Je suis très heureux de me joindre à vous pour ce programme sur l'Initiative de Riyad sur l'avenir de l'OMC.

Nous avons un superbe groupe de panélistes cet après-midi pour aborder des questions centrales pour l'OMC.

Pour commencer notre discussion, je ferai quelques observations.

La première question — qui consiste à identifier les principes de l'OMC qui permettraient d'améliorer le fonctionnement de l'Organisation — est une question que j'ai examinée depuis qu'elle m'a été posée par un conseiller du gouvernement saoudien au début de cette année.

Tout d'abord, une mise en garde.

Je suis un spécialiste de la politique commerciale, et j'ai travaillé pendant de nombreuses années, au sein du gouvernement, dans le secteur privé en tant que conseiller auprès des gouvernements, des entreprises et des organisations de la société civile, et maintenant à l'Organisation mondiale du commerce. En tant que personne immergée dans le commerce et le système commercial, je voulais en extraire l'essence, ce dont il s'agit, les objectifs, les valeurs et les qualités qui la définissent. Je ne voulais pas être retardé par un effort rigoureux de taxonomie. Certains éléments de la liste que j'ai rassemblés peuvent être considérés comme ses principes. D'autres peuvent être classés plus correctement comme des objectifs. Je m'attendais à trouver peut-être deux ou trois valeurs ou qualités majeures définissant l'OMC — celles qui viennent rapidement à l'esprit si l'on a vécu longtemps avec les articles du GATT. Mais au fur et à mesure que j'y réfléchissais, d'autres me venaient à l'esprit, dont beaucoup sont non déclarées, implicites dans les règles et procédures de l'OMC.

Au cours d'un récent entretien⁽¹⁾, j'ai identifié 16 valeurs ou principes de l'OMC. Outre les plus évidents, la non-discrimination et la transparence, les autres principes que j'ai énumérés sont les suivants:

• la réciprocité: une réciprocité largement définie est nécessaire pour que les négociations aboutissent; 
• la coopération internationale⁽²⁾: la coopération est une responsabilité partagée des Membres pour permettre à l'Organisation de fonctionner;
• la primauté du droit: le caractère exécutoire des obligations est une caractéristique essentielle de l'OMC par rapport à la plupart des autres initiatives internationales;
• le bien-être: au cœur de l'Organisation, il s'agit de la progression économique des habitants des pays Membres. Le bien-être est défini comme incluant la création d'emplois et, comme nous le découvrons, il inclut également la santé;
• l'égalité: l'égalité entre les Membres donne la possibilité à chaque Membre de participer aux travaux de l'Organisation dans la mesure de ses capacités;
• la souveraineté: la souveraineté est préservée — aucune décision prise au sein de l'OMC n'a d'effet automatique sur les lois ou les actions d'un Membre;
• le développement: favoriser le développement pour permettre à tous les Membres de bénéficier des droits et d'assumer les obligations de l'OMC dans des conditions d'égalité;
• la primauté des forces du marché: les considérations commerciales doivent déterminer les résultats concurrentiels;
• la convergence: l'OMC n'est pas simplement une question de coexistence; les divergences entre les Membres qui affectent le commerce et qui s'écartent des principes régissant l'OMC, ses valeurs fondamentales, doivent être progressivement surmontées;
• la durabilité: les Membres adoptent une attitude de plus en plus soucieuse de la protection de la planète et de ses habitants;
• la moralité: sans elle, il serait difficile d'expliquer pleinement la disposition relative à la disponibilité des produits pharmaceutiques en cas d'urgence sanitaire.  
• l'universalité: tous les pays disposés à négocier leur accession peuvent être Membres de l'OMC; et
• la stabilité et la paix⁽³⁾: la mission initiale du système commercial multilatéral était de renforcer la croissance économique pour atteindre la stabilité et soutenir la paix; aujourd'hui, l'OMC favorise l'intégration des pays en conflit dans l'économie mondiale.

Depuis que j'ai établi cette liste, j'ai identifié trois autres valeurs sous-jacentes: une forte préférence pour une ouverture au commerce mondial exempte de distorsions, l'obtention d'un équilibre dans le système afin d'offrir des avantages à tous, et enfin un niveau de confiance suffisant sans lequel rien ne serait possible.

Voici un bref examen de ce que chacune de ces trois valeurs supplémentaires peut entraîner.

Sur le plan de l'ouverture

Il ne devrait pas être nécessaire d'affirmer ce qui peut être considéré comme une évidence, à savoir que le système commercial multilatéral est une affaire d'ouverture. Toute la structure de l'OMC et du GATT, le système commercial multilatéral lui-même, repose sur le principe selon lequel, dans les limites prévues par les Accords de l'OMC, les marchés seront aussi ouverts au commerce international et le commerce sera aussi exempt de distorsions que possible.

Exemples: Les tarifs douaniers doivent être consolidés à des niveaux maximums, les restrictions quantitatives doivent être largement interdites et les normes de produits ne doivent pas être une restriction déguisée au commerce international.

La Déclaration de Marrakech de 1994 indique que l'OMC a été créée pour répondre

au désir généralisé d'opérer dans un système commercial multilatéral plus équitable et plus ouvert ….

Par ailleurs, elle dispose que les Ministres se déclarent déterminés à résister aux pressions protectionnistes de toute nature. Et, en outre, que les Ministres sont désireux de contribuer à la réalisation de ces objectifs par la conclusion d'accords visant, sur une base de réciprocité et d'avantages mutuels, à la réduction substantielle des tarifs douaniers et des autres obstacles au commerce et à l'élimination des discriminations dans les relations commerciales internationales.

Une réserve au principe d'ouverture et d'absence de distorsion des échanges est que l'ouverture n'est exigée des Membres de l'OMC que dans la mesure où ils s'engagent contractuellement à être ouverts. Une illustration: Une agence du gouvernement fédéral américain a déjà fait valoir devant la législature d'un État que l'adoption d'une préférence d'achat local “serait contraire à l'esprit de l'Accord sur les marchés publics”. Bien que l'esprit inhérent à la création de l'OMC soit en faveur d'une plus grande ouverture, celle-ci est, en tant que question juridique et pratique, obtenue uniquement par des négociations et la prise d'engagements contraignants, et non par l'invocation des esprits. Lorsqu'il n'a pris aucun engagement, il appartient au Membre d'agir sur la base de sa décision quant à ce qui est dans son propre intérêt. Dans le cas cité, le jugement porterait dans une large mesure sur la question de savoir si une préférence d'achat local a un sens économique pour cette juridiction. 

Sur le plan de l'équilibre

L'équilibre du système commercial mondial, tel qu'il est perçu par tout Membre de l'OMC, est assuré de diverses manières:  

• par l'appréciation du Membre des coûts et des avantages dont il bénéficie et des obligations qu'il a contractées;
• par la façon dont il compare ses coûts et avantages à ceux des autres Membres,
• par la perception qu'il a de sa liberté d'action par rapport à la liberté d'action des autres Membres et, plus précisément, par son jugement quant à savoir s'il dispose d'une liberté d'action suffisante pour modérer ses engagements en matière de libéralisation du commerce (ouverture) par des mesures destinées à remédier à tout préjudice ainsi causé.

À ce jour, 164 Membres actuels de l'OMC et 23 pays qui cherchent à y accéder ont estimé que le solde positif est plus que suffisant pour que les Membres actuels restent dans l'OMC et que ceux qui n'en font pas partie y accèdent. Mais il existe des tensions évidentes. Les différents Membres ne sont pas toujours convaincus de la situation d'équilibre en ce qui concerne un ou plusieurs des critères que nous venons de citer. 

L'impact des obligations sera parfois considéré comme plus mesurable que les avantages reçus. Les obligations contractées par d'autres Membres ne sont pas, dans certains cas, considérées par certains comme équivalentes à celles qu'ils ont contractées⁽⁴⁾. La liberté d'action actuelle ou future d'un Membre (ce que certains appellent une “marge de manœuvre”) pour modérer la libéralisation des échanges (ouverture) est parfois considérée comme inadéquate par ceux qui considèrent des flexibilités plus importantes pour restreindre le commerce. 

C'est une époque marquée par la publication en 2013 du livre de Thomas Pikkety, Capital, qui a permis de mettre à nouveau l'accent sur l'inégalité des revenus. Ce livre est devenu un best-seller. Il a coïncidé avec la montée du populisme dans le monde entier. Parallèlement à ce mouvement, il existe une opinion minoritaire dans la profession économique selon laquelle suivre la voie éclairée par David Riccardo et empruntée par Cordell Hull n'est pas toujours la meilleure politique nationale⁽⁵⁾. Le numéro actuel de Foreign Affairs contient un article important du représentant américain pour les questions commerciales internationales qui demande aux États-Unis d'avoir une politique commerciale basée sur l'emploi. Les idées ainsi exprimées et la montée évidente de l'insatisfaction d'une grande partie de l'opinion publique constituent un test pour l'ordre international libéral de l'après-guerre. 

La lecture des Accords de l'OMC et de la manière dont ils ont été appliqués en tenant compte d'un objectif ciblé sur l'emploi et le revenu réel est un exercice de plus en plus nécessaire. L'OMC a été fondée, selon les premiers mots de l'Accord de Marrakech instituant l'Organisation, avec les objectifs suivants:

le relèvement des niveaux de vie, la réalisation du plein emploi et d'un niveau élevé et toujours croissant du revenu réel et de la demande effective, … .

La hausse du PIB mondial, à laquelle le commerce contribue de manière importante, a généralement permis à tous de s'en sortir. Une marée montante soulève tous les bateaux — en général. La contribution du système commercial à la croissance économique mondiale et le fait d'avoir sorti des centaines de millions de personnes de la pauvreté sont dignes d'éloges. Cela dit, on affirme qu'il faudrait accorder plus d'attention à la relation entre le système commercial multilatéral et l'emploi, dont le niveau et la nature sont un déterminant important de l'inégalité des revenus. Il s'agit d'une question politique, et pas seulement d'une question macroéconomique. Une bonne réponse peut affecter le degré de soutien dont bénéficient l'OMC et le système commercial multilatéral.

Il convient de reconnaître d'emblée que la politique commerciale n'est pas le seul ni le meilleur levier pour parvenir à une réduction des inégalités de revenus ou de l'insécurité économique. La répartition des revenus et la garantie de l'emploi sont très largement, presque entièrement, des questions nationales. Par exemple, pendant la pandémie, dans un certain nombre de pays, l'aide financière d'urgence aux entreprises avait pour condition le maintien des emplois des bénéficiaires. La politique commerciale peut toutefois contribuer à atténuer les effets du mouvement, en fin de compte inéluctable, vers une mondialisation croissante.

Les forces économiques et les progrès technologiques continus imposent la direction du changement. La mondialisation peut s'arrêter, elle peut même reculer, mais elle continuera. Le 7 septembre 1424, l'empereur Hongxi met fin aux voyages d'exploration du grand amiral chinois Zheng He, mais six siècles plus tard, la Chine compte désormais parmi les premiers pays commerçants. Les forces économiques triomphent finalement. Ce ne sont pas les navires noirs étrangers, dans la tradition de l'ouverture du Japon à l'Occident, qui ont poussé Deng Xiaoping à entamer l'ouverture de l'économie chinoise en 1978. C'était un choix national. À l'ère actuelle de la facilité des communications, des voyages et de la circulation des marchandises et des services au niveau mondial, il peut suffire de quelques mois pour revenir à la tendance — une mondialisation en constante augmentation. Aucune réduction substantielle du commerce international ne pourra être durable. Les lois de l'économie qui régissent la conduite de toute entreprise, qu'il s'agisse d'une multinationale géante ou d'un seul entrepreneur, vont dans ce sens.

Les lois et pratiques nationales que je connais bien offrent un certain nombre de moyens pour faire face à un déclin important de l'activité économique. Sans les lois sur la faillite aux États-Unis, beaucoup moins de petites entreprises, et certaines grandes, ne survivraient pas aux effets économiques de la pandémie. Alors que la confiance des investisseurs cherche à s'adapter aux nouvelles quotidiennes, pour faire face à l'extrême volatilité du marché impliquant des baisses massives, la Bourse de New York s'appuie sur des coupe-circuits, des suspensions temporaires des transactions.

Les coupe-circuits de l'OMC se retrouvent en grande partie sous la forme de mesures correctives commerciales — mesures de sauvegarde et outils pour neutraliser les effets de la subvention et du dumping. Il y a là un autre équilibre à trouver. La santé du commerce mondial ne peut être maintenue par un recours excessif aux mesures correctives commerciales. En outre, l'expérience montre que des règles de l'OMC suffisamment efficaces et l'ouverture des frontières peuvent réduire la probabilité que des mesures antidumping ou compensatoires soient considérées comme nécessaires.

Là où les disciplines de l'OMC sont les moins strictes, par exemple en ce qui concerne les subventions internes, il y aura inévitablement des frictions commerciales. La situation peut être aggravée par les lacunes des processus consultatifs de l'OMC, dues en partie aux insuffisances des notifications de ces mesures. Les différences dans les structures de marché et les frontières qui ne sont pas complètement ouvertes peuvent également donner lieu à des préjudices pour lesquels il n'existe pas de mesure corrective clairement prescrite par l'OMC.

L'expérience des 50 dernières années montre que les mesures correctives commerciales reconnues par l'OMC sont souvent invoquées à l'égard des industries manufacturières à forte intensité de main-d'œuvre, le domaine qui suscite peut-être le plus grand mécontentement public. L'atténuation des distorsions des échanges, lorsqu'elle est considérée du point de vue d'un exportateur, entrave l'entrée sur le marché et est imprévisible. Du point de vue de l'industrie nationale, les mesures d'atténuation, lorsqu'elles sont disponibles, sont épisodiques et insuffisamment efficaces. Les mesures internes d'ajustement sont rarement adéquates et, trop souvent, elles ne sont pas prescrites pour accompagner les mesures commerciales restrictives à l'importation. Lorsque les mécanismes de réponse sont considérés par les exportateurs comme illégitimes et par les importateurs comme inefficaces, le système commercial semble être déséquilibré des deux points de vue.

John H. Jackson, un professeur de droit qui a été l'un des pères de l'idée de l'OMC, a parlé à un moment donné de la nécessité de mécanismes d'interface entre les pays dont les pratiques internes diffèrent.⁽⁶⁾ L'absence de mécanismes tampons appropriés peut entraîner une accumulation de pressions qui, en fin de compte, causent des dommages structurels au système. Les moteurs à vapeur étaient équipés de régulateurs pour libérer les surpressions. Pour l'OMC, soit on trouvera les moyens de traiter les frictions commerciales, soit la pression excessive pourra être et sera évacuée par le recours à des mesures prises en dehors du cadre de l'OMC. 

Si la capacité des coupe-circuits de l'OMC n'est pas suffisante pour contenir une augmentation du besoin perçu de leur utilisation, il y aura un risque accru pour le système lui-même.

Les risques systémiques sont accrus s'il existe déjà un niveau de mécontentement dû à un déséquilibre perçu des droits et des obligations, et à l'opinion que d'autres Membres tirent plus d'avantages du système que le Membre qui fait l'observation. La durabilité du système dépend de la conclusion à laquelle parviennent la plupart des pays, à savoir qu'en dépit de ces comparaisons, les avantages de l'appartenance dépassent de loin les coûts.

Ce n'est pas une raison suffisante pour se reposer sur ses lauriers. Des améliorations sont nécessaires pour renforcer le soutien au système commercial. Il a été en déclin dans certains milieux importants. Chaque gouvernement Membre de l'OMC a probablement au moins un contrat social implicite avec sa population qui traite de la prise en charge des emplois. Il ne serait pas trop surprenant de découvrir qu'il existe un engagement collectif similaire — un contrat social entre les Membres — au sein de leur Organisation mondiale du commerce. Il s'étendrait à l'objectif d'emploi cité dans l'Accord de Marrakech instituant l'OMC ainsi qu'au développement économique. Lors de la création de l'OMC, les parties ont reconnu qu'il était nécessaire de faire des efforts positifs pour que les pays en développement, et en particulier les moins avancés d'entre eux, s'assurent une part de la croissance du commerce international qui corresponde aux nécessités de leur développement économique.

L'emploi et le développement sont des sujets qui seront de plus en plus utilisés pour définir l'équilibre dans le système commercial multilatéral.

Sur le plan de la confiance

Le système commercial multilatéral dépend presque entièrement du respect volontaire des engagements pris par les Membres. Il est vrai que la structure de l'OMC prévoit des mesures correctives au moyen du règlement des différends, mais le commerce international cesserait en grande partie si les mesures restrictives pour le commerce qui sont incompatibles avec les règles étaient mises en place de manière régulière et étaient supprimées de manière prospective uniquement au travers d'une longue procédure — après avoir été jugées incompatibles par un groupe spécial chargé du règlement des différends, suivi d'une conclusion en appel, puis de l'adoption de cette conclusion par l'Organe de règlement des différends de l'OMC, suivie d'une décision d'un groupe spécial de la mise en conformité, suivie de la menace d'application ou l'application effective de mesures de rétorsion.

Il n'y aurait pas de négociations prévoyant un accès accru au marché par la libéralisation des échanges ou la formulation de règles, si l'on ne s'attendait pas à ce que l'accord qui en résulterait soit respecté par ses signataires.

Heureusement, la plupart des obligations sont prises au sérieux par les Membres de l'OMC et sont respectées. Sinon, le système ne fonctionnerait pas.

Lorsque la couverture des accords est incomplète, la situation est différente. Il y a alors une liberté d'action. Il se peut aussi que les règles ne soient pas suffisamment contraignantes pour faire face à toutes les éventualités. Si l'on peut légitimement espérer que le commerce restera sans restriction, rien ne garantit qu'il en sera ainsi. Dans le cas récent des contrôles à l'exportation imposés en raison de préoccupations concernant la pénurie de dispositifs médicaux, par exemple, ou l'achat préventif, ou les investissements préventifs dans les entreprises qui produisent des fournitures médicales, il existe un danger pour le commerce ainsi que pour les relations amicales entre les Membres qui pourraient partir à la dérive dans un océan de marges de manœuvre. La confiance s'érodera. Dans la mesure où elle existe, elle sera fondée sur un espoir de coopération internationale, et non sur l'existence de règles claires.

Pour l'OMC, la confiance est une denrée périssable. Si les Membres mettent trop à l'épreuve les limites extérieures des règles existantes ou s'ils s'en écartent, la confiance se détériore et le système commercial multilatéral devient moins fiable.

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Les Membres de l'OMC peuvent progresser dans l'amélioration de l'Organisation pour l'aider à créer un monde meilleur en s'appuyant sur les valeurs inhérentes au système, en définissant clairement les problèmes actuels et en travaillant ensemble de manière pragmatique pour trouver des solutions. L'identification de principes directeurs est un moyen de déterminer comment améliorer le système commercial multilatéral. Les pistes de progrès possibles se trouvent dans les différentes initiatives en cours à la suite de la Conférence ministérielle de Buenos Aires de 2017, comme celle sur le commerce électronique, et dans les initiatives présentées par un certain nombre de Membres de l'OMC en réponse à la pandémie actuelle. 

Notes:

1. Observations formulées devant l'Association coréenne pour le commerce international. 27 mai 2020 https://www.wto.org/french/news_f/news20_f/ddgaw_27may20_f.htm retour au texte
2. Il s'agit d'un objectif tacite. Faut-il employer la formule “Tu coopéreras” pour en faire un principe? Sans un esprit de coopération et un fonctionnement par consensus, l'Organisation se trouverait paralysée. retour au texte
3. Il s'agit des premiers principes énoncés lors de la fondation du système commercial multilatéral dans les années 1940 et qui n'ont été que récemment ravivés par le processus d'accession. Le commerce en tant qu'agent de promotion de la paix et de la stabilité est abordé dans mes remarques formulées le 16 juin 2020, https://www.wto.org/french/news_f/news20_f/ddgaw_16jun20_f.htm , et lors d'entretiens préalables.   retour au texte
4. Les Membres relevant de l'article XII, ceux qui ont accédé à l'OMC après sa création, déclarent souvent que leurs obligations sont plus étendues que celles des Membres d'origine. C'est le cas parce que l'accession à l'OMC nécessite des négociations avec les Membres actuels dont les intérêts commerciaux se sont étendus à d'autres sujets depuis la création de l'Organisation en 1995. retour au texte
5. Dani Rodrik, Joe Stiglitz, par exemple. Voir: https://drodrik.scholar.harvard.edu. retour au texte
6. https://books.google.ch/books retour au texte