Pourquoi, d'un point de vue économique, les navires empruntant le détroit d'Ormuz ou les marchandises traversant le territoire d'un pays devraient-ils bénéficier d'un droit de transit quasi inconditionnel alors que les droits de douane continuent de faire l'objet de longues négociations?

Cette énigme apparaît clairement lorsque l'on compare l'OMC et les autres domaine du droit international, comme les régimes de passage maritime relevant de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer. Cette convention traite le libre transit des marchandises par les détroits servant à la navigation internationale quasiment comme un droit inconditionnel.

L'énigme se manifeste aussi à l'intérieur de l'OMC. L'article V de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) - intitulé "Liberté de transit" - dispose que le trafic ne faisant que passer par le territoire d'un membre - les marchandises qui commencent et terminent leur voyage hors des frontières de ce membre - "ser[a] exonéré[] de droits de douane et de tous droits de transit" à l'exception des frais de transport, ou des redevances correspondant aux dépenses administratives ou au coût des services effectivement rendus. Une marchandise importée est traitée différemment. Un membre de l'OMC peut appliquer un droit de douane et se conformer pleinement au GATT; il ne peut pas imposer un droit de transit comparable sur les marchandises qui ne font que traverser son territoire lors de leur voyage vers une autre destination.

Ainsi, la même énigme se manifeste deux fois: une fois en ce qui concerne les régimes de passage maritime relevant de l'OMC et de la Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer et une fois à l'intérieur du GATT lui-même. Pourquoi le droit international autoriserait-il des droits de douane négociés dans un cas et imposerait-il une règle presque inconditionnelle de libre transit dans un autre?

La réponse réside dans la logique économique que j'ai exposée dans mes articles précédents. Dans le présent article, j'aborde l'énigme en trois temps. Premièrement, je reviens sur la question des droits de douane et de la puissance commerciale qui sous-tend la théorie des termes de l'échange du GATT/de l'OMC (lorsqu'un gouvernement relève un droit de douane, cela peut se répercuter non seulement sur les prix intérieurs et le volume des importations, mais aussi sur les prix perçus par les exportateurs étrangers). Deuxièmement, j'applique cette logique aux taxes et autres restrictions frappant les marchandises qui ne font que passer par un territoire. Enfin, j'explique pourquoi le même raisonnement économique aboutit à des engagements tarifaires négociés dans un cas, mais à une simple règle de libre transit dans l'autre - et pourquoi le GATT contient les deux approches en parallèle.

Droits de douane, puissance commerciale et "optimum politique"

La théorie des termes de l'échange du GATT/de l'OMC élaborée dans Bagwell et Staiger (1999) part d'une observation déjà présentée dans mon précédent article: un droit de douane imposé par une économie ayant une puissance commerciale n'a pas qu'une incidence sur ses propres consommateurs et ses propres entreprises confrontées à la concurrence des importations. Il peut aussi faire baisser le prix perçu par les exportateurs étrangers, transférant ainsi une partie du coût de la protection sur les partenaires commerciaux. Comme les gouvernements sont incités à exploiter cet effet, la fixation unilatérale de droits peut produire des résultats collectivement inefficaces. C'est pour aider les gouvernements à "négocier" l'élimination de ces retombées transfrontières que le GATT/l'OMC existe, comme je l'ai expliqué dans mon article précédent..

La question importante est ce qui reste une fois que l'incitation au transfert des coûts a été éliminée. Bagwell et Staiger appellent cela l'optimum politique: le droit de douane qu'un gouvernement choisirait en fonction de considérations purement intérieures, en l'absence de toute possibilité de transfert des coûts aux étrangers. Il n'est pas nécessaire que ce droit soit nul. Même si un gouvernement fait face à tous les coûts de ses actions, il voudra peut-être malgré tout fixer un droit de douane afin de générer des recettes dans les cas où l'administration d'autres formes de taxation est coûteuse, de protéger un secteur pour des raisons de politique intérieure, ou de remédier à une défaillance du marché intérieur faute de meilleure politique pour le faire.

Cela explique en partie pourquoi l'objectif des négociations du GATT/de l'OMC n'a jamais été le libre-échange en tant que tel. Les cycles de négociations évoqués dans mes articles précédents étaient un processus par lequel les gouvernements échangeaient des réductions réciproques de l'élément de leurs droits de douane déterminé par des considérations relatives aux termes de l'échange, et non un mécanisme visant à ramener toutes les lignes tarifaires à zéro. La réciprocité - un échange équilibré d'engagements en matière d'accès aux marchés - contribue à contrecarrer l'incitation à manipuler les termes de l'échange, tandis que le principe de non-discrimination dit de la nation la plus favorisée (NPF), en vertu duquel tous les Membres de l'OMC sont traités de la même manière, contribue à garantir que les engagements qui en résultent s'étendent à l'ensemble des Membres de l'OMC. Ce qui reste, en principe, c'est l'optimum politique national de chaque gouvernement, et comme cet optimum diffère d'une économie à l'autre et d'un produit à l'autre, il n'y a pas de niveau de droits unique vers lequel le système est censé tendre.

C'est aussi pour cela que les négociations tarifaires sont importantes. Le résultat n'est pas prédéterminé. Les gouvernements doivent utiliser les négociations pour trouver un ensemble d'engagements mutuellement acceptables, compte tenu de leurs propres objectifs nationaux et des concessions réciproques offertes par les autres.

Ce que la même logique implique pour les marchandises ne faisant que transiter

Maintenant supposons que la même logique soit appliquée à un instrument de politique différent: une taxe ou imposition perçue sur les marchandises qui ne font que traverser une juridiction. Les marchandises commencent leur voyage ailleurs et vont vers une autre destination. Elles ne sont pas importées pour la consommation intérieure et ne sont pas en concurrence avec les produits des producteurs nationaux.

Quel est l'optimum politique pour une telle imposition?

Il s'avère que la réponse n'est pas la même que dans le cas des droits de douane. Un droit de douane peut conserver un élément national une fois que le mobile du transfert des coûts à la partie étrangère a été éliminé: il peut générer des recettes provenant de sources nationales, protéger un secteur national ou réaliser d'autres objectifs de politique intérieure. Une imposition frappant uniquement les marchandises en transit n'a pas de dimension nationale équivalente. Les marchandises ne sont pas consommées dans l'économie de transit, ne sont pas en concurrence avec ses industries et ne créent pas de motif de politique intérieure qui soit comparable à celui qui peut justifier l'imposition d'un droit de douane.

La charge directe d'une redevance de transit pèse en totalité sur les parties étrangères: exportateurs, importateurs, transporteurs, voire consommateurs des économies tierces. Le mobile du transfert des coûts demeure, mais l'élément national qui pourrait par ailleurs encore exister après la négociation de concessions réciproques - l'optimum politique - disparaît. De ce fait, l'externalité des termes de l'échange associée à une redevance de transit se présente sous une forme inhabituellement pure.

C'est là la différence fondamentale. Dans le cas de l'imposition d'un droit de douane, les négociations internationales éliminent l'incitation au transfert des coûts à l'étranger tout en laissant la possibilité d'atteindre des objectifs nationaux légitimes. Dans le cas d'une redevance de transit pure, il n'y a pas d'objectif national comparable à préserver. La même logique qui justifie des droits de douane négociés dicte donc une imposition nulle sur les marchandises en transit qui ne font que traverser une juridiction.

Vue sous cet angle, l'exemption uniforme des droits de douane et de transit pour le trafic en transit prévue par l'article V du GATT découle du fait que la situation économique correspondante est différente de celle qui sous-tend les droits de douane. La Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer arrive à un résultat analogue en ce qui concerne les détroits internationaux servant au transport maritime des marchandises. La même structure économique permet d'expliquer pourquoi les deux régimes juridiques se rejoignent sur une règle stricte imposant la liberté de transit des marchandises.

Cependant, les droits de douane ne sont pas le seul instrument susceptible d'avoir un impact économique sur le trafic des marchandises. Des retards inutiles à la douane, des prescriptions excessives en matière de documents requis, des escortes douanières, des dépôts de garantie et d'autres contraintes procédurales peuvent avoir des effets analogues sans être qualifiés d'impositions.

C'est là que le cadre de l'OMC devient particulièrement utile. L'article V du GATT énonce le principe fondamental de la liberté de transit mais l'article 11 de l'Accord sur la facilitation des échanges va plus loin en établissant des disciplines relatives aux formalités, aux prescriptions en matière de documents requis et aux procédures douanières qui s'appliquent aux marchandises en transit. L'argument économique est simple: une fois que les droits de transit directs sont interdits, il ne faut pas que des pratiques procédurales complexes viennent indirectement les remplacer en vue d'apporter le même type de bénéfice économique. On peut voir cela comme l'équivalent, en ce qui concerne le droit du transit, de la préoccupation soulevée par James Meade, et examinée dans le premier article que j'ai publié dans la série sur la valeur de l'OMC.⁽¹⁾

Percevoir des impositions pour des services particuliers

Bien entendu, rien de cela n'implique que le transit des marchandises ne doit absolument rien coûter. Faire passer des marchandises à travers une juridiction d'une manière sûre et efficace peut nécessiter des infrastructures, des installations à la frontière, une administration des douanes, etc.

Cet aspect est pris en compte à l'article V du GATT. Alors que les droits de transit sont interdits, l'article autorise les frais de transport et les redevances correspondant aux dépenses administratives ou au coût des services effectivement rendus. Ce même aspect est traité dans le droit de la mer. La Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer n'empêche pas les États côtiers de percevoir des impositions pour les services particuliers qu'ils fournissent, comme le pilotage, le remorquage ou les installations portuaires. Des dispositions juridiques distinctes permettent aussi la perception de taxes de péage par les exploitants de voies navigables artificielles, comme le canal de Suez et le canal de Panama. Toutes ces impositions présentent une caractéristique qu'une taxe de transit pure n'a pas: l'objectif n'est pas d'empêcher les gouvernements de recouvrer des coûts légitimes, mais de faire une distinction entre ces impositions et des mesures qui ont pour objet de tirer des avantages économiques du simple passage de marchandises à travers le territoire.

C'est aussi la distinction faite par le GATT dans le cas des droits de douane, et il est intéressant de noter combien les deux textes sont proches alors même qu'ils ont été rédigés à des décennies d'écart par des négociateurs différents dans des buts différents. Un droit de douane qui finance un bien public ou reflète les préférences nationales d'un gouvernement en matière de répartition des revenus peut légitimement prétendre à faire partie d'une négociation commerciale du GATT/de l'OMC parce qu'il repose sur un coût ou un avantage national réel. De même, une redevance de transit qui reflète le coût réel d'un service est en droit d'exister au titre de l'article V ou de la Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer.

Ce que ces régimes excluent, chacun dans son domaine, c'est l'élément qui existe uniquement pour permettre d'obtenir un avantage économique d'une partie étrangère qui supporte le coût de la politique mais ne s'assoit pas à la table de négociation de la juridiction de transit ou du gouvernement fixant les droits de douane.

Principaux éléments à retenir

La comparaison entre les droits de douane et le transit des marchandises illustre la logique plus générale de la théorie des termes de l'échange exposée dans mes précédents articles.

L'objet du GATT/de l'OMC n'est pas seulement de promouvoir le libre-échange. Il est plutôt d'éliminer les incitations qu'ont les gouvernements à transférer les coûts de leur politique commerciale sur d'autres tout en préservant la possibilité d'atteindre des objectifs de politique intérieure légitimes. Dans le cas des droits de douane, cela implique des engagements négociés qui reflètent les priorités nationales de chaque gouvernement une fois le mobile des termes de l'échange neutralisé.

Le transit des marchandises est différent. Comme les marchandises qui ne font que passer à travers une juridiction n'ont pas d'incidence sur l'économie nationale, il n'y a pas de raison de les soumettre à des taxes ou à des restrictions inutiles. La logique économique qui justifie des droits de douane négociés justifie donc aussi la règle générale de la liberté de transit.

Vue sous cet angle, la forte protection de la liberté de transit prévue par l'article V du GATT, renforcée par les disciplines de l'Accord sur la facilitation des échanges et reprise dans le droit international régissant la navigation en mer, ne fait pas exception à la logique économique du système commercial multilatéral. Elle en est une des applications les plus évidentes.

Dans mon prochain article, qui sera le dernier en date de la série sur la valeur de l'OMC, j'évoquerai les résultats d'un modèle quantitatif du commerce visant à analyser les conséquences de l'abandon du principe NPF.

Références

Bagwell, Kyle et Robert W. Staiger (1999). "An Economic Theory of GATT." American Economic Review 89(1): 215-248.

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Notes de bas de page

1. Meade a écrit: "On ne peut pas espérer voir l'abandon des dispositifs de protection, sauf dans le cadre d'un accord international global , étant donné que l'action unilatérale amènera très probablement le pays pratiquant le libre-échange à perdre davantage en raison d'une détérioration de ses termes de l'échange qu'il ne gagnera grâce à l'expansion des échanges commerciaux. Mais dès qu'il est tenté de limiter les dispositifs de protection, toute une série d'arrangements économiques nationaux doivent être examinés. Les droits de douane et les restrictions quantitatives à l'importation ne sont pas les seuls moyens de protéger les branches de production nationales. Les subventions, les taxes intérieures, le contrôle des prix intérieurs et des quantités, les programmes de nationalisation - tous peuvent être utilisés à des fins similaires. Pourtant, tous ces instruments peuvent être des outils parfaitement légitimes permettant d'atteindre certains autres objectifs parfaitement légitimes. ... Si une économie internationale plus libérale est établie par accord international, il faut rechercher un compromis qui fonctionne entre la nécessité d'une réduction effective des dispositifs de protection et la nécessité qu'il y a à donner aux gouvernements nationaux la liberté d'adopter des politiques économiques nationales efficaces pour atteindre des objectifs nationaux légitimes." "The Theory of International Economic Policy, Volume Two: Trade and Welfare", de J. E. Meade. Oxford University Press, Londres: 1955, page 570 Retour au texte