?Por qué —desde una perspectiva económica— las embarcaciones que atraviesan el estrecho de Ormuz o las mercancías que cruzan el territorio de un país gozan de un derecho de tránsito casi incondicional, mientras que los aranceles siguen siendo objeto de largas negociaciones?

Esta incógnita se hace evidente al comparar la OMC con otros ámbitos del derecho internacional, como los regímenes de paso marítimo previstos en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. La Convención sobre el Derecho del Mar considera que el libre tránsito de mercancías a través de los estrechos utilizados para la navegación internacional es un derecho casi incondicional.

La misma incógnita se plantea también en el seno de la OMC. El artículo V del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) —"Libertad de tránsito"— exige que el tráfico que simplemente pase por el territorio de un Miembro —las mercancías cuyo recorrido comience y termine fuera de las fronteras de dicho Miembro— "est[é] exento[ ] de derechos de aduana y de todo derecho de tránsito", salvo los gastos de transporte y las cargas imputadas como gastos administrativos o como costo de los servicios prestados. Las mercancías importadas reciben un trato diferente. Un Miembro de la OMC puede establecer un arancel y seguir estando en plena conformidad con el GATT; sin embargo, no puede imponer un derecho de tránsito comparable a las mercancías que simplemente cruzan su territorio de camino a otro lugar.

Así pues, la misma incógnita se plantea dos veces: una en relación con los regímenes de paso marítimo de la OMC y la Convención sobre el Derecho del Mar, y otra más en el propio GATT. ?Por qué el derecho internacional permite aranceles negociados en un caso, mientras que en otro impone una norma de libre tránsito de mercancías prácticamente incondicional?

La respuesta reside en la misma lógica económica desarrollada en mis entradas anteriores. En esta entrada se analiza la incógnita en tres etapas. En primer lugar, se revisa la cuestión de los aranceles y el poder de mercado que subyace a la teoría de la relación de intercambio del GATT/OMC (es decir, cuando un Gobierno aumenta un arancel, pueden verse afectados no solo los precios internos y la cantidad de importaciones, sino también los precios percibidos por los exportadores extranjeros). En segundo lugar, se aplica esa lógica a los impuestos y otras restricciones sobre las mercancías que simplemente pasen por un territorio. Por último, se explica por qué el mismo razonamiento económico da lugar a compromisos arancelarios negociados en un caso pero a una simple norma de libre tránsito en el otro, y por qué el GATT contiene ambos enfoques en paralelo.

Aranceles, poder de mercado y el "óptimo político"

La teoría de la relación de intercambio del GATT/OMC desarrollada en Bagwell y Staiger (1999) parte de una observación que ya expuse en mi entrada anterior: cuando una economía con poder de mercado impone un arancel no se ven afectados únicamente sus propios consumidores y las empresas que compiten con las importaciones. También puede hacer bajar el precio percibido por los exportadores extranjeros, trasladando parte del costo de la protección a los interlocutores comerciales. Como los Gobiernos tienen un incentivo para aprovechar este efecto, la fijación unilateral de aranceles puede dar lugar a resultados que sean colectivamente ineficaces. Se trata del efecto indirecto transfronterizo cuya eliminación el GATT/OMC ayuda a los Gobiernos a negociar, como argumenté en mi entrada anterior.

La cuestión importante es qué queda una vez que se ha eliminado ese incentivo de trasladar los costos. Bagwell y Staiger se refieren a esto como el "óptimo político": el arancel que un Gobierno elegiría por razones puramente internas, cuando no tenga posibilidad alguna de trasladar los costos a los extranjeros. Este arancel no tiene por qué ser nulo. Aun cuando un Gobierno asuma todos los costos de sus acciones, puede seguir queriendo establecer un arancel para recaudar ingresos cuando otras formas de tributación resulten costosas de gestionar, para proteger un sector por razones políticas internas o para subsanar un fallo del mercado interno cuando carezca de mejores políticas para hacerlo.

Esto ayuda a explicar por qué el objetivo de las negociaciones del GATT/OMC nunca ha sido el libre comercio como tal. Las rondas de negociación documentadas en mis entradas anteriores fueron un proceso mediante el cual los Gobiernos intercambiaron reducciones recíprocas en el componente de sus aranceles motivadas por consideraciones relacionadas con la relación de intercambio, y no un mecanismo para reducir a cero todas las líneas arancelarias. La reciprocidad —un intercambio equilibrado de compromisos en materia de acceso a los mercados— ayuda a neutralizar el incentivo para manipular la relación de intercambio, mientras que el principio de no discriminación del trato de la nación más favorecida (NMF) —según el cual todos los Miembros de la OMC reciben el mismo trato— ayuda a garantizar que los compromisos resultantes se extiendan a todos los Miembros de la OMC. Lo que queda, en principio, es el óptimo político interno de cada Gobierno —y como ese óptimo difiere según las economías y los productos, no existe un único nivel arancelario hacia el que se espere que converja el sistema—.

Esta es también la razón por la que las negociaciones arancelarias son importantes. El resultado no está predeterminado. Los Gobiernos deben utilizar las negociaciones para encontrar un conjunto de compromisos mutuamente aceptables, teniendo en cuenta sus propios objetivos internos, así como las concesiones recíprocas ofrecidas por los demás.

?Qué implica esta misma lógica para las mercancías que solo están de paso?

Supongamos ahora que se aplica la misma lógica a un instrumento de política diferente: un impuesto o gravamen que se aplica a las mercancías que simplemente pasan por una jurisdicción. Las mercancías comienzan su recorrido en otro lugar y tienen como destino otro lugar. No se importan para el consumo interno y no compiten con los productos nacionales.

?Cuál es el óptimo político para un gravamen de este tipo?

La respuesta resulta ser diferente a la del caso de los aranceles. Un arancel puede mantener un componente nacional una vez que se ha eliminado la motivación de trasladar los costos a la parte extranjera: puede generar ingresos procedentes de fuentes nacionales, proteger un sector nacional o cumplir otros objetivos de política interna. Un gravamen de mero tránsito sobre las mercancías no tiene una dimensión nacional equivalente. Las mercancías no se consumen en la economía de tránsito, no compiten con sus industrias y no generan una justificación de política interna comparable a la que podría justificar la imposición de un arancel.

La carga directa de un gravamen de tránsito recae íntegramente en las partes extranjeras: exportadores, importadores, transportistas o incluso consumidores de terceras economías. La motivación de trasladar los costos sigue existiendo, pero desaparece el componente nacional que, de otro modo, podría seguir existiendo tras una negociación recíproca —el óptimo político—. En ese sentido, la externalidad de la relación de intercambio asociada a un gravamen de tránsito se manifiesta de una forma inusualmente pura.

Esta es la diferencia fundamental. En el caso de la imposición de un arancel, la negociación internacional elimina el incentivo de trasladar los costos al extranjero, dejando margen para alcanzar objetivos nacionales legítimos. En el caso de un gravamen de mero tránsito, no existe ningún objetivo nacional comparable que preservar. Por tanto, la misma lógica que puede justificar los aranceles negociados sugiere que no se aplique ningún gravamen al tráfico de mercancías que simplemente pasa por una jurisdicción.

Desde esta perspectiva, la exención general del tráfico en tránsito con respecto a los derechos de aduana y los derechos de tránsito prevista en el artículo V del GATT refleja el hecho de que la situación económica subyacente es diferente a la del caso de los aranceles. La Convención sobre el Derecho del Mar llega a un resultado similar en el caso de los estrechos internacionales utilizados para la navegación de mercancías. La misma estructura económica ayuda a explicar por qué ambos regímenes jurídicos convergen en una norma firme de libertad de tránsito para las mercancías.

Sin embargo, un arancel no es el único instrumento que puede tener una repercusión económica en el tráfico de mercancías. Las demoras innecesarias en las aduanas, los requisitos excesivos en materia de documentación, las escoltas aduaneras, los depósitos de garantía y otras cargas de procedimiento pueden reproducir efectos similares sin que se los califique como gravámenes.

Es aquí donde el marco de la OMC resulta especialmente útil. El artículo V del GATT establece el principio básico de la libertad de tránsito, pero el artículo 11 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio va más allá al regular las formalidades, los requisitos de documentación y los procedimientos aduaneros que se aplican a las mercancías en tránsito. El argumento económico es sencillo: una vez prohibidos los derechos de tránsito directos, las prácticas procedimentales complejas no deberían convertirse en un sustituto indirecto para obtener el mismo tipo de beneficio económico. Esto puede entenderse como el equivalente, en el ámbito de la legislación sobre tránsito, de la preocupación planteada por James Meade y analizada en mi primera entrada de la serie sobre el valor de la OMC.⁽¹⁾

Cargas por servicios específicos

Por supuesto, nada de esto implica que el tránsito de mercancías tenga que ser totalmente gratuito. La circulación segura y eficiente de mercancías a través de una jurisdicción puede requerir infraestructuras, instalaciones fronterizas, administración aduanera, etc.

Este aspecto se refleja en el artículo V del GATT. Si bien se prohíben los derechos de tránsito, este artículo permite las cargas imputadas como gastos de transporte, como gastos administrativos o como costo de los servicios prestados. Lo mismo se establece en el derecho del mar. La Convención sobre el Derecho del Mar no impide que los Estados ribereños apliquen cargas por servicios específicos que prestan, como el practicaje, el remolque o las instalaciones portuarias. En virtud de acuerdos jurídicos independientes, también se permiten los peajes cobrados por los operadores de vías de navegación construidas, como los canales de Suez y de Panamá. Todas estas cargas comparten una característica de la que carece un impuesto de tránsito puro: el objetivo no es impedir que los Gobiernos recuperen los costos legítimos, sino distinguir dichas cargas de las medidas cuyo propósito es obtener beneficios económicos de las mercancías que simplemente pasan por el territorio.

Esta es la misma distinción que hace el GATT en el caso de los aranceles, y cabe señalar la estrecha correspondencia que existe entre ambos textos, a pesar de haber sido redactados con décadas de diferencia por distintos negociadores y con fines distintos. Un arancel que financie un bien público o refleje las preferencias nacionales de un Gobierno en materia de distribución de los ingresos tiene un fundamento legítimo para formar parte de una negociación comercial del GATT/OMC, ya que se basa en un costo o beneficio nacional real. Una carga de tránsito que refleje un costo real del servicio tiene el mismo derecho a existir en virtud del artículo V del GATT o de la Convención sobre el Derecho del Mar.

Lo que estos regímenes excluyen, cada uno en su ámbito respectivo, es el componente que existe únicamente para obtener un beneficio económico de una parte extranjera que soporta el costo de la política, pero que no tiene voz ni voto en la mesa de negociaciones de la jurisdicción de tránsito o del Gobierno que fija el arancel.

Principales conclusiones

La comparación entre los aranceles y el tránsito de mercancías ilustra la lógica más amplia de la teoría de la relación de intercambio desarrollada en mis entradas anteriores.

El GATT/OMC no están concebidos solamente para promover el libre comercio. En cambio, tratan de eliminar el incentivo de los Gobiernos de trasladar los costos de sus políticas comerciales a otros, dejando al mismo tiempo margen para lograr objetivos legítimos de política nacional. En el caso de los aranceles, esto se traduce en compromisos negociados que reflejan las prioridades nacionales de cada Gobierno, una vez neutralizada la motivación de la relación de intercambio.

El tránsito de mercancías es diferente. Como las mercancías que simplemente pasan por una jurisdicción no tienen repercusiones económicas a nivel nacional, no hay justificación para aplicarles impuestos o restricciones innecesarias. Por tanto, la misma lógica económica que sustenta los aranceles negociados justifica una norma general de libre tránsito para las mercancías.

Desde esta perspectiva, la firme protección de la libertad de tránsito recogida en el artículo V del GATT, reforzada por las disciplinas del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio y reflejada en el derecho internacional que rige la navegación marítima no constituye una excepción a la lógica económica del sistema multilateral de comercio, sino que es una de sus aplicaciones más claras.

Mi próxima entrada será la última entrega de la serie sobre el valor de la OMC, y en ella analizaré los resultados de un modelo comercial cuantitativo para examinar las consecuencias de abandonar el principio del trato NMF.

Referencias

Bagwell, Kyle y Robert W. Staiger (1999). "An Economic Theory of GATT". American Economic Review 89(1): 215-248.

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Notas

1. Meade escribió lo siguiente: "Solo cabe esperar que se abandonen los dispositivos de protección si se hace en el marco de un acuerdo internacional global, ya que es bastante probable que, si actúa unilateralmente, un país que favorezca el libre comercio pierda más por el deterioro de su relación de intercambio de lo que gane gracias a la expansión del comercio. Sin embargo, en cuanto se intenta limitar los dispositivos de protección, hay que tomar en consideración toda una serie de disposiciones económicas nacionales. Los aranceles y las restricciones cuantitativas de las importaciones no son el único medio de proteger las ramas de producción nacionales. Las subvenciones, los impuestos internos, los precios internos y los controles cuantitativos o los planes de nacionalización se pueden utilizar con fines similares. Todos esos instrumentos pueden ser instrumentos de política perfectamente legítimos para lograr otros objetivos perfectamente legítimos. [...] Si se quiere establecer por medio de un acuerdo internacional una economía internacional más liberal, hay que buscar un compromiso que funcione entre la necesidad de limitar de manera eficaz los dispositivos de protección y la necesidad de dejar a los Gobiernos nacionales libertad para adoptar políticas económicas internas eficaces que les permitan lograr objetivos nacionales legítimos." "The Theory of International Economic Policy, Volume Two: Trade and Welfare", por J. E. Meade. Oxford University Press, Londres: 1955, página 570 Volver al texto