WTO NOTICIAS: DISCURSOS DG
PASCAL LAMY
Bangalore, India
Acuerdos multilaterales o bilaterales:
¿qué camino se ha de seguir?
Alocución pronunciada en la Cumbre de Colaboración de 2007 de la
Confederación de Industrias Indias titulada “La India emergente: Nuevas
funciones y responsabilidades”.
VER TAMBIÉN:
> Comunicados
de prensa
> Noticias
> Discursos:
Pascal Lamy
Me llena de satisfacción sumarme a todos
ustedes hoy aquí en Bangalore bajo el tema: “La India emergente: Nuevas
funciones y responsabilidades”. El hecho de que esta reunión tenga lugar
en Bangalore no es una coincidencia. Bangalore, tercera ciudad más
grande de la India, a la que corresponden el 35 por ciento de las
exportaciones de programas informáticos del país y sede de prestigiosas
instituciones universitarias y de investigación en esferas como la
tecnología de la información o la biotecnología, es hoy un ejemplo de
cómo la mundialización y la apertura pueden ofrecer enormes
oportunidades y beneficios a nuestros ciudadanos.
Pero el éxito también acarrea problemas: la contaminación del aire, la
congestión del tráfico o las necesidades en materia de infraestructura
son sólo algunos de ellos. Estos problemas son igualmente resultado de
la mundialización y si queremos que ésta sea aceptable para todos,
también debemos abordarlos de frente, como sugiere el título de esta
conferencia.
El comercio es una de las manifestaciones de la mundialización, con sus
efectos positivos, pero también con sus desventajas. En la actualidad es
evidente que las fuerzas del mercado por sí solas no serán suficientes
para hacer llegar a todos los beneficios de la mundialización y que
tenemos que elaborar instrumentos para encauzar la mundialización,
asegurándonos de que tanto los países desarrollados como los países en
desarrollo se beneficien de ella por igual y de que se atienda
debidamente a quienes en nuestras sociedades se ven afectados por las
transformaciones que trae consigo.
Uno de los instrumentos a nuestro alcance para encauzar la
mundialización es el sistema multilateral de comercio, la OMC y, por
tanto, la Ronda de negociaciones iniciada en 2001 en Doha con el nombre
de “Programa de Doha para el Desarrollo”. El propósito de la Ronda es
reequilibrar el sistema mundial de comercio en favor de los países en
desarrollo, mediante una mayor apertura de los mercados y nuevas normas
comerciales adaptadas a las nuevas y cambiantes realidades comerciales
del siglo XXI .
Ahora bien, a medida que la OMC y su predecesor el GATT han ido
evolucionando, los Miembros de la OMC han concluido innumerables
acuerdos comerciales preferenciales. Para 2010 podría haber unos 400
acuerdos de ese tipo en vigor.
Estos acuerdos preferenciales contradicen el principio de no
discriminación que es uno de los pilares de la OMC. Si esto es así, ¿por
qué hay tantos países dispuestos a aceptar normas y disciplinas a nivel
bilateral que no están dispuestos a aceptar a nivel multilateral?
Atractivo de los acuerdos comerciales regionales
A mi juicio, hay varias razones que explican
el atractivo de los acuerdos bilaterales en comparación con las
negociaciones multilaterales.
En primer lugar, el proceso parece ser más rápido. Los acuerdos
comerciales preferenciales pueden concluirse en un plazo más corto
gracias al menor número de partes implicadas, lo que en general resulta
muy atractivo tanto para los políticos como para los círculos
empresariales que buscan resultados rápidos.
En segundo lugar, pueden adentrarse en nuevos campos. Merced a una
coincidencia de intereses y, a menudo, a unos valores más comunes, los
acuerdos comerciales bilaterales pueden abarcar otras esferas, tales
como la inversión, la competencia, las normas laborales o las
disposiciones sobre el medio ambiente, en las que no existe un consenso
entre los Miembros de la OMC.
En tercer lugar, en muchos de los acuerdos de libre comercio concertados
recientemente existen consideraciones de orden político o geopolítico.
Por lo general, los países en desarrollo que realizan negociaciones con
países desarrollados más poderosos esperan obtener beneficios
preferenciales exclusivos, así como asistencia para el desarrollo y
otras ventajas no comerciales. Tales negociaciones también se consideran
instrumentos para hacer méritos y obtener ventajas sobre otros Miembros
de la OMC.
Los acuerdos comerciales bilaterales también enseñan a los participantes
a negociar, contribuyendo de este modo a reforzar las instituciones
comerciales de los países. Muchos acuerdos comerciales regionales han
servido de base para asegurar la paz y una mayor estabilidad política.
Por último, se utilizan con frecuencia como instrumentos para realizar
reformas internas en ámbitos en los que los sistemas multilaterales son
menos eficaces.
¿Por qué los acuerdos comerciales bilaterales no pueden sustituir a las normas multilaterales?
En mi opinión, sin embargo los acuerdos
bilaterales no pueden sustituir a las normas comerciales multilaterales.
Dejando de lado lo que nos enseñaban los libros de teoría comercial, por
ejemplo, que crean una desviación del comercio y desplazan las
importaciones de los proveedores mundiales más eficientes, desearía
destacar cuatro limitaciones fundamentales de los acuerdos bilaterales.
En primer lugar, la conclusión de acuerdos comerciales regionales
también puede generar más discriminación, lo que en último término
perjudicará a todos los interlocutores comerciales. Los países que no
son parte en un acuerdo, y que no quisieran verse excluidos del mismo,
tratarán de concluir acuerdos con alguno de los países que sí son parte
en él. A esto se le conoce como el “efecto acumulativo” o el “efecto
dominó” y es lo que explica gran parte de la actividad bilateral
observada recientemente en Asia. En otras palabras, la consecuencia es
que las preferencias obtenidas frente a los competidores mediante la
constitución de un acuerdo preferencial suelen ser efímeras. Cuanto
mayor sea el número de acuerdos, menos significativas serán las
preferencias.
En segundo lugar, los acuerdos bilaterales no pueden resolver cuestiones
sistémicas como las normas de origen, las medidas antidumping o las
subvenciones a la agricultura y a la pesca. Estas cuestiones simplemente
no pueden abordarse a nivel bilateral. Ejemplo de ello son las
negociaciones para la eliminación o reducción de las subvenciones a la
agricultura o a la pesca que distorsionan el comercio. No tiene sentido
hablar de agricultores o pescadores, pollos o peces “bilaterales” o
“multilaterales”. Las subvenciones que se otorgan a los agricultores son
para la totalidad de su producción de aves de corral. Lo mismo puede
decirse de las normas antidumping.
En tercer lugar, la proliferación de acuerdos comerciales regionales
podría complicar considerablemente el entorno comercial con la creación
de una red de normas incoherentes. En el caso de las normas de origen,
un número cada vez mayor de Miembros de la OMC son parte en 10 o más
acuerdos comerciales regionales, la mayoría de los cuales contienen,
para un determinado Miembro, normas de origen específicas, que son
necesarias para asegurar que las preferencias benefician a su
interlocutor y no a otros. Esta situación complica el proceso de
producción de las empresas, que se ven obligadas a adaptar sus productos
a diferentes mercados preferenciales a fin de satisfacer las normas de
origen. También complica la labor de los funcionarios de aduanas, los
cuales deben evaluar un mismo producto de distinta manera dependiendo de
su origen, lo que pone en peligro la transparencia del régimen
comercial. Es entonces cuando comenzamos a tener, para usar una
expresión del Profesor Bhagwati, una verdadera maraña de normas de
origen entremezcladas.
Por último, para muchos países en desarrollo pequeños y débiles, la
concertación de un acuerdo bilateral con un país grande y poderoso
significa tener menor peso y una posición de negociación más débil que
en el marco de unas negociaciones multilaterales. Tal vez no sea el caso
de la India, China, el Brasil, los Estados Unidos y las CE, pero sí es
cierto en el caso de Mauricio, Sri Lanka, Camboya o Ghana.
La posición de la OMC frente a los acuerdos comerciales regionales
El GATT y ahora la OMC reconocen el derecho
condicional de los Miembros a concertar acuerdos comerciales regionales
y, en la medida necesaria, a dejar de lado algunas de las obligaciones
que les corresponden en el marco de la OMC.
La OMC impone tres tipos de condiciones sustantivas para garantizar que
los acuerdos regionales sean compatibles con las normas de la OMC. En
primer lugar, las que se refieren a las repercusiones generales de los
acuerdos comerciales regionales en otros Miembros: existe la obligación
de no crear barreras al comercio con terceros. Esto puede cuantificarse
en lo que concierne a los aranceles, pero resulta menos fácil de medir
en términos de otras reglamentaciones comerciales como las normas
técnicas o las normas de origen. En segundo lugar, las condiciones
relacionadas con lo que denominamos el “requisito externo”. Un acuerdo
de libre comercio no puede desembocar en derechos de importación más
elevados para sus miembros, al tiempo que una unión aduanera tiene que
armonizar las políticas de comercio exterior de sus miembros y, en
consecuencia, ofrecer compensaciones a los miembros afectados que no
sean parte en dicho acuerdo. En tercer lugar, por lo que se refiere a la
“dimensión interna” de los acuerdos comerciales regionales, deben
eliminarse gradualmente los aranceles y las demás reglamentaciones
comerciales restrictivas con respecto a lo “esencial” de los
intercambios comerciales. Aquí también es posible cuantificar lo que
concierne a los aranceles, pero resulta mucho más difícil hacerlo en el
caso de otras reglamentaciones comerciales restrictivas, ya que no se ha
acordado ninguna definición a este respecto.
Por consiguiente, es evidente que la OMC autoriza los acuerdos
comerciales regionales cuya aplicación no cree situaciones en las que
los Miembros que no sean parte en dicho acuerdo deban “pagar el precio”
de las preferencias internas. A fin de garantizar la coherencia, los
acuerdos regionales han de notificarse “prontamente” a la OMC y ser
sometidos a examen por parte de los Miembros antes de su aplicación.
Perspectivas
Dado que los acuerdos comerciales regionales
son una realidad insoslayable y teniendo en cuenta que la OMC no excluye
este tipo de acuerdos, en determinadas condiciones, el reto al que nos
enfrentamos hoy es el de garantizar que contribuyan al buen
funcionamiento del sistema mundial de comercio, reduciendo al mínimo el
riesgo de que disminuyan el bienestar global y limiten las economías de
escala. Esta es la razón de que los Miembros decidieran incluir la
cuestión de los acuerdos regionales en el programa de negociaciones en
curso en el marco del Programa de Doha para el Desarrollo. Se ha dado un
primer paso en esta dirección con la adopción por los Miembros de la OMC
el pasado mes de diciembre de un mecanismo para mejorar la transparencia
de los acuerdos bilaterales concluidos por Miembros de la OMC. El
mecanismo requiere la notificación de los nuevos acuerdos comerciales
regionales antes de la aplicación del trato preferencial y prevé un
papel más importante de la Secretaría de la OMC que, bajo su propia
responsabilidad y en plena consulta con las partes, elaborará una
presentación fáctica de todos los acuerdos comerciales regionales
notificados a la OMC. Por el momento el proceso tiene un carácter
voluntario. La presentación fáctica ofrece una visión sistemática de los
aspectos normativos y de liberalización del comercio contenidos en los
acuerdos comerciales regionales.
¿Qué más podemos hacer para mejorar la coexistencia de los acuerdos
bilaterales con los acuerdos multilaterales? Creo que debemos abordar la
cuestión relativa a la multiplicación desmesurada de normas de origen.
La armonización de normas de origen simples, de fácil aplicación y de
carácter no restrictivo para distintos acuerdos comerciales regionales
simplificaría las condiciones del comercio y fomentaría la
transparencia. La ardua labor sobre esta cuestión sigue su curso, pero,
para serles francos, sin resultados importantes para los Miembros.
En relación con el título de esta reunión, ¿debemos seguir la vía
bilateral o la vía multilateral? La respuesta, a mi juicio, es un
sistema sólido y moderno de comercio multilateral conjugado con unos
acuerdos comerciales regionales que amplifiquen sus beneficios en lugar
de disminuirlos. Un sistema multilateral de comercio que se vea
complementado, y no sustituido, por una nueva generación de acuerdos
comerciales regionales. Si me permiten que haga una analogía con la
cocina india, los acuerdos comerciales regionales son como la pimienta
en una buena salsa de curry que serían los acuerdos multilaterales. La
pimienta añade sabor y da realce a la salsa, aunque por sí sola no es
especialmente gustosa; ¡pero una buena pimienta tampoco basta para
mejorar una salsa sin cuerpo! ¡¡Si nos equivocamos de receta la cena
será un fiasco!!
Por lo que se refiere a la India, este país ha firmado acuerdos de libre
comercio con Sri Lanka, Bhután y Singapur, y participa en el Acuerdo de
Libre Comercio del Asia Meridional (SAFTA). Además está negociando con
los países de la ASEAN, así como con Chile, Mauricio, el MERCOSUR, la
SACU y Tailandia. Últimamente se han presentado propuestas de acuerdos
de libre comercio con Corea, China, Malasia y algunos otros países. En
comparación con los Estados Unidos o las CE, la India no participa en
tantos acuerdos de libre comercio, pero me da la impresión de que les
está alcanzando rápidamente.
En este contexto, me complace enormemente que en sus recomendaciones al
Gobierno de la India la Confederación de Industrias Indias (CII) haya
dejado clara su posición de que las negociaciones bilaterales para
promover el libre comercio no deben considerarse un sustituto del
proceso de negociaciones multilaterales. Deseo aprovechar esta
oportunidad para agradecerles su labor y cuento con el apoyo de la
comunidad empresarial y los grupos de reflexión de la India para que el
país no desvíe su atención del sistema multilateral de comercio y de las
negociaciones de la Ronda de Doha.
Nos encontramos en un momento determinante de las negociaciones en curso
en el marco del Programa de Doha para el Desarrollo. En algún momento de
este año dejaremos de disponer de la oportunidad que se nos presenta
ahora. Precisamente el fin de semana pasado, los dirigentes de Europa,
los Estados Unidos o los países de la ASEAN han infundido una gran
energía política al proceso. Los Ministros de comercio africanos
manifestaron muy claramente ayer en Addis-Abéba sus preocupaciones
acerca de la situación actual de las negociaciones, así como su voluntad
de concluirlas. Debemos aprovechar este momento para traducir esa
energía política en cambios de las posiciones de negociación. No es el
momento de andarse con dilaciones ni de reflexionar, sino de actuar. La
semana que viene varios Ministros acudirán a la reunión de Davos y
tendremos la oportunidad de planificar las siguientes etapas de las
negociaciones para las próximas semanas. Confío en que la India dé
muestras de su capacidad de liderazgo y haga una contribución
constructiva para entrar en la última vuelta de la Ronda de la OMC.
Gracias por su atención.
> Si tiene problemas para visualizar esta página,
sírvase ponerse en contacto con [email protected], y proporcionar detalles sobre el sistema operativo y el navegador que está utilizando.