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SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS: DIFERENCIA DS437

Estados Unidos — Medidas en materia de derechos compensatorios sobre determinados productos procedentes de China


El presente resumen ha sido preparado por la Secretaría bajo su responsabilidad. Sólo tiene por objeto ofrecer información general y no es su propósito afectar a los derechos u obligaciones de los Miembros.

  

Véase también:
Información básica: cómo se resuelven las diferencias en la OMC
Formación asistida por ordenador en solución de diferencias
Texto del Entendimiento sobre Solución de Diferencias


Situación actual  volver al principio

 

Hechos fundamentales  volver al principio

Título abreviado:
Reclamante:
Demandado:
Terceros:
Acuerdos invocados:
(según figuran en la solicitud de celebración de consultas)
Fecha de recepción de la solicitud de celebración de consultas:
Fecha de distribución del informe del Grupo Especial: 14 de julio de 2014
Fecha de distribución del informe del Órgano de Apelación: 18 de diciembre de 2014

  

Resumen de la diferencia hasta la fecha  volver al principio

El resumen que figura a continuación se actualizó el

Consultas

Reclamación presentada por China.

El 25 de mayo de 2012, China solicitó la celebración de consultas con los Estados Unidos con respecto a la imposición por este país de medidas en materia de derechos compensatorios a determinados productos procedentes de China.

China impugna diversos aspectos de determinadas investigaciones en materia de derechos compensatorios identificadas, incluidas su iniciación, su realización y las determinaciones preliminares y definitivas que llevaron a la imposición de esos derechos.  Asimismo, impugna la “presunción refutable” supuestamente establecida y aplicada por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos de que la participación estatal mayoritaria es suficiente para considerar que una empresa es un “organismo público”.

China alega que las medidas impugnadas son incompatibles con:

  • el artículo VI del GATT de 1994;
     
  • el párrafo 1 del artículo 1, el artículo 2, los párrafos 1, 2 y 3 del artículo 11, el párrafo 7 del artículo 12 y el apartado d) del artículo 14 del Acuerdo SMC; y
     
  • el artículo 15 del Protocolo de Adhesión de China.

El 20 de agosto de 2012, China solicitó el establecimiento de un grupo especial.  En su reunión de 31 de agosto de 2012, el OSD aplazó el establecimiento de un grupo especial.

 

Procedimientos del Grupo Especial y del Órgano de Apelación

En su reunión de 28 de septiembre de 2012, el OSD estableció un Grupo Especial.  Australia, el Brasil, el Canadá, Corea, la India, el Japón, Noruega, la Federación de Rusia, Turquía, la Unión Europea y Viet Nam se reservaron sus derechos en calidad de terceros.  Posteriormente, la Arabia Saudita se reservó sus derechos en calidad de tercero.

El 14 de noviembre de 2012, China solicitó al Director General que estableciera la composición del Grupo Especial.  El 26 de noviembre de 2012, el Director General así lo hizo. El 29 de abril de 2013, el Presidente del Grupo Especial informó al OSD de que el calendario adoptado por el Grupo Especial tras consultar con las partes preveía que se daría traslado del informe definitivo a las partes a más tardar en enero de 2014. El 18 de noviembre de 2013, el Presidente del Grupo Especial informó al OSD de que, debido a la complejidad de las cuestiones planteadas por las partes en esta diferencia, el Grupo Especial esperaba concluir su labor en mayo de 2014.

El informe del Grupo Especial se distribuyó a los Miembros el 14 de julio de 2014.

Resumen de las constataciones principales

La diferencia atañe a varias decisiones de iniciación de investigaciones, así como a determinaciones preliminares y definitivas formuladas en 17 investigaciones en materia de derechos compensatorios llevadas a cabo por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos (USDOC) de 2007 a 2012, inclusive. Los productos chinos afectados por estas investigaciones son los siguientes: paneles solares, torres eólicas, papel térmico, papel estucado, cortadoras de césped de remolque, estanterías para cocina, fregaderos (piletas de lavar) de acero, ácido cítrico, ladrillos de magnesia‑carbono, tubos de presión, tubos, tubos sin soldadura, cilindros de acero, tubos de perforación, artículos tubulares para campos petrolíferos, torones de acero y extrusiones de aluminio.

China solicitó al Grupo Especial que constatara que la autoridad investigadora de los Estados Unidos, el USDOC, había actuado de forma incompatible con las siguientes obligaciones estipuladas en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC) al iniciar investigaciones en materia de derechos compensatorios y al formular determinaciones preliminares y definitivas en estas investigaciones:

  1. En relación con el supuesto suministro de insumos por una remuneración inferior a la adecuada:
    1. que las constataciones de existencia de una contribución financiera formuladas por el USDOC eran incompatibles con el párrafo 1 a) 1) del artículo 1 del Acuerdo SMC, porque el USDOC había determinado incorrectamente, o no había tenido fundamento suficiente para determinar, que determinadas empresas de propiedad estatal eran “organismos públicos”, en el sentido de esa disposición en determinadas investigaciones;
    2. que la “presunción refutable” establecida y aplicada por el USDOC con respecto a si las empresas de propiedad estatal podían clasificarse como “organismos públicos” era, en sí misma, incompatible con el párrafo 1 a) 1) del artículo 1 del Acuerdo SMC;
    3. que la iniciación por el USDOC de investigaciones en materia de derechos compensatorios con respecto a alegaciones de que empresas de propiedad estatal otorgaban subvenciones susceptibles de medidas compensatorias a través de sus ventas de insumos a los productores en fases posteriores del proceso de producción, sin pruebas suficientes, en la solicitud, que respaldaran una alegación de que las empresas de propiedad estatal eran “organismos públicos” en el sentido del párrafo 1 a) 1) del artículo 1 del Acuerdo SMC, y sin que el USDOC hubiera examinado suficientemente la solicitud relativa a esa alegación, era incompatible con los párrafos 2 y 3 del artículo 11 del Acuerdo SMC en determinadas investigaciones;
    4. que las constataciones de existencia de beneficio formuladas por el USDOC eran incompatibles con el párrafo 1 b) del artículo 1 y el apartado d) del artículo 14 del Acuerdo SMC, porque el USDOC había constatado indebidamente que el supuesto suministro de bienes por una remuneración inferior a la adecuada había otorgado un beneficio al receptor, y había calculado indebidamente la cuantía de cualquier beneficio supuestamente otorgado, con inclusión, entre otras cosas, de sus constataciones erróneas de que las condiciones reinantes en el mercado de China estaban “distorsionadas” utilizadas como base para rechazar los precios de transacción reales en China como puntos de referencia en determinadas investigaciones;
    5. que las constataciones de especificidad formuladas por el USDOC eran incompatibles con los párrafos 1 y 4 del artículo 2 del Acuerdo SMC, porque el USDOC no había determinado adecuadamente, sobre la base de pruebas positivas, que el supuesto suministro de insumos por una remuneración inferior a la adecuada era específico para una empresa o rama de producción o grupo de empresas o ramas de producción en determinadas investigaciones;
    6. que la iniciación por el USDOC de investigaciones en materia de derechos compensatorios con respecto al supuesto suministro de insumos por una remuneración inferior a la adecuada, sin pruebas suficientes, en la solicitud, que respaldaran una alegación de que tales subvenciones serían específicas en el sentido del artículo 2 del Acuerdo SMC, y sin que el USDOC hubiera examinado suficientemente la solicitud relativa a esta alegación, era incompatible con los párrafos 2 y 3 del artículo 11 del Acuerdo SMC en determinadas investigaciones.
  2. En relación con todas las investigaciones en materia de derechos compensatorios identificadas en las que el USDOC había publicado una determinación preliminar o definitiva en materia de derechos compensatorios:
    1. que el recurso del USDOC a los denominados “hechos desfavorables de que se tenga conocimiento” en respaldo de sus alegaciones de existencia de contribución financiera, especificidad y beneficio era incompatible con el párrafo 7 del artículo 12 del Acuerdo SMC en determinados casos porque el USDOC no se había basado en hechos obrantes en el expediente.
  3. En relación con el supuesto suministro de tierra y derechos de uso de tierra por una remuneración inferior a la adecuada:
    1. que las constataciones de especificidad formuladas por el USDOC eran incompatibles con los párrafos 2 y 4 del artículo 2 del Acuerdo SMC porque el USDOC no había determinado adecuadamente, sobre la base de pruebas positivas, que la supuesta subvención era específica para una empresa o rama de producción o para un grupo de empresas o ramas de producción en determinadas investigaciones sobre especificidad de la tierra.
  4. En relación con las limitaciones de las exportaciones que supuestamente mantenía China:
    1. que la iniciación por el USDOC de investigaciones en materia de derechos compensatorios con respecto a esas alegaciones era incompatible con los párrafos 2 y 3 del artículo 11 del Acuerdo SMC en determinadas investigaciones;
    2. que la determinación del USDOC de que las limitaciones de las exportaciones otorgaban una “contribución financiera” era incompatible con el párrafo 1 a) del artículo 1 del Acuerdo SMC en determinadas investigaciones.

Los Estados Unidos solicitaron al Grupo Especial que rechazara las alegaciones formuladas por China en esta diferencia. Asimismo, solicitaron al Grupo Especial que rechazara las alegaciones de China concernientes a las determinaciones preliminares en Torres eólicas y Fregaderos (piletas de lavar) de acero. En opinión de los Estados Unidos, habida cuenta de que China no había solicitado la celebración de consultas sobre esas determinaciones, debía considerarse que no estaban comprendidas en el mandato del procedimiento del Grupo Especial.

En cuanto a las alegaciones formuladas por China con respecto a las medidas “en su aplicación”, el Grupo Especial aceptó las alegaciones de China en contra de las constataciones del USDOC i) de que determinadas empresas de propiedad estatal de China eran organismos públicos en el sentido del párrafo 1 a) 1) del artículo 1 del Acuerdo SMC, capaces de conceder contribuciones financieras; ii) de que las supuestas subvenciones eran específicas para una región; y iii) sobre la existencia de contribuciones financieras a la luz de las limitaciones de las exportaciones que mantenía China. El Grupo Especial rechazó parcialmente las alegaciones de China contra las constataciones del USDOC según las cuales las supuestas subvenciones eran específicas para determinadas empresas. El Grupo Especial rechazó las alegaciones de China contra las constataciones del USDOC i) de que existía una “distorsión del mercado” que justificaba el uso de un punto de referencia de fuera del país en el cálculo del beneficio; ii) de que existían pruebas suficientes de contribuciones financieras concedidas por organismos públicos y de especificidad para justificar la iniciación de investigaciones en materia de derechos compensatorios; y iii) sobre el uso de los “hechos desfavorables de que se tenía conocimiento”.

En cuanto a las alegaciones formuladas por China con respecto a las medidas “en sí mismas”, el Grupo Especial aceptó la alegación de China en la que impugnaba la “presunción refutable” formulada por el USDOC según la cual la mayoría de las empresas de propiedad estatal eran organismos públicos en el sentido del párrafo 1 a) 1) del artículo 1 del Acuerdo SMC y, por tanto, capaces de conceder una contribución financiera.

Como consecuencia de la incompatibilidad de las acciones del USDOC con los artículos 1, 2 y 11 del Acuerdo SMC, los Estados Unidos han actuado de manera incompatible con el artículo 10 y el párrafo 1 del artículo 32 del Acuerdo SMC.

El Grupo Especial concluyó que las medidas en litigio, en tanto en cuanto eran incompatibles con determinadas disposiciones del Acuerdo SMC, habían anulado o menoscabado ventajas resultantes para China de dicho Acuerdo. En virtud del párrafo 1 del artículo 19 del ESD, el Grupo Especial recomendó a los Estados Unidos que pusieran sus medidas en conformidad con las obligaciones que les correspondían en virtud del Acuerdo SMC.

El Grupo Especial constató que las determinaciones preliminares en Torres eólicas y Fregaderos (piletas de lavar) de acero no estaban comprendidas en su mandato.

On 22 August 2014, China filed an appeal covering most of the issues on which the Panel did not rule in its favour. On 27 August 2014, the United States filed a cross-appeal of the Panel's preliminary determination relating to the consistency of one section of China's panel request with Article 6.2 of the DSU. The United States did not appeal the Panel's finding that the USDOC's application of a “rebuttable presumption” to determine whether certain entities can be characterized as “public bodies” was inconsistent “as such” with Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement. Nor did the United States challenge on appeal the Panel's finding that the “public body” determinations made by the USDOC in 14 countervailing duty investigations were inconsistent with the same provision1 , or the Panel's findings regarding the USDOC's treatment of certain export restraints in two of the investigations at issue.

El informe del Órgano de Apelación se distribuyó a los Miembros el 18 de diciembre de 2014.

Resumen de las constataciones principales

  • Terms of reference: In its other appeal, the United States claimed that the Panel erred in concluding that China's panel request, as it relates to China's facts available claims under Article 12.7 of the SCM Agreement, was consistent with Article 6.2 of the DSU. The Appellate Body considered it to be clear from China's panel request that China was challenging all instances where the USDOC used “facts available” across the 22 measures at issue listed in China's panel request. The Appellate Body also disagreed with the United States that Article 12.7 of the SCM Agreement contained multiple, distinct obligations. The Appellate Body therefore rejected the United States' appeal and upheld the Panel's conclusion, finding that China's panel request, as it relates to China's facts available claims under Article 12.7, provided a “brief summary of the legal basis of the complaint sufficient to present the problem clearly”, as required under Article 6.2.
     
  • Determination of benefit: With respect to the issues raised by China on appeal, the Appellate Body reversed the Panel's finding upholding the USDOC's rejection of private prices as potential benchmarks in the investigations at issue on the grounds that such prices were distorted. The Appellate Body also reversed the Panel's finding that China failed to establish that the USDOC acted inconsistently with the obligations of the United States under Articles 14(d) and 1.1(b) of the SCM Agreement in respect of the benefit analysis in the OCTG, Solar Panels, Pressure Pipe, and Line Pipe investigations, and found, instead, that the USDOC acted inconsistently with the United States' obligations under Articles 14(d) and 1.1(b) of the SCM Agreement by rejecting prices in China as benchmarks in its benefit analyses in these four countervailing duty investigations. While the Appellate Body agreed with China that there is a single definition of the term “government” for purposes of the SCM Agreement, it observed that it does not follow that, in determining the appropriate benefit benchmark under Article 14(d), investigating authorities are required to limit their analysis to an examination of the role played in the market by government-related entities that have been properly found to be government in the narrow sense or public bodies. However, because the issue of whether a price may be relied upon for benchmarking purposes under Article 14(d) is not a function of its source, but rather, whether it is a market-determined price reflective of prevailing market conditions in the country of provision, the Appellate Body stated that the selection of a benchmark for the purposes of Article 14(d) cannot, at the outset, exclude consideration of in‑country prices from any particular source, including government‑related prices other than the financial contribution at issue. The Appellate Body explained that a finding of inconsistency with Article 14(d) depends on whether the investigating authority conducted the necessary market analysis in order to evaluate whether the proposed benchmark prices are market determined such that they can be used to assess whether the relevant goods have been provided for less than adequate remuneration.
     
  • Sequence of the specificity analysis under the subparagraphs of Article 2.1: The Appellate Body upheld the Panel's finding that China did not establish that the USDOC acted inconsistently with the obligations of the United States under Article 2.1 of the SCM Agreement by analysing specificity exclusively under Article 2.1(c). Whereas the specificity analysis under each subparagraph of Article 2.1 should “ordinarily” proceed in a certain sequence, the Appellate Body did not exclude the possibility that, in certain circumstances, an investigating authority could properly conduct the specificity analysis without examining the subparagraphs of Article 2.1 in a strict sequential order. The Appellate Body found that the application of the principles laid down in subparagraphs (a) and (b) does not necessarily constitute a condition that must be met in order to consider the factors listed under subparagraph (c). Recalling that “there may be instances in which the evidence under consideration unequivocally indicates specificity or non‑specificity by reason of law, or by reason of fact, under one of the subparagraphs, and that in such circumstances further consideration under the other subparagraphs of Article 2.1 may be unnecessary”, the Appellate Body disagreed with China that the first sentence of Article 2.1(c) conditions the assessment of de facto specificity on the basis of the factors listed under that subparagraph upon an application of the principles set out in subparagraphs (a) and (b). The Appellate Body further noted that China had not pointed to any evidence that was before the USDOC of the kind that would ordinarily be examined in determining de jure specificity under subparagraphs (a) and (b).
     
  • Existence of an unwritten subsidy programme: The Appellate Body reversed the Panel's finding that China had not established that the USDOC acted inconsistently with the obligations of the United States under Article 2.1 by failing to identify a “subsidy programme”. The Appellate Body noted that the reference to “use of a subsidy programme” in Article 2.1 suggests that it is relevant to consider whether subsidies have been provided to recipients pursuant to a plan or scheme. The Appellate Body also found that the existence of an unwritten subsidy scheme or plan may be evidenced by, inter alia, a systematic series of actions pursuant to which financial contributions have been provided to certain enterprises. The Appellate Body found, however, that the Panel did not apply Article 2.1(c), as properly interpreted, because it failed to provide any case-specific discussion or references to the particular USDOC determinations of specificity challenged by China on an “as applied” basis. As a consequence, the Appellate Body reversed the Panel's finding and was unable to complete the analysis.
     
  • Identification of the jurisdiction of the granting authority: The Appellate Body also reversed the Panel's finding that China had not established that the USDOC acted inconsistently with the obligations of the United States under Article 2.1 by failing to identify a “granting authority” in each of the specificity determinations at issue. The Appellate Body considered that the identification of the “jurisdiction of the granting authority” involves a holistic analysis and does not focus on the identity of the “granting authority” independently from its “jurisdiction”. The Appellate Body therefore disagreed with China that identification of the jurisdiction must necessarily be preceded by identification of the granting authority. Noting that the notion of jurisdiction is linked to, and does not exist in isolation from, the granting authority, the Appellate Body observed that a proper identification of “the jurisdiction of the granting authority” will require an analysis of both the “granting authority” and its “jurisdiction” in a conjunctive manner. However, the Appellate Body found that the Panel had conducted an extremely cursory analysis in rejecting China's claims on the basis that it appeared “that the relevant jurisdiction was at the very least implicitly understood to be China in the challenged investigations”. Consequently, the Appellate Body reversed the Panel's finding and was unable to complete the analysis.
     
  • Use of facts available: The Appellate Body found that the Panel acted inconsistently with its obligations under Article 11 of the DSU in assessing China's claims under Article 12.7 of the SCM Agreement. The Appellate Body reversed the Panel's finding that China had not established that the USDOC acted inconsistently with the United States' obligations under Article 12.7 of the SCM Agreement by not relying on facts on the record in 42 “adverse” facts available determinations across the 13 investigations challenged by China. The Appellate Body recalled that Article 12.7 requires that an investigating authority must use those facts available that reasonably replace the missing “necessary” information that an interested party failed to provide. The Appellate Body also reiterated that ascertaining reasonable replacements for the missing information involves a process of reasoning and evaluation on the part of the investigating authority, although the evaluation that is required, and the form it may take, depend on the particular circumstances of a given case, including the nature, quality and amount of the evidence on the record and the particular determinations to be made. With respect to China's claim of error under Article 11 of the DSU, the Appellate Body found that the Panel failed to address each of the 42 instances of the USDOC's use of “adverse” facts available challenged by China. Moreover, the Appellate Body found that, in respect of the instances of the use of “adverse” facts available by the USDOC that the Panel did discuss in its Report, the Panel focused on the language and formulations used by the USDOC in its determinations, without undertaking a critical and in-depth examination of the USDOC's statements to assess whether the USDOC complied with Article 12.7 of the SCM Agreement. For these reasons, the Appellate Body reversed the Panel's finding that China failed to establish that the USDOC acted inconsistently with the United States' obligations under Article 12.7. Having reversed the Panel's conclusion, the Appellate Body did not complete the legal analysis, noting that completion in the present case would be of limited value in resolving the dispute and would also raise due process concerns.

 

 

 

Note:

1. The United States did, however, appeal the“public body” issue in US — Carbon Steel (India). The Appellate Body report in that dispute was circulated on 8 December 2014.

 

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