que se van produciendo estas lentas transformaciones en la economía mundial, Europa se enfrenta con un desafío más inmediato, que es la crisis del euro.  ¿Qué provocó la crisis?  Inicialmente se pensó que la causa era la insolvencia de algunos países miembros de la zona de euro.  Pero, en último término, era, y sigue siendo, la Unión misma, pues los mercados dudan de que las instituciones europeas existentes cuenten con los instrumentos necesarios para enfrentar la crisis y superarla.  Los mercados tienen razón y no la tienen.  Tienen razón en señalar los límites y contradicciones del actual régimen de gobernanza económica de la UE, pero no la tienen al concluir que no se instituirá en Europa un orden duradero como el que se estableció después del Tratado de Westfalia, ni será posible hacerlo.

Muchos han criticado la respuesta de la UE a la crisis.  Permítanme, ante todo, destacar lo que sí se ha logrado.  En primer lugar, Europa hasta ahora ha podido resistir la peligrosa tentación de invertir la marcha del proceso de integración.

Hay quienes están en favor del desmembramiento de la zona del euro.  Opinan que el problema es la moneda única, y la solución, el retorno a los tipos de cambio flexibles.  Lo único que se conseguirá de ese modo es exacerbar la crisis en Europa.  Como demostró Tommaso Padoa-Schioppa hace casi 30 años, el libre comercio, la libre circulación del capital, los tipos de cambio fijos y las políticas monetarias nacionales autónomas forman un “cuarteto incompatible”.  Con el tiempo, el desmembramiento de la zona del euro socavará el mercado único.  Imagínense lo que esto significaría para las empresas europeas que han encontrado en este régimen cuasinacional un entorno que les permite producir, crecer y reforzar su competitividad.

También hay quienes propugnan el restablecimiento del proteccionismo europeo.  Según ese argumento, Europa saldrá de la crisis si reorienta la demanda interna hacia la producción nacional, que ha sufrido un retroceso debido a la competencia desleal de sus asociados comerciales.  Este razonamiento se basa en una premisa errónea y en falsas esperanzas.  La premisa de que las fronteras comerciales de Europa son porosas es evidentemente una falacia, ya que las políticas comerciales de Europa no son muy diferentes de las de sus asociados comerciales con un nivel comparable de desarrollo.  Y son falsas las esperanzas de que, en respuesta al proteccionismo europeo, no surjan obstáculos análogos en otras partes.  Lo único que se conseguirá con esta estrategia es que las empresas europeas pierdan oportunidades lucrativas en los mercados emergentes en vías de rápida expansión.

Además de resistir esas tentaciones, la UE también ha logrado dejar atrás las medidas iniciales de emergencia ad hoc y pasar a los ajustes estructurales.  El “pacto fiscal” firmado a fines de enero tiene muchas limitaciones, pero también muchos elementos dignos de elogio.  El marco institucional de la Unión Económica y Monetaria ha tenido defectos desde su creación.  Por un lado, los gobiernos miembros no aceptaron la estricta supervisión de sus políticas fiscales por la Comisión Europea.  Por otro, faltaban mecanismos capaces de hacer cumplir las reglas en casos de mala conducta fiscal.  El tratado representa un paso adelante para reforzar la disciplina fiscal de los miembros de la Unión.

No obstante, algunos críticos opinan que el enfoque actual es demasiado estrecho y en último término va a fracasar.  El argumento que esgrimen es contundente:  las medidas de austeridad incorporadas en el tratado crearán un círculo vicioso, frenarán el crecimiento y empeorarán la situación fiscal.  Cada paquete de medidas de rescate necesariamente irá seguido de otro;  se seguirá pensando que las medidas de protección son insuficientes y la zona del euro seguirá dominando la atención de los medios de difusión internacionales.  Entre tanto, la incertidumbre debilitará la competitividad de las empresas europeas y aumentarán las privaciones y el resentimiento hacia la UE, en particular en los países afectados.  Ello socavará la confianza en el proyecto europeo.

 

Poner fin a la crisis:  un plan de crecimiento para Europa

Europa necesita un plan de crecimiento común para salir de la crisis.  La finalidad de ese plan debe ser permitir que Europa ocupe el lugar que le corresponde en una economía mundial en evolución.  Pero el crecimiento es también indispensable para mantener la solidaridad europea, no solo por razones altruistas sino porque la redistribución es lo que sostiene la unión de los intereses nacionales y los intereses colectivos, que es el elemento primordial del proyecto europeo.

Ello significa ante todo que la UE debería adoptar reformas normativas e institucionales que mejoren la capacidad de las empresas europeas de competir en los mercados mundiales.

Gran parte del debate actual en Europa gira en torno a la necesidad de establecer una unión fiscal dotada de recursos propios, incluso de recursos procedentes de la recaudación de impuestos directos de la UE y la emisión de bonos para financiar proyectos y eurobonos.  En Bruegel se ha insistido mucho en esta cuestión, y estoy plenamente de acuerdo con esa posición.  El nuevo tratado, que contiene reglas estrictas sobre las políticas fiscales nacionales, creará a la necesidad de aumentar el presupuesto de la UE.  ¿Cuáles deberían ser las prioridades de la política fiscal colectiva?

En mi opinión, hay en el presupuesto de la UE tres amplias esferas relacionadas con las condiciones en que se basa la competitividad de las empresas europeas.

— En primer lugar, se deberían invertir recursos en una infraestructura común, en particular en el sector de la energía, porque ello influye en gran medida en los costos de fabricación y afecta la competitividad de los precios.

— En segundo lugar, se deberían fomentar las actividades de investigación y desarrollo, la educación y la innovación, que son elementos clave de la competitividad no relacionada con los precios.

— En tercer lugar, se debería prestar asistencia a los países para que adapten sus estructuras de producción, sus sistemas de seguridad social y sus mercados de trabajo y hagan frente a los nuevos desafíos de la globalización y la internacionalización del proceso de producción.  Ello debería hacerse de acuerdo con el modelo europeo, o la gestión social de la economía de mercado (“Sozialmarktwirtschaft”), que ha demostrado claramente que la existencia de sólidos sistemas de protección social contribuye a mejorar la competitividad.

Otra prioridad, aparte de la política fiscal, debería ser la consolidación del mercado interno.  Los servicios son indispensables para la buena marcha de los procesos de producción transfronterizos.  Las empresas europeas siguen operando en un mercado de servicios fragmentado.  Evidentemente, ello los pone en una situación de desventaja frente a sus competidores de los Estados Unidos y, cada vez más, de China, que forman parte de un mercado continental de servicios.  En síntesis, lo que Europa necesita es un “pacto de estabilidad, crecimiento y competitividad”.

Por último, en relación con la reforma institucional de la UE, opino que un plan de crecimiento solo puede ponerse en práctica si la UE tiene una participación efectiva en la formulación de políticas.  A este respecto cabe hacer cuatro observaciones.

— Primero, se deberían restablecer el método comunitario y la función central de la Comisión.  Es improbable que los directorios u otros mecanismos de negociación intergubernamentales respondan adecuadamente a los intereses transnacionales creados por las redes de producción europeas;  además esos mecanismos pueden ser manipulados fácilmente a nivel local por intereses especiales.  Debemos aceptar un hecho real:  la credibilidad de la UE en el mundo está correlacionada directamente con el método comunitario, de manera positiva y negativa.

— Segundo, las atribuciones de la UE deberían estar claramente delimitadas pero deberían ser eficaces.  La estrategia de crecimiento de la UE, es decir, el Programa de Lisboa, dependía excesivamente del concepto de la Unión y su Comisión como coordinadoras de las políticas nacionales.  Debemos reconocer que este modelo político, basado en la cooperación intergubernamental y la presión colectiva — el llamado “método abierto de coordinación” — no ha logrado estimular el crecimiento.

— Tercero, el aumento del poder de la UE debería ir acompañado de una mayor legitimidad democrática.  En 1998, Notre Europe distribuyó una nota de política con el sugestivo título “De una moneda única a una urna única”.  Se podría comenzar por vincular la elección del presidente de la Comisión con los resultados de las elecciones europeas;  cada agrupación política propondría un candidato durante la campaña.

— Cuarto, las reformas institucionales no pueden esperar.  Algunas de esas medidas no requieren la enmienda de los tratados, y otras sí.  Actualmente la Unión Europea tiene una configuración variable.  Si no es posible lograr un acuerdo más general, será necesario seguir haciendo progresos en el plano institucional y con ese fin optar por modalidades reforzadas de cooperación, tal como ocurrió en la negociación del nuevo tratado.

 

Conclusiones

Para superar la crisis actual, Europa debe reactivar su crecimiento económico y ocupar el lugar que le corresponde en la economía mundial.  Para ello se requieren dos reformas complementarias.  Primero, la UE debe tener una participación efectiva en la formulación de políticas y contar con recursos fiscales propios.  Segundo, las políticas oficiales de la UE deben promover ante todo la competitividad de las empresas europeas en los mercados mundiales.  Estos cambios exigen un gran salto adelante en el proceso de integración política, no en un futuro distante sino aquí y ahora.