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TN/AG/19
1 de agosto de 2005
Comité de Agricultura
en Sesión Extraordinaria
Negociaciones sobre la Agricultura — Informe de
Situación II con la Mira Puesta en la Conferencia Ministerial de
Hong Kong (1)
Evaluación del Presidente
Introducción > volver al principio
1. La presente evaluación
ha de leerse junto con lo que yo denomino el “documento
fundacional” del Marco de Julio (WT/L/579), adoptado por todos
los Miembros y basado en el mandato de Doha, y con mi anterior
informe de situación, fechado el 27 de junio de 2005
(JOB(05)/126)(2).
2. Como hice en el
anterior informe de situación de 27 de junio, baso esta segunda
evaluación en los tres principios operativos de negociación
fundamentales que seguidamente se indican.
- Se debe continuar
realizando progresos en los tres “pilares”: ayuda interna,
competencia de las exportaciones y acceso a los mercados.
- Las negociaciones sólo
pueden verse coronadas por el éxito con un enfoque acumulativo
que procure lograr movimiento simultáneo en “paquetes” identificables de cuestiones.
- El “acervo” de las
negociaciones sigue siendo el Marco de Julio de 2004, adoptado
por los Miembros, que desarrolló con cierto detalle el mandato
de Doha, y que protege plenamente las posiciones de todos los
Miembros sobre las cuestiones, incluso sobre los distintos
aspectos del tema crucial del trato especial y diferenciado en
favor de los países en desarrollo, donde en los últimos 12 meses
sólo ha sido posible una evolución limitada.
3. Los debates intensivos
que han tenido lugar, tanto a nivel político como a nivel de
delegaciones, desde mi evaluación personal de junio no han
modificado profundamente mis reflexiones fundamentales sobre las
cuestiones clave que se han de abordar: no han desaparecido
simplemente porque no se haya impartido aún una orientación
clara. No obstante, los debates sin duda han hecho que se
vislumbren con más claridad algunas transacciones políticas
clave que ni yo ni los Miembros veíamos tan claramente hace un
mes.
4. Las negociaciones
sobre la agricultura están bloqueadas; no hay modo de ocultar
esa realidad. Sin embargo, un conjunto de decisiones políticas
claras — ninguna de ellas fácil, pero al menos ahora podemos
identificar más fácilmente las decisiones esenciales — puede
hacer que se reanuden, e incluso puede allanar el camino para
que la reunión Ministerial de diciembre tenga éxito. El
propósito de esta breve evaluación es tratar de poner de relieve
esas cuestiones. Lamentablemente, las consultas intensivas
celebradas en los doce últimos meses han demostrado que tenemos
que solucionar algunos asuntos fundamentales antes de poder
abordar de manera efectiva un conjunto mucho más amplio de
cuestiones.
Competencia de las
exportaciones > volver al principio
5. Por las razones
expuestas en mi evaluación precedente, se trata sin duda del
“pilar” más adelantado de la negociación (debido precisamente a
la claridad de algunas decisiones políticas fundamentales
adoptadas con anterioridad). Ahora necesitamos, y cuanto antes
mejor, algunos bloques de construcción adicionales en los “compromisos paralelos”. Por lo que respecta a las empresas
comerciales del Estado, tenemos que acordar rápidamente una
definición más específica de lo que son exactamente las nuevas
disciplinas relativas al tema “Subvenciones, financiación
estatal y garantía de las pérdidas” y las instituciones de
interés primordial. Con respecto a la ayuda alimentaría, lamento
comunicar que las preocupaciones de muchos países en desarrollo,
a las que me referí hace un mes, acerca de los efectos prácticos
de las nuevas disciplinas no se han abordado todavía. Sigo
pensando que sería útil mejorar nuestra comprensión de lo que
podría constituir una ayuda alimentaría de urgencia genuina.
Esto podría facilitar nuestros trabajos sobre la definición de
las disciplinas operativas en materia de desplazamiento del
comercio.
6. La adopción de un enfoque de negociación basado en la
búsqueda de una manera razonable de avanzar en este ámbito
permitirá luego, en el otoño, centrar más netamente la atención
en lo que sin duda es la cuestión primordial de este pilar: el
calendario y las modalidades para la remoción progresiva de
todas las formas de subvenciones a la exportación, y cómo esto
podría tener en cuenta la necesidad de cierta coherencia con las
medidas de reforma interna de los Miembros. Se trata de una
cuestión muy política, de una gran significación comercial. Es
necesario poner a nuestros Ministros en una situación en la que
la médula de la cuestión sea el centro de su atención.
Ayuda interna > volver al principio
7. Mi evaluación anterior
proporcionó una visión bastante amplia de las cuestiones
esenciales que han de abordarse en este pilar. Ahora, gracias a
los debates intensivos, puedo ver más claramente cuáles son las
cuestiones de primer orden que deben resolverse.
8. Para seguir adoptando
un enfoque acumulativo en este pilar, son necesarias dos
decisiones. Sin embargo, en mi opinión, esas decisiones sólo se
adoptarán en el contexto de un conjunto de decisiones destinadas
a desbloquear la fórmula relativa al acceso a los mercados.
- Es necesaria una decisión
— no un debate — sobre si los tres mayores usuarios del compartimento ámbar (3)
están comprendidos en la fórmula estratificada. Veo dos
soluciones posibles. No se trata de una cuestión que requiera
continuar ningún trabajo técnico (4).
No estoy dispuesto a describir las dos soluciones que veo,
porque he seguido el buen consejo de que, a veces, afirmar lo
evidente puede acabar complicando el ajuste de las posiciones de
los Miembros.
- El fundamento básico del
“compartimento azul” es que se encuentra a medio camino entre
los pagos del compartimento ámbar causantes de enormes
distorsiones del comercio y de la producción, y los pagos que no
tienen efectos de distorsión del comercio y de la producción o
los tienen en grado mínimo que se ajustan debidamente a los
estrictos criterios del compartimento verde. Ahora se necesitan
decisiones sobre las disciplinas que han de aplicarse a los
pagos del compartimento azul para reforzar ese objetivo de
reforma.
9. En lo que respecta al
compartimento verde, sólo puedo reiterar mi opinión anterior,
reflejada en la evaluación que hice hace un mes: es posible un
acuerdo político si:
- los grandes usuarios
actuales de los pagos del compartimento verde examinan con
comprensión algunas propuestas encaminadas a aclarar los
criterios, que no socaven sus reformas; y, al mismo tiempo,
- los Miembros acuerdan que
sería conveniente elaborar algunas nuevas disposiciones que
tuvieran en cuenta las realidades de la agricultura de los
países en desarrollo, pero que siguieran estando claramente
supeditadas al criterio decisivo de que esos pagos satisfagan el
criterio fundamental de tener, a lo sumo, efectos mínimos de
distorsión del comercio, y se ajusten a ese criterio.
10. Esta indicación
política tan amplia a los expertos, para que busquen el espacio
intermedio en esta esfera, permitiría luego que los expertos
realizaran algún progreso acumulativo real en el examen y la
aclaración del compartimento verde.
Acceso a los mercados > volver al principio
11. Este tema es, con
mucho, el más complejo y exigirá aún más tiempo que otros
pilares para llegar a una convergencia. La aplicación de un
enfoque “paso por paso” para conformar la estructura de las
modalidades significa identificar conjuntos de cuestiones que,
por razones políticas únicamente, es necesario resolver al mismo
tiempo, sin caer en el error fatídico de intentar resolver
demasiado a la vez. Se trata de emitir juicios responsables,
dado que siempre puede plantearse el argumento de que “todo está
vinculado a todo lo demás”.
12. He expresado mi
agradecimiento al G-20 por haber presentado una propuesta
integral en la que formula sus respuestas a las cuatro
cuestiones fundamentales que planteé en la primera evaluación
hace un mes. En particular, observo que el principio del trato
especial y diferenciado en favor de los países en desarrollo es
parte integrante de esa propuesta.
13. Siguiendo una
orientación expresada por muchos Miembros, he utilizado la
propuesta del G 20 como punto de partida para las consultas más
recientes. Por supuesto, algunos Miembros tienen reservas acerca
de ciertos aspectos de la propuesta integral del G-20 en materia
de acceso a los mercados, pero está claro que ese enfoque es una
iniciativa constructiva para delimitar el espacio intermedio y
proporcionó a otros Miembros una plataforma para plantear ideas
conexas, incluida la posibilidad de introducir en la fórmula
algún grado de progresividad adicional. Cabe destacar que
determinados Miembros con las mayores dificultades en esta
esfera consideraron que el consiguiente debate sobre los
productos sensibles fue el más útil hasta el momento. Aunque no
es dable observar ninguna solución inmediata, esto no resulta
sorprendente, dada su relación con la fórmula arancelaria.
14. Los debates basados
en la propuesta del G-20 ponen en evidencia que una cuestión
fundamental es si ha de existir alguna flexibilidad en la
fórmula o si todas esas flexibilidades se otorgarían de otro
modo. Los Miembros cuya atención se centra en sus intereses de
exportación no van a dar un cheque en blanco en relación con las
flexibilidades. Por consiguiente, con respecto a la concesión de
flexibilidades en el marco de la fórmula, sería necesario un
nivel elevado de especificidad acerca de cuáles serían esas
flexibilidades.
15. Además, dado que
cualquier flexibilidad de ese tipo, por su propia naturaleza,
reduce la apertura del mercado para algunos productos y evita la
ampliación de los contingentes arancelarios prevista para los
“productos sensibles”, los exportadores seguramente esperan que
se acuerde una fórmula más sólida. También es necesario tener
presente que, sin ninguna flexibilidad restringida de ese tipo
en la fórmula, a los Miembros con dificultades en esta esfera
les resultará incluso más difícil aceptar un nivel más elevado
de ambición cuando llegue el momento de definir la magnitud de
los recortes.
16. Soy muy consciente de
que esta observación tan centrada sobre los debates de estas
últimas semanas sobre el acceso a los mercados no ha logrado que
avancen nuestras ideas respecto de, por ejemplo, los tipos de
indicadores que se podrían acordar para dar fuerza operativa a
los criterios establecidos para los productos especiales en el
Marco de Julio, la manera en que se podría promover la más
completa liberalización para los productos tropicales y el trato
de los Miembros de reciente adhesión, o la forma en que
podríamos abordar la cuestión de la erosión de las preferencias.
Simplemente reitero mi profunda preocupación en el sentido de
que éstas y otras cuestiones de gran interés para muchos
Miembros no pueden dejarse de lado por demasiado tiempo, y de
que se haga un intento por llegar aceleradamente a algún
“arreglo”.
17. Por lo tanto, es
imperativo que los elementos fundamentales arriba mencionados
relativos a la estructura del pilar del acceso a los mercados se
resuelvan lo más rápidamente posible.
El Subcomité sobre el
Algodón > volver al principio
18. Parece que la labor
en el Subcomité sobre el Algodón en el “carril del desarrollo”
al fin está produciendo un esfuerzo más concentrado por parte de
los países donantes, y no sólo con respecto a los países
proponentes. Sin embargo, la cuestión urgente relativa a la
actual disminución brusca de los precios continúa siendo motivo
de extrema preocupación, en particular para los países en
desarrollo productores de algodón que tienen una gran
dependencia del mercado mundial.
19. Con respecto al
“carril del comercio”, los representantes de los países en
desarrollo productores de algodón con los que he celebrado
estrechas consultas en las últimas semanas habrán visto que
algunas decisiones respecto del mencionado conjunto de
cuestiones en los tres pilares son esenciales para promover el “carril del comercio” de la labor del Subcomité sobre el
Algodón.
20. A este respecto es
poco lo que puedo añadir a lo que dije hace un mes: cuanto más
tiempo se requiera para dar respuesta a esas preocupaciones
básicas, más difícil será prever la consecución de un acuerdo en
la Reunión Ministerial de Hong Kong sobre el objetivo convenido
de que la cuestión del algodón se trate “ambiciosa, rápida y
específicamente”, dentro de las negociaciones sobre la
agricultura. Es necesario que los Miembros tengan muy presente
esta dimensión adicional cuando reflexionen sobre esta
evaluación del estado de las negociaciones sobre la agricultura.
Notas
1. Este documento se distribuyó
anteriormente con la signatura JOB(05)/163
volver al texto
2. Documento adjunto.
volver al texto
3. Desde un punto de vista
más técnico, MGA Total Final Consolidada.
volver al texto
4.
Es una afirmación un poco excesiva, pero en este caso quisiera
centrarme en el aspecto político.
volver al texto
APENDICE
JOB(05)/126
27 de junio 2005
Comité de Agricultura
en Sesión Extraordinaria
Negociaciones sobre la Agricultura — Informe de Situación
Principales Cuestiones que se han de tratar nos mas tarde del 31 de julio de 2005
Evaluación del Presidente
PANORAMA GENERAL > volver al principio
El
concepto de “primera aproximación” denota un objetivo claro:
preparar una estructura adecuada en los tres pilares para la
fase más política que transcurrirá de septiembre a diciembre. El
único modo en que podemos hacer progresos es por grados, y sólo
podemos hacerlos sumando elementos en una lista positiva. De
poco sirve un método que consista en matizar enunciados
generales, e imponga “elegantes” soluciones técnicas a
cuestiones políticas difíciles de resolver.
En esto
consiste la lógica de haber elaborado un “Marco”, en lugar de
intentar la misión imposible de pasar directamente a las “modalidades plenas”: combinar una estructura con normas
precisas y fórmulas plenamente desarrolladas para definir con
precisión el nivel de ambición del mandato de Doha. Al tiempo
que nos centramos en las cuestiones clave señaladas en el
presente documento, quisiera alentar un debate informal entre
los Miembros destinado a conferir mayor precisión al nivel de
ambición del mandato de Doha en los pilares de la ayuda interna
y del acceso a los mercados. Ese debate informal podría
facilitar la negociación formal basada en textos.
Con el
fin de avanzar hacia esa “primera aproximación” para el final de
julio, necesito una orientación más clara de los Miembros sobre
algunos temas decisivos. En mi opinión, es necesario que,
tomando como base lo que ya tenemos en el Marco Acordado,
establezcamos para el 31 de julio de 2005 lo siguiente:
- En el
pilar de la ayuda interna, la estructura de los compromisos de
reducción (y no la magnitud de las reducciones) en relación con
la ayuda interna causante de distorsión del comercio, así como
algunos elementos de las normas (a saber, los criterios); en
particular, cabe la posibilidad de alcanzar una convergencia
sobre determinados aspectos del compartimento verde para el 31
de julio.
- En el
pilar de la competencia de las exportaciones, donde ya contamos
con una estructura y un punto final acordado (a saber, la “eliminación”), la prosecución de la elaboración de compromisos
paralelos, especialmente en lo que concierne a las empresas
comerciales del Estado y la ayuda alimentaria, puesto que
disponemos al menos de algunos “bloques de construcción” para
asumir compromisos paralelos respecto de los créditos a la
exportación.
- En el
pilar del acceso a los mercados, la estructura de al menos
algunos elementos fundamentales de la fórmula básica de acceso a
los mercados, y la prosecución de la elaboración de varias
“flexibilidades” (especialmente aspectos del trato especial y
diferenciado como los productos especiales (PE), pero también
los “productos sensibles”).
Si no somos capaces
de resolver estas cuestiones, no haremos sino relegar todos
estos asuntos al período de septiembre a diciembre, con la clara
probabilidad de colocar, una vez más, a los Ministros en una
posición extremadamente difícil. Tengo muy presente la
“enseñanza de los equivalentes ad valorem (EAV)” y espero que
ustedes también la tengan.
Una Ronda para
el Desarrollo: el papel esencial de la agricultura
Esta es una Ronda
para el Desarrollo y puedo asegurar a los Miembros que esta
consideración ocupa un lugar preeminente en mis reflexiones y en
mis planteamientos como Presidente. La agricultura es crucial
para que podamos obtener de la Ronda un “rédito de desarrollo”,
y lo es por dos razones generales:
- La primera razón es
que muchos países en desarrollo Miembros y PMA, entre ellos los
proponentes del tema del algodón, tienen ya intereses económicos
sustanciales, en relación con sus economías, en los mercados
agrícolas mundiales y pueden avanzar a partir de esta base, o
consideran que habrá un futuro para ellos una vez se hayan
eliminado o reducido sustancialmente las enormes distorsiones
del comercio. La interconexión que caracteriza a las vías
nacional e internacional de la reforma en esta esfera creará
nuevas e importantes oportunidades comerciales, siempre que
seamos capaces de llevar a buen término esta Ronda para el
Desarrollo.
- La segunda razón es
algo diferente. Muchos países en desarrollo, y en particular los
PMA, tienen una población sumamente vulnerable que depende de la
agricultura. La integración de esta parte de su sector agrícola
en cualquier marco incipiente de reformas es un asunto muy
sensible. Será necesario tener en cuenta esas sensibilidades a
medida que se configure el proceso de reforma. Su carácter es
diferente al de las sensibilidades de otros países, si bien son
de una importancia política decisiva para sacar adelante esa
reforma en el plano nacional e internacional.
Si queremos promover
ese primer aspecto de los intereses de los países en desarrollo
— ya los llamemos intereses “de ofensiva” o “de exportación” — ,
hemos de empezar por examinar la estructura de los compromisos
en los tres pilares, yendo a la raíz del problema.
En la práctica, no es posible que en las pocas semanas próximas
examinemos todas las características de los instrumentos
previstos en el Marco para abordar el segundo aspecto de los
intereses de los países en desarrollo, es decir, los
instrumentos expresamente concebidos para tener en cuenta la
situación real de la agricultura en muchos países en desarrollo,
como el mecanismo de salvaguardia especial (MSE). Esto sólo
podremos hacerlo cuando hayamos establecido algunas estructuras
básicas en los pilares de la ayuda interna y el acceso a los
mercados (hemos establecido una estructura básica en el pilar de
la competencia de las exportaciones, gracias a las importantes
decisiones adoptadas en julio de 2004).
Sin embargo, en este
documento no propongo dejar de lado todos esos “instrumentos”
hasta la fase de esta negociación posterior a julio. Lo
comprobarán cuando lean lo que aquí se dice sobre los pilares de
la ayuda interna (compartimento verde, reducciones de la MGA
Total Final Consolidada, por ejemplo) y el acceso a los mercados
(necesidad de que al formular los PE haya un nivel de
especificidad comparable al de los “productos sensibles”). Pero
la lógica ineluctable de esta negociación, y de este documento,
es que necesitamos una estructura en las esferas que son las
principales responsables de las grandes distorsiones existentes
en los mercados agrícolas mundiales.
No quiero dar a
entender que los principales países desarrollados no son
plenamente conscientes de ello: eso sería muy injusto para los
países desarrollados. En algunos casos, se han puesto en marcha
profundas reformas que preparan el terreno para importantes
reformas internacionales. En otros casos, algunos países
desarrollados sólo tienen que hacer un pequeño esfuerzo para
contribuir a la reforma internacional. Por supuesto, todos
desempeñarán su papel.
También he de
señalar la importante cuestión de la labor del Subcomité sobre
el Algodón, que sigue dos carriles: el del comercio y el del
desarrollo. Para que los Miembros continúen confiando en que las
negociaciones sobre la agricultura pueden efectivamente dar
resultados concretos en lo que respecta a la reforma comercial
en el sector del algodón, hemos de mostrar algo creíble como
fruto de los esfuerzos que hemos realizado en las negociaciones
sobre la agricultura en los 12 meses transcurridos desde la
adopción del Marco de Julio de 2004.
CUESTIONES CLAVE
PARA JULIO > volver al principio
Es especialmente
importante que el presente documento sea leído junto con el
Marco de Julio de 2004 (5).
Ese documento, ratificado por los Miembros y basado en el
mandato de Doha, representa los logros alcanzados hasta ahora en
las negociaciones sobre la agricultura. Hay en el Marco una
serie de cuestiones fundamentales que, por razones de peso,
relacionadas por lo general con el establecimiento de una
prudente “secuencia” en estas negociaciones tan complejas, no
están comprendidas en este documento de debate; su valor en
estas negociaciones se mantiene por consiguiente intacto. Todas
estas cuestiones han sido objeto de intensas y numerosas
consultas desde la adopción del Marco de Julio.
Creo que los
Miembros comprenden perfectamente que no es posible conseguir
que todas las cuestiones — ni siquiera las fundamentales — avancen
al mismo tiempo. Hay algunas cuestiones que, por razones
puramente lógicas, no pueden ser abordadas hasta que algunos
aspectos previos hayan quedado algo más claros. Es decir, hay
cierta “secuencia” inevitable en las cuestiones tratadas en
cualquier negociación compleja. Me atrevería a decir que es
imposible pensar seriamente en cómo incorporar, por ejemplo, la
“progresividad arancelaria” o las preocupaciones de los Miembros
de reciente adhesión a nuestra ecuación sobre el acceso a los
mercados antes de contar con una configuración razonable de la
fórmula básica de acceso a los mercados. Pero, al mismo tiempo,
habida cuenta de las preocupaciones de los Miembros con respecto
a éstas y otras importantes cuestiones, no es posible dejarlas
de lado hasta el último momento.
Por consiguiente,
para finales de julio espero estar en condiciones de redactar un
documento en el que se refleje el grado de convergencia sobre
cuestiones clave en cada uno de los tres pilares: competencia de
las exportaciones, ayuda interna y acceso a los mercados. Sin
embargo, para ello necesito orientación de los Miembros, y la
necesito ahora.
En realidad, no
espero que todos los Miembros, tras haber reflexionado sobre las
preguntas que he formulado, vuelvan a Ginebra con una posición
totalmente “nueva” y plenamente coordinada con los grupos de
ciudadanos, los grupos de intereses y los procedimientos de toma
de decisiones políticas de sus países. Espero más bien que los
Miembros regresen con una idea más clara de lo que es posible
conseguir, para poder ofrecer a sus interlocutores “aperturas”
en la negociación sobre posiciones hasta ahora irreductibles,
esperando a cambio un trato similar. En ciertos casos,
necesitarán ustedes consultar con sus Ministros, al menos
informalmente, y exponerles con franqueza y sinceridad cómo se
compaginan sus respectivas posiciones negociadoras con las
necesidades actuales y el calendario real de estas
negociaciones.
AYUDA INTERNA > volver al principio
En este pilar, hay
dos grandes cuestiones que es preciso solucionar antes de que
termine la presente negociación: las disciplinas y compromisos
en materia de ayuda interna causante de distorsión del comercio
y el examen y aclaración de las disciplinas (normas) con el fin
de garantizar que las medidas del compartimento verde no tengan
efectos en el comercio y la producción o los tengan a lo sumo en
grado mínimo.
Ayuda interna
causante de distorsión del comercio
A mi juicio, para el
31 de julio de 2005 debemos tener la estructura de una fórmula
estratificada aplicable a los recortes de la MGA Total Final
Consolidada y la estructura de una fórmula estratificada para
recortar la ayuda interna global causante de distorsión del
comercio. Sin haber resuelto algunos de los parámetros generales
de la estructura de esas fórmulas, es difícil ver cómo se podrán
adoptar decisiones más difíciles en la fase más
“política” que
va de septiembre a diciembre de 2005.
Deseo subrayar una
vez más la relación existente entre este pilar y la labor del
Subcomité sobre el Algodón.
Parece haber una
convergencia general de opiniones entre los Miembros con
respecto a la idea de elaborar esas dos fórmulas estratificadas
sobre la base de niveles absolutos, no relativos, de ayuda
interna causante de distorsión del comercio, lo que refleja un
hecho de fundamental importancia: nuestro objetivo es
“solucionar el problema real” de las grandes distorsiones de los
mercados agropecuarios mundiales causadas por los elevados
niveles de ayuda interna causante de distorsión del comercio, no
“marcar un tanto político”.
No obstante, antes
de pedir a los Miembros que formalicen un consenso real con
respecto a esta cuestión fundamental, es evidente que se espera
que determinados países desarrollados que tienen niveles
relativos de ayuda interna causante de distorsión del comercio
muy elevados (pero que, en razón del tamaño reducido de sus
sectores agropecuarios en términos mundiales no representan una
parte importante del mercado en cifras absolutas) hagan una
contribución seria al esfuerzo de reforma. Se trata, pues, de
una “compensación mutua”: los Miembros están dispuestos a ser “razonables” con ellos, siempre que ellos a su vez sean
“razonables” con los Miembros en la presente negociación.
La fórmula aplicable
a la MGA Total Final Consolidada
Puesto que enfocamos
niveles absolutos de distorsión, es ya evidente que cualquier
fórmula que acordemos estará determinada por los niveles
absolutos consignados en las Listas de tres Miembros: las CE
(59.800 millones de dólares EE.UU.), los Estados Unidos (19.100
millones de dólares EE.UU.) y el Japón (35.900 millones de
dólares EE.UU.)(6).
Estas cifras representan de por sí cerca del 82 por ciento de la
suma de la totalidad de la MGA consignada en las Listas de todos
los Miembros de la OMC.
Con respecto al
número de estratos, la mayoría de los Miembros piensa en 3 o en
4 estratos. Me hace falta mayor claridad a este respecto. No
obstante, la cuestión fundamental — que se debe abordar ahora — es
dónde encajan en los estratos, ya sean éstos 3 ó 4 los tres
Miembros que más utilizan medidas de ayuda causante de
distorsión del comercio.
Otra cuestión
importante es la del trato de los 17 países en desarrollo
Miembros que han consignado en sus Listas compromisos en materia
de MGA Total Final Consolidada.
Desde un punto de
vista aritmético, parecería que todos esos países en desarrollo,
dados sus niveles absolutos de MGA Total Final Consolidada,
entran en el estrato más bajo. Parece haber una amplia
convergencia sobre este aspecto clave. Por consiguiente,
¿resulta técnicamente difícil en este contexto asegurar que se
cumpla el principio general de recortes menores en plazos más
largos?
Reducción global de
la ayuda interna causante de distorsión del comercio
De manera análoga,
la estructura de esta fórmula estará determinada por los datos.
Hay un alto grado de convergencia entre los Miembros en cuanto a
que, en el caso de esta fórmula en particular, habría tres
bandas; el Miembro que más practica la ayuda causante de
distorsión del comercio estaría en la banda superior y los dos
siguientes en la banda central. Esto ya proporciona el elemento
fundacional de la estructura de la fórmula de reducción global
de la ayuda interna causante de distorsión del comercio y allana
el camino para las decisiones que habrá que adoptar en la fase
posterior a julio con respecto al nivel de los recortes
armonizados.
El trato de los
países en desarrollo en esta fórmula plantea cuestiones
complejas por razones que no tengo la intención de resumir aquí
(7).
A menos que reciba una orientación clara de los Miembros en
julio, es posible que haya que resolver este asunto en la
siguiente fase de la negociación, entre septiembre y diciembre.
Topes de las MGA por
productos específicos
Dentro de la
estructura de las disciplinas relativas a la ayuda interna
causante de distorsión del comercio, en el Marco de Julio figura
el acuerdo de establecer topes para las MGA por productos
específicos.
En este ámbito hay
que negociar algunas cuestiones difíciles y, por diversos
motivos, algunos países tendrían grandes dificultades con casi
cualquier base común que pudiera negociarse a los efectos de
establecer los topes. Tendremos que abordar estas cuestiones a
su debido tiempo.
Será mucho mejor que
la cuestión general de los topes de las MGA por productos
específicos se trate en profundidad cuando tengamos una mayor
precisión sobre la estructura de las fórmulas aplicables a la
ayuda interna causante de distorsión del comercio y alguna idea
de la magnitud de los recortes.
De minimis
Para los países
desarrollados, esta es simplemente una cuestión de magnitud del
recorte. La lógica del presente documento es introducir en el
proceso de negociación, después de la pausa estival, todas las
cuestiones relativas a la magnitud de las reducciones (o sea, el
nivel de ambición) en el pilar de la ayuda interna.
En el caso de los países en desarrollo, la cuestión es
particularmente sensible, en vista del hecho de que, para la
mayoría de estos países, el nivel de minimis y el tope del 5 por
ciento sobre la ayuda que permite el compartimento azul son las
únicas “atribuciones” para suministrar ayuda interna causante de
distorsión del comercio. Este no es el momento adecuado para
abordar las soluciones a estas cuestiones, pero es menester
tenerlas presentes.
Criterios del
compartimento azul
El examen de los
criterios del compartimento azul es un elemento importante en la
esfera de la ayuda causante de distorsión del comercio. En este
caso el objetivo es asegurar que los pagos del compartimento
azul causen menos distorsión del comercio que las medidas
comprendidas en la MGA. En la actualidad hay varias propuestas e
ideas sobre la mesa, pero la convergencia de opiniones es muy
limitada.
Esto esconde varios
vínculos complejos de la negociación. Pero un vínculo
fundamental para muchos Miembros tiene que ver con la magnitud
de los recortes en las fórmulas aplicables a la ayuda interna
causante de distorsión del comercio. Para decirlo en términos
sencillos, cuanto más modesta sea la decisión final sobre el
recorte de la MGA y el nivel de minimis, mayor será la presión
que pueden esperar los usuarios del compartimento azul, actuales
o potenciales, con respecto a los criterios adicionales, incluso
teniendo en cuenta la disposición que figura en el Marco en el
sentido de poner a la ayuda del compartimento azul un tope del 5
por ciento.
Es preciso seguir
trabajando en esto durante el mes de julio. Pero la magnitud de
los recortes será — al menos de acuerdo con los supuestos en que
se basa el presente documento — un asunto a tratar en la fase de
negociación posterior a la pausa estival.
Compartimento verde
Fundamentalmente,
hay dos grandes tendencias o “corrientes” de pensamiento en esta
labor de examen y aclaración:
- Los países
desarrollados y en desarrollo Miembros que menos utilizan
cualquier forma de subvención tratan de obtener seguridades de
que las complejas disposiciones específicas del compartimento
verde sean compatibles con el criterio general de “no tener
efectos de distorsión del comercio ni efectos en la producción,
o, a lo sumo, tenerlos en grado mínimo” (8).
- El deseo de los
países en desarrollo de introducir nuevas disposiciones o nuevos
términos que tengan en cuenta los tipos de programas adaptados a
las realidades de la agricultura de los países en desarrollo y
que puedan satisfacer el criterio fundamental de una ayuda que
tenga, a lo sumo, efectos mínimos de distorsión del comercio.
Estos países alegan que algunas disposiciones del compartimento
verde son difíciles de aplicar en el contexto de un país en
desarrollo, o que no existe una disposición explícita adecuada
para ellos.
Aquí existe el
peligro de que los Miembros hablen sin entenderse. Con respecto
a la primera gran tendencia, los países desarrollados que se han
lanzado a una reforma profunda de las políticas de ayuda
conectada están sumamente preocupados por el hecho de que
cualquier modificación del texto existente podría tener el
efecto perverso de menoscabar sus reformas.
Por lo que se
refiere a la segunda gran “corriente” o tendencia en este examen
y aclaración del compartimento verde (a saber, la introducción
de un lenguaje “favorable al desarrollo”), los Miembros que
utilizan mucho las medidas del compartimento verde y algunos
otros Miembros temen que la introducción de un lenguaje
“favorable al desarrollo” en el compartimento verde abra una
“caja de Pandora” que desencadene en el futuro la concesión de
subvenciones en gran escala por los países en desarrollo.
Está claro que ambas
partes deben aceptar que las dos tienen preocupaciones legítimas
y cada una debe escuchar cuidadosa y racionalmente las
propuestas constructivas de la otra. Pienso que muchos lo
entienden así.
Finalmente, en lo
tocante a la introducción de disposiciones “favorables al
desarrollo” adaptadas a las realidades específicas de la
agricultura de los países en desarrollo, es posible un resultado
sin perdedores. Redunda en interés de todos alentar a los países
en desarrollo a evitar que se repita la accidentada historia de
las subvenciones de los países desarrollados. Es decir, que para
responder a sus preocupaciones sociales y otras preocupaciones
no comerciales, es evidentemente deseable que los países en
desarrollo, a medida que adquieran fuerza financiera, consideren
directamente el compartimento verde como la vía más adecuada
para las políticas orientadas a atender sus preocupaciones
sociales y políticas y otras preocupaciones no comerciales, en
lugar de recurrir a una ayuda causante de distorsión del
comercio.
Personalmente, opino
que deberíamos dar cabida a este impulso de reforma
introduciendo al menos algunas de las ideas básicas de los
proponentes. Si pudiéramos establecer un entendimiento general a
nivel político entre ambas partes, después la redacción
específica por los expertos técnicos debería ser mucho más
fácil.
COMPETENCIA DE
LAS EXPORTACIONES > volver al principio
Disponemos ya de la
estructura y del punto final (“eliminación”) acordado en este
pilar. Las cuestiones pendientes son las siguientes:
- Elaborar los
compromisos paralelos en materia de créditos a la exportación,
empresas comerciales del Estado y ayuda alimentaria. Es esencial
alcanzar progresos adicionales en estas esferas no más tarde del
31 de julio. Disponemos de “bloques de construcción” en algunos
elementos de paralelismo. Son necesarios más antes de la pausa
del verano.
- Definir la “fecha
final creíble” y el curso de la aplicación. Los Miembros tienen
la firme opinión de que es mejor dejar estas cuestiones para la
fase posterior a la pausa del verano.
En la práctica nos
hemos centrado en identificar qué políticas, en el ámbito de los
créditos a la exportación (9)
con plazos de reembolso de 180 días o menos, determinados tipos
de ayuda alimentaria y determinadas prácticas de las empresas
comerciales del Estado exportadoras, podrían considerarse (en
los términos precisos del párrafo 17 del Marco) en uno u otro de
los siguientes epígrafes:
- “todas las formas de
subvenciones a la exportación”;
- “medidas relativas a
la exportación que tengan efecto equivalente”.
Estos criterios acordados definen claramente el alcance de
nuestro examen a nivel general. Además, hay otras disposiciones
en el Marco que centran nuestra atención en determinadas
medidas. Teniendo presente lo anterior, quisiera que los
Miembros se centraran en las cuestiones siguientes.
Créditos a la
exportación
Ya tenemos una
disposición en el Marco de Julio sobre la cuestión clave, a
saber, los créditos a la exportación que exceden de 180
días: deben eliminarse. No obstante, es necesario elaborar
disciplinas adicionales en materia de créditos a la exportación
de 180 días o menos. Es posible que hoy constituyan un problema
mucho menos importante en los mercados agropecuarios mundiales
que los créditos a la exportación a largo plazo, pero en un
futuro en el que no haya créditos a la exportación a largo plazo
ni, lo que es igualmente importante, subvenciones a la
exportación, podría generarse una presión — incluso en países que
hoy utilizan los otros instrumentos de la política de
competencia de las exportaciones — tendiente a explotar cualquier
“imprecisión” de las disposiciones relativas a los créditos a la
exportación a corto plazo.
Será necesario
seguir trabajando en esta esfera. Hemos hecho algunos progresos
en esta cuestión, sumamente técnica, pero no es probable que
terminemos los trabajos para el 31 de julio.
Entidades
comerciales del Estado exportadoras
Utilización futura
de los poderes de monopolio
La “cuestión de la utilización futura de los poderes
monopolistas” sigue siendo objeto de negociación, tal como se
especificó en el Marco. Sería más conveniente, en mi opinión,
considerar esta cuestión más general, y muy delicada, en la fase
ulterior “más política”, de septiembre a diciembre.
Subvenciones,
financiación estatal y garantía de las pérdidas
Hemos alcanzado
cierto grado de convergencia de puntos de vista entre los
participantes clave con respecto a estos conceptos. Aprovechemos
este progreso y avancemos en el debate sobre los detalles
específicos para establecer de esta manera al menos algunos
“bloques de construcción” en esta esfera de paralelismo.
Recomiendo que
elaboremos, no más tarde del 31 de julio, un texto que prefigure
nuevas disciplinas en esta esfera.
Otras cuestiones
Más allá de las
subvenciones, la financiación estatal y la garantía de las
pérdidas, los progresos que hacemos son escasos o nulos. Veo dos
problemas:
- Algunos Miembros
están preocupados por el hecho de que las definiciones
propuestas de las entidades que habrán de quedar abarcadas por
las nuevas disciplinas podrían tener efectos no deseados
para todo tipo de entidades.
- Hay una
preocupación, estrechamente asociada a la anterior, de que
algunas propuestas de nuevas disciplinas podrían tener
consecuencias jurídicas imprevisibles sobre lo que muchos
Miembros consideran prácticas legítimas.
Necesito más
orientación de los Miembros a este respecto.
Empresas comerciales
del Estado de los países en desarrollo
El Marco contiene
una disposición explícita que establece que las empresas
comerciales del Estado de los países en desarrollo que disfrutan
de disposiciones especiales para preservar la estabilidad de los
precios en el mercado interno y para garantizar la seguridad
alimentaría serán objeto de “especial consideración en cuanto al
mantenimiento de la condición de monopolios”.
Parto del supuesto,
en el presente documento, de que la cuestión general de la
condición de monopolios incluso de las empresas comerciales del
Estado exportadoras de los países desarrollados, es un asunto
que se ha de negociar en la próxima fase, después de la pausa
del verano. Estoy seguro de que, en ese momento, se tendrá
plenamente en cuenta la posición especial de esas empresas
comerciales del Estado de los países en desarrollo que tienen
esos objetivos como elemento central de sus operaciones.
Con respecto a las
prácticas específicas de las empresas comerciales del Estado de
los países en desarrollo, aun cuando se centren en facilitar sus
exportaciones más que en los criterios a que se acaba de hacer
referencia, resulta difícil avanzar en el tema, dada la falta de
convergencia sobre “otras cuestiones”. Quizás sea necesario
tener en cuenta la repercusión real de esas empresas comerciales
del Estado de los países en desarrollo en el comercio mundial,
ya que las corrientes comerciales afectadas son, en muchos
casos, muy pequeñas.
Ayuda
alimentaria
El Marco da cierta
orientación útil sobre este punto, pero ha habido poca o ninguna
convergencia sobre la ayuda alimentaría desde julio de 2004.
Creo que es esencial que se establezcan algunos bloques de
construcción para el 31 de julio de 2005.
Se han presentado
propuestas cuyo objetivo es cambiar de manera fundamental
mediante las disciplinas de la OMC el sistema de ayuda
alimentaría existente. Si hubiera acuerdo para hacer esto, no
sería la primera vez que la OMC habría remodelado las
disciplinas y los mecanismos institucionales en esferas de la
cooperación internacional, incluso en la agricultura.
Esas propuestas han
generado algunas inquietudes. Entre los Miembros, la
preocupación principal es que esas posibles nuevas disciplinas
puedan tener consecuencias negativas para la satisfacción de las
necesidades humanitarias y de desarrollo. Algunos Miembros
expresan vigorosamente este temor.
Me parece que todos
los Miembros creen firmemente que las normas de la OMC que
podamos elaborar con la finalidad de evitar el “desplazamiento
del comercio” no deberán comprometer los esfuerzos encaminados a
ayudar a la población más vulnerable de los países en
desarrollo, cuyos intereses deberán ponerse en primer plano.
Teniendo muy
presente esta perspectiva, sugiero que centremos decididamente
nuestros debates hasta finales de julio en la elaboración de un
texto que garantice que la ayuda alimentaría en situaciones de
emergencia no se vea comprometida. Ello dará seguridades
importantes a las poblaciones vulnerables, y al mismo tiempo
garantizará que estemos haciendo algunos progresos sobre el
“paralelismo” en lo que respecta a la ayuda alimentaría.
Para concentrarnos
en julio en las situaciones de emergencia, harán falta
contribuciones de fuentes con competencia técnica más amplia que
la de los negociadores comerciales, dadas las sensibilidades a
que da lugar el tema.
En caso de éxito,
deberán abordarse después de julio otras varias cuestiones
principales, como la ayuda en forma de donación total, la ayuda
en especie y la monetización.
ACCESO A LOS
MERCADOS > volver al principio
Este es el más
complejo y menos avanzado de los tres pilares. El progreso
condicional y secuencial representa la única forma de avanzar,
dada la interrelación existente entre muchos elementos del Marco
relativos al acceso a los mercados. No hay más claro ejemplo de
esto que la última consulta intensiva sobre la más completa
liberalización de los productos tropicales. Al término del
debate, varias delegaciones (que abordaban la cuestión desde
perspectivas muy diferentes) observaron que era imposible hacer
avanzar esa cuestión sin contar con algún tipo de estructura en
la fórmula básica de acceso a los mercados. Lo mismo sucede con
toda una serie de cuestiones. Por eso creo que, para el 31 de
julio, es necesario que los Miembros alcancen cierto grado de
convergencia, al menos con respecto a algunas de las cuestiones
estructurales básicas de este pilar.
Los estratos y
la fórmula
Es necesario que
elaboremos un “enfoque único” para obtener “mejoras sustanciales
del acceso a los mercados para todos los productos (10)”
teniendo presentes dos objetivos adicionales: a) la “progresividad”
— o sea, recortes más profundos de los aranceles más elevados; y
b) la introducción de más flexibilidad para abordar diversas
sensibilidades.
Con respecto a la
negociación de una fórmula estratificada, el debate hasta la
fecha se ha centrado en dos corrientes de pensamiento: las
propuestas de lograr la “progresividad” únicamente a través del
número de estratos y las propuestas que se basan tanto en el
número de estratos (11) como
en la naturaleza de la(s) fórmula(s) en cada uno de los estratos
con miras a lograr la “progresividad”. Es por consiguiente
improbable que para el 31 de julio podamos llegar a un acuerdo
sobre el número de estratos sin llegar al menos a un
acuerdo sobre una descripción del tipo de fórmula(s) que
se utilizarán en cada uno de los estratos.
De forma paralela e
íntimamente relacionada con lo anterior, tiene lugar un debate
sobre la manera de tratar las sensibilidades. El Marco señala
determinados “instrumentos” para abordar estas sensibilidades,
como los “productos sensibles” y los “productos especiales”,
basándose en criterios relativos a las “necesidades de seguridad
alimentaría, seguridad de los medios de subsistencia y
desarrollo rural”. Algunos sostienen además que la propia
fórmula debería constituir un medio de abordar al menos algunas
de esas sensibilidades.
Deberíamos tratar de
establecer, para el 31 de julio, algún tipo de estructura
convenida en cuanto a la fórmula de acceso a los mercados. Esto
supondría lograr la convergencia respecto de:
- el número de
estratos;
- sus umbrales;
- como mínimo, una
descripción de la naturaleza de la(s) fórmula(s) en cada
estrato;
- como mínimo, una
explicación más detallada de forma en que se podrían tratar las
sensibilidades.
Si bien esto
resultará difícil, creo que será posible hacerlo sin definir con
mayor precisión el nivel de ambición (12), que se determinará en la fase subsiguiente.
Con respecto a las
“sensibilidades”, sería necesario, según lo convenido en el
Marco, tener rigurosamente en cuenta las estructuras
arancelarias de los Miembros y las necesidades muy sensibles
relacionadas con la categoría de productos especiales.
Antes del comienzo
de la Semana de la Agricultura en julio se plantea la tarea
inmediata de emprender un proceso de honda reflexión sobre lo
expuesto. Después de ello, tal vez sea posible definir una
elección clara entre distintas combinaciones de estas variables.
Una vez más,
reconozco que hay muchas otras cuestiones de importancia vital
para todos los Miembros. Las cuestiones planteadas por los
países en desarrollo Miembros, como el mecanismo de salvaguardia
especial (MSE), o el examen de la cuestión de la erosión de las
preferencias, exigirán mucho tiempo de elaboración. Sin embargo,
por las razones resumidamente expuestas en el presente
documento, ha resultado imposible para los Miembros lograr la
convergencia sobre éstas y otras cuestiones sin contar con
alguna estructura en relación con una fórmula de acceso a los
mercados.
EL SUBCOMITÉ
SOBRE EL ALGODÓN > volver al principio
En el análisis
expuesto en los párrafos inmediatamente precedentes debe tenerse
en cuenta la particularísima cuestión del algodón, que se
refleja en la decisión del Consejo General de establecer este
subcomité.
Es vital el progreso
tanto en el carril del desarrollo como en el del comercio. En
los “países proponentes” del África Occidental y Central los
productores afrontan presiones cada vez más intensas debido a la
reciente caída de los precios. Esto requiere la inmediata
adopción de medidas en el frente del desarrollo.
Con respecto al
carril del comercio, he destacado en varias ocasiones en el
presente documento la necesidad de hacer que avancen las
negociaciones sobre la agricultura teniendo presente el tema del
algodón. Los Miembros ya han acordado un mandato para tratar la
cuestión del algodón de forma “rápida, ambiciosa y específica”
dentro de las negociaciones sobre la agricultura. En ese
sentido, hemos recibido una ambiciosa propuesta de los países
proponentes.
Si llega a surgir
con mayor claridad alguna estructura respecto de cada uno de los
tres pilares en el Comité de Agricultura en Sesión
Extraordinaria, en ese momento podría desempeñar un vigoroso
papel la evaluación paralela de sus posibles implicaciones para
el sector del algodón.
De igual modo, es
evidente que si no logramos la convergencia sobre puntos clave
en cada uno de los tres pilares no más tarde del 31 de julio
dentro de las negociaciones sobre la agricultura en general,
será cada vez más difícil cumplir el mandato específico
establecido para la labor del Subcomité sobre el Algodón, con la
reunión de Hong Kong prácticamente a la vuelta de la esquina.
Notas
5. Más exactamente, el Anexo A del “Programa
de Trabajo de Doha: Decisión adoptada por el Consejo General el
1º de agosto de 2004”. Dado que este documento es universalmente
conocido como el “Marco de Julio”, prefiero utilizar esta
expresión. volver al texto
6.Tipos de cambio
correspondientes al año 2000, el año final de aplicación de los
resultados de la Ronda Uruguay, para reflejar la MGA Total Final
Consolidada en las Listas.
volver al texto
7. El motivo subyacente es
que la mayoría de los países en desarrollo no tienen compromisos en
materia de MGA. También es demasiado complejo, y no es necesario,
explicar aquí las repercusiones de este hecho en la reducción global.
Pero el problema se entiende y tendrá que abordarse en la fase
siguiente. volver al texto
8.
Estos son los términos fundamentales de la parte introductoria del
Anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay.
volver al texto
9. Utilizo la expresión “créditos a la
exportación” para describir “todos los créditos a la
exportación, garantías de créditos a la exportación o programas
de seguro”, en los términos más formales del Marco.
volver al texto
10. Último punto del
párrafo 29 del Marco de Julio.
volver al texto
11. En términos
generales, cuanto más elevado el número de estratos, mayor será el
grado de “progresividad” que se logrará, incluso con la aplicación de
una fórmula lineal a cada estrato.
volver al texto
12.
En última instancia, la decisión respecto de la naturaleza de la(s)
fórmula(s) en cada una de las bandas no está relacionada con el nivel
de ambición. Esto puede ilustrarse mediante ejemplos deliberadamente
extremos. Una fórmula lineal (que, sin mayores precisiones, suele
denominarse “enfoque de la Ronda Uruguay”) que entrañe una reducción
media del 99 por ciento o una fórmula no lineal (que, sin mayores
precisiones, suele denominarse “fórmula suiza”) con un coeficiente de
1.000 haría que cada una de las dos partes en este debate asumiera el
punto de vista de la parte opuesta.
volver al texto
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Informe del Presidente al CNC, 28 de julio de 2005