By Robert Staiger, WTO Chief Economist

Le système commercial multilatéral a contribué à multiplier par près de cinquante le volume du commerce mondial des marchandises et favorisé l'une des périodes de croissance économique et de développement les plus remarquables de l'histoire moderne. Pourtant, la politique commerciale mondiale et l'OMC connaissent les perturbations les plus graves et les plus durables depuis la création de ce système il y a 80 ans.

Pour mieux comprendre comment nous sommes arrivés à la situation actuelle, le Rapport sur le commerce mondial 2026 pose quelques questions fondamentales: quelle est la valeur du système commercial multilatéral incarné par l'OMC et l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT)? Quelle est la logique économique qui sous-tend ses règles? Pourquoi un système qui a apporté tant de résultats est-il maintenant sous pression? Et qu'est-ce qui est en jeu au moment où les Membres de l'OMC examinent comment l'institution devrait s'adapter? 

Quelques chiffres constituent un point de départ utile.

Aujourd'hui, environ 72% du commerce mondial des marchandises se fait encore selon les conditions tarifaires basées sur le principe de la nation la plus favorisée (NPF) de l'OMC, ce qui signifie que tout avantage commercial accordé par un Membre de l'OMC à un partenaire commercial doit être accordé à tous les autres Membres. D'après les estimations empiriques, les accessions au GATT/à l'OMC ont entraîné une augmentation des échanges commerciaux entre les Membres d'environ 140%. La part des économies à faible revenu et à revenu intermédiaire dans le commerce mondial a presque doublé au cours des trois dernières décennies, étant passée de 23% en 1995 à 45% en 2024. Les services fournis par voie numérique ont plus que quintuplé depuis 2005 et représentent aujourd'hui environ 55% des exportations mondiales de services. Et les simulations des économistes de l'OMC présentées dans le rapport donnent à penser que la différence entre un monde dans lequel la coopération multilatérale est renforcée et un monde dans lequel la coopération multilatérale s'érode pourrait au final se chiffrer à 5 à 10% du PIB réel mondial d'ici à 2050. 

Pris ensemble, ces chiffres indiquent trois principales constatations du rapport relatives à la valeur de l'OMC.

La valeur de l'Organisation mondiale du commerce

Premièrement, l'OMC est un puissant moteur de commerce, de croissance et de prospérité.

La transformation de l'économie mondiale depuis la création du GATT en 1947 est extraordinaire. Le système commercial multilatéral est passé de 23 signataires originels du GATT à 166 Membres de l'OMC aujourd'hui, représentant environ 98% du commerce mondial. Au cours de la même période, des coûts du commerce plus bas et plus prévisibles ont favorisé une expansion spectaculaire du commerce international. 

Et ce n'était pas simplement lié à des droits de douane plus bas. Les droits de douane sont devenus plus prévisibles en raison des engagements des Membres; les mesures non tarifaires ont de plus en plus été soumises à des disciplines communes et à des prescriptions en matière de transparence; et des accords portant sur le commerce des services, la propriété intellectuelle, les normes des produits et la facilitation des échanges ont réduit les autres obstacles au commerce international.

Des données empiriques tendent à indiquer que ces engagements ont eu un impact. Selon des estimations issues de recherches récentes, les accessions au GATT/à l'OMC ont entraîné une augmentation des échanges commerciaux entre les Membres d'environ 140%., les gains étant particulièrement importants lorsque les économies ont pris des engagements importants en matière de politiques (voir la figure 1). L'accession à l'OMC a également favorisé une réforme interne plus vaste: les économies ayant opté pour des réformes et des engagements plus approfondis dans le cadre de l'accession ont connu une croissance plus rapide (en moyenne de 1,5 point de pourcentage) que les Membres qui n'ont pas engagé de processus d'accession comparable. 

Les gains économiques vont au-delà de l'accroissement du volume des échanges. Une étude citée dans le rapport (Felbermayr et al., 2019) estime l'augmentation de la prospérité mondiale associée au statut de Membre de l'OMC à environ 855 milliards de dollars EU, soit un gain moyen d'environ 4,5% du PIB par Membre. Les données factuelles indiquent également qu'environ 85% des Membres de l'OMC ont connu une baisse des prix à la consommation relatifs par rapport au reste du monde en raison de leur statut de Membre de l'Organisation. 

Pour les économies en développement, l'une des évolutions les plus frappantes a été la convergence des revenus. Entre 1995 et 2023, le revenu réel par habitant au niveau mondial a augmenté d'environ 65%, mais il a presque triplé dans les économies à revenu faible ou intermédiaire. Le rapport estime qu'entre un cinquième et un tiers de cette convergence peut être attribué aux réductions des coûts du commerce. Pendant plus ou moins la même période, la part des personnes vivant dans l'extrême pauvreté dans ces économies est tombée d'environ 40% à 10%. 

Les engagements pris dans le cadre de l'OMC ont également contribué à assurer la prévisibilité nécessaire aux entreprises pour la construction de réseaux de production mondiaux. Le commerce des chaînes de valeur mondiales (CVM), qui représentait environ 35% du commerce mondial en 1995, atteignait presque 49% en 2022. Une étude citée dans le rapport (Fernandes, Kee et Winkler, 2022) estime que l'accession à l'OMC augmente de près de 8% la participation aux CVM. 

L'intégration dans les CVM peut parfois rendre les économies plus fragiles, mais c'est souvent le contraire qui se produit, car la prévisibilité et l'ouverture facilitent également l'adaptation en cas de crise internationale. Pendant la crise financière mondiale de 2008, les mesures protectionnistes ont beaucoup moins progressé que les pratiques historiques auraient pu le laisser penser. Pendant la pandémie de COVID-19 et après le déclenchement de la guerre en Ukraine, les entreprises et les économies ont pu réorienter leurs échanges rapidement vers d'autres marchés et fournisseurs. D'après les recherches citées dans le rapport (Jakubik et Piermartini, 2023), sans les plafonds tarifaires de l'OMC-connus sous le nom de consolidations, les économies seraient 4,3 fois plus susceptibles de répondre à des volumes d'importation plus élevés en relevant les droits de douane. 

Toutefois, les gains tirés du commerce mondial n'ont pas été universels. Les pays les moins avancés (PMA) représentent toujours moins de 1% du commerce mondial, leurs coûts du commerce dans le secteur manufacturier et les services restent supérieurs d'environ 50% à ceux des économies à revenu élevé, et les gains tirés du commerce ont été répartis de manière inégale entre les travailleurs et les régions, dans ces économies. Un enseignement majeur est que l'ouverture du commerce doit se faire parallèlement à des politiques intérieures qui permettent aux personnes et aux lieux de participer au commerce mondial, de s'y adapter et d'en tirer parti. 

Deuxièmement, il existe une solide logique économique qui sous-tend la coopération de l'OMC - et la conception de ses règles.

Les succès du système commercial mondial ne découlent pas uniquement d'un engagement simultané des économies en faveur d'une ouverture du commerce, elles sont le résultat de la coopération internationale dans le domaine du commerce.

La logique économique de la coopération internationale est facile à comprendre. Lorsqu'un gouvernement établit une politique commerciale unilatéralement , il peut ne pas tenir pleinement compte du coût que ses restrictions commerciales imposent aux exportateurs étrangers. Les autres gouvernements sont confrontés au même problème.. Le résultat peut être un scénario familier: les mesures protectionnistes rationnelles prises individuellement produisent trop de protection commerciale collectivement.

Les négociations commerciales modifient ce calcul. Elles permettent aux gouvernements d'échanger de manière réciproque des accès aux marchés, qui offrent quelque chose qui a de la valeur pour leurs partenaires commerciaux en échange de quelque chose qui a de la valeur pour leurs propres exportateurs. Le résultat peut être un commerce plus ouvert que ce que les gouvernements choisiraient s'ils agissaient de manière indépendante. 

Mais la négociation commerciale réciproque à elle seule n'est pas suffisante. D'autres éléments de l'architecture du système commercial fondé sur des règles sont également importants.

Le traitement NPF rend les négociations commerciales plus faciles à gérer en étendant le traitement tarifaire négocié à l'ensemble des Membres et en ne nécessitant pas une négociation distincte avec chaque partenaire pour chaque droit de douane. Il contribue aussi à préserver la valeur des concessions négociées et limite la capacité du seul pouvoir économique de déterminer qui en bénéficie. Les consolidations tarifaires ont transformé des résultats négociés en des engagements durables. 

La transparence permet aux gouvernements et aux entreprises de connaître les politiques auxquelles ils sont confrontés. Le règlement des différends prévoit un dispositif fondé sur des règles permettant de traiter les désaccords au lieu de laisser les économies recourir principalement à des mesures de rétorsion unilatérales. 

Le rapport décrit ces éléments comme les pièces d'une architecture se renforçant mutuellement: la réciprocité crée des incitations à la négociation; le traitement NPF généralise les gains; les consolidations tarifaires les rendent durables; et la transparence et le règlement des différends consolident la confiance dans la négociation commerciale. Dans d'autres articles je donne aussi des précisions sur ces éléments et sur la manière dont ils ont aidé les Membres à parvenir à une coopération internationale significative dans le domaine du commerce.  

Cette logique économique va de plus en plus au-delà des droits de douane.

Comme les droits de douane ont diminué et que la production mondiale est devenue plus intégrée, l'accès aux marchés a de plus en plus dépendu des normes de produits, de la réglementation intérieure, des subventions et des autres politiques à l'intérieur des frontières. Les Accords de l'OMC tels que l'Accord sur les obstacles techniques au commerce (OTC) et l'Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) aident les gouvernements à atteindre des objectifs réglementaires légitimes tout en limitant les coûts non nécessaires du commerce. 

Les données factuelles donnent à penser que ces accords ont favorisé la transparence et les bonnes pratiques réglementaires, tandis que les Comités de l'OMC s'y rattachant ont fourni un cadre pour résoudre les problèmes avant qu'ils ne deviennent formellement des différends. Plus de 1 500 préoccupations commerciales spécifiques ont été soulevées par les Membres au Comité OTC et au Comité SPS, mais seulement 110 procédures environ dans ces domaines ont été engagées et 27 seulement ont abouti à des décisions, ce qui illustre la valeur de l'OMC en tant que forum de discussion (voir la figure 2). 

On néglige facilement cet aspect de la valeur de l'OMC. L'institution n'est pas seulement un organe de négociation pour les grands cycles de négociations. Elle fournit également une infrastructure pour la coopération au quotidien.

Rien de cela ne signifie que l'architecture de l'OMC est parfaite. Il y a de nombreux domaines dans lesquels les Membres n'ont pas satisfait à l'obligation qu'ils avaient de présenter des notifications de leurs mesures commerciales. L'Organe d'appel du système de règlement des différends de l'OMC n'est pas en mesure de connaître des appels actuellement. Dans les négociations, il est souvent difficile de parvenir à un consensus. La flexibilité concernant la mise en ouvre des engagements pris dans le cadre de l'OMC, indispensable en raison de la diversité des Membres, requiert des compromis.

Mais la flexibilité fait partie de la logique économique de la coopération. Les sauvegardes, les mesures correctives commerciales, les accords commerciaux régionaux et le traitement spécial et différencié en faveur des économies en développement permettent aux Membres ayant des besoins et des capacités différents de participer à un système commun. La question est de savoir comment concevoir des flexibilités dans les Accords de l'OMC pour que celles-ci soutiennent la participation au commerce mondial sans affaiblir la prévisibilité du système commercial ni fragmenter la coopération progressivement.

Même les accords commerciaux régionaux (ACR) illustrent ce besoin de flexibilité. Plus de 380 ACR notifiés à l'OMC sont en vigueur, mais il n'y a guère d'éléments indiquant un détournement des échanges du reste du système commercial multilatéral. Ce qui est trop souvent oublié, c'est que les règles de l'OMC déterminent elles-mêmes ces accords: l'article XXIV du GATT, par exemple, exige que les zones de libre-échange éliminent les restrictions pour l'essentiel des échanges commerciaux internes sans ériger des obstacles externes. Dans le rapport, des simulations donnent à penser que, sans ces disciplines, la négociation d'échanges discriminatoires réduirait le bien-être mondial, les petites économies en pâtissant de manière disproportionnée. 

Troisièmement, l'érosion du système commercial fondé sur des règles aurait un coût.

On peut parfois voir très clairement la valeur d'une institution en s'imaginant ce à quoi ressemblerait le monde sans elle.

Le rapport envisage trois scénarios différents. Ce sont des simulations, pas des prévisions. Leur but est d'illustrer les conséquences économiques de différentes formes de coopération internationale. Dans le cadre d'un scénario de coopération renforcée, le PIB mondial dépasserait de 2,9 % le niveau de référence et les exportations mondiales de 17,9 % d'ici à 2050. Dans un scénario de fragmentation géographique, selon lequel le commerce se scinderait de plus en plus suivant les lignes géopolitiques, le PIB mondial serait inférieur de 5,1% et les exportations de 18,6 % d'ici à 2050. Dans le scénario d'un monde fondé sur des accords de libre-échange (ALE), où la coopération multilatérale donnerait lieu à un réseau d'arrangements préférentiels sans l'OMC, le PIB mondial serait inférieur de 6,9% et les exportations de 26,9% d'ici à 2050 (voir la figure 3). 

La différence entre un monde dans lequel la coopération multilatérale est renforcée et l'érosion du système représente donc potentiellement 5 à 10% du PIB réel mondial. De plus, les pertes ne seraient pas réparties de manière égale. Les économies plus petites et plus pauvres auraient un pouvoir de négociation moindre, dans un monde dominé par des accords discriminatoires et des mesures unilatérales. Les simulations du rapport donnent à penser qu'elles subiraient des coûts particulièrement importants de la fragmentation. 

Cela nous amène à la question centrale du Rapport sur le commerce mondial 2026: si la logique de la coopération reste valable, pourquoi le système est-il sous pression? La conclusion du rapport indique que le monde autour de l'OMC a changé, en grande partie grâce au succès du système lui-même.

Les évolutions qui ont mis à rude épreuve le système commercial

Le rapport identifie quatre changements structurels.

Premièrement, le pouvoir économique est plus largement réparti. La part des économies à faible revenu et à revenu intermédiaire dans le commerce mondial des marchandises est passée de 23% en 1995 à 45% aujourd'hui. C'est l'un des principaux accomplissements de l'intégration économique mondiale. Mais cela signifie aussi que les réalités du marché actuelles sont extrêmement différentes de celles qui sous-tendaient les accords commerciaux conclus il y a plusieurs décennies. 

Certaines économies en développement sont devenues des fournisseurs et marchés principaux, tandis que de nombreuses économies développées ont déjà des consolidations tarifaires relativement basses et, par conséquent, ont moins à offrir en termes d'accès aux marchés dans les négociations tarifaires conventionnelles. Cela peut rendre de nouveaux accords réciproques plus difficiles à établir - même si l'évolution du rapport de forces sur les marchés crée de nouvelles possibilités d'échanges, y compris entre les économies en développement elles-mêmes, comme le montre le tableau 1. Cela rend également la dimension développement plus complexe car les pays en développement Membres de l'OMC vont des PMA ayant des capacités très limitées à de grands négociants mondiaux. 

Deuxièmement, les différences entre les systèmes économiques et les interventions des pouvoirs publics sont devenues plus importantes. Les politiques industrielles, les subventions et la participation de l'État sur les marchés ne sont pas nouvelles. Ce qui a changé, c'est leur échelle, leur ampleur et leur importance dans l'ensemble des économies. Les discussions au Conseil général de l'OMC, réunissant l'ensemble des Membres de l'Organisation, sur les différents systèmes économiques et la politique industrielle ont été environ dix fois plus fréquentes entre 2020 et 2025 qu'entre 1995 et 2000. Au cours des dix dernières années, les autorités chargées des enquêtes se sont appuyées sur une méthode d'interface - permettant aux pouvoirs publics de rejeter l'utilisation des prix de vente sur le marché intérieur d'un exportateur pour la détermination de l'existence d'un dumping au motif qu'une comparaison équitable avec le prix à l'exportation ne peut pas être établie en raison de différences dans les systèmes économiques - dans plus d'un quart des enquêtes antidumping (voir la figure 4).

Cela soulève ce que le rapport appelle un problème d'"interface". L'OMC n'a jamais été conçue pour obliger les Membres à adopter le même modèle économique. Sa tâche est plutôt d'établir des règles qui permettent aux différents systèmes de coexister sans que les politiques d'un Membre ne compromettent les engagements en matière d'accès aux marchés négociés avec un autre Membre. Les disciplines visant les subventions, les règles commerciales d'État, les engagements pris dans le cadre de l'accession à l'OMC et les mesures correctives commerciales, telles que les mesures antidumping, concrétisent depuis longtemps des aspects de cette fonction. Mais, étant donné que l'intervention des pouvoirs publics devient plus significative sur le plan économique, les questions relatives à la transparence, aux retombées transfrontières et à l'adéquation des disciplines commerciales existantes deviennent de plus en plus importantes.

Troisièmement, la nature du commerce lui-même a changé. L'existence des CVM a pour effet qu'un droit d'importation ou une restriction à l'exportation peut se propager dans les réseaux de production bien au-delà de la relation bilatérale immédiate. La protection effective obtenue par une branche de production peut donc différer substantiellement de son droit de douane légal. Les entreprises et les réseaux de production multinationaux, plutôt que les économies nationales considérées isolément, sont devenus des unités d'organisation du commerce mondial de plus en plus importantes. 

Dans le même temps, les services, le commerce numérique, l'intelligence artificielle (IA) et les considérations environnementales accroissent l'importance des politiques appliquées à l'intérieur des frontières. La confidentialité, la cybersécurité, la concurrence, la gouvernance de l'IA, la tarification du carbone, les normes environnementales et les subventions peuvent tous servir des objectifs légitimes de politique générale, mais ils peuvent aussi avoir une incidence sur les partenaires commerciaux. La coopération concerne donc de plus en plus l'interaction entre les différents régimes réglementaires plutôt que simplement l'échange de concessions tarifaires, comme le montre le nombre croissant de préoccupations commerciales soulevées par les Membres à l'OMC sur les mesures liées à l'environnement (voir la figure 5). 

La nature changeante du commerce rend intrinsèquement plus difficile la coopération internationale sur les questions commerciales. La réglementation intérieure est étroitement liée aux préférences sociales et aux objectifs de politique non commerciale, et les effets transfrontières sont souvent plus difficiles à mesurer. Pourtant, une intégration économique plus poussée rend plus nécessaire la coopération au sujet de ces politiques, précisément au moment où elle devient plus compliquée. 

Quatrièmement, les rivalités géopolitiques et les préoccupations liées à la sécurité économique modifient la manière dont les gouvernements perçoivent l'interdépendance. La concentration des chaînes d'approvisionnement, l'importance croissante des technologies et des intrants essentiels, la sécurité nationale et la dépendance stratégique sont devenues plus importantes dans la politique commerciale (voir la figure 6). Les règles de l'OMC reconnaissent que les gouvernements ont besoin d'une marge de manouvre en matière de sécurité nationale, mais une mesure prise par un gouvernement pour réduire sa propre vulnérabilité peut amener un autre gouvernement à percevoir davantage sa propre vulnérabilité, et entraîner des restrictions commerciales additionnelles. Le danger réside dans un mouvement d'auto-renforcement, ayant pour effet moins d'interdépendance gérée et plus de fragmentation. 

Le système commercial fondé sur des règles doit s'adapter

Ces défis nous amènent à ce que je considère être le message le plus important du rapport.

Les défis auxquels l'OMC est confrontée ne démontrent pas que la logique économique sur laquelle elle s'appuie a cessé de s'appliquer. À bien des égards, c'est le contraire qui est vrai. Une plus grande interdépendance entre les partenaires commerciaux et des retombées transfrontières plus importantes augmentent les gains potentiels de la coopération.

Mais les mécanismes grâce auxquels cette coopération a traditionnellement fonctionné sont mis à rude épreuve. Les accords commerciaux conclus lorsque la répartition du pouvoir économique était différente doivent fonctionner dans une économie plus multipolaire. Les règles doivent régir les conséquences plus importantes des interactions entre les différents systèmes économiques. La coopération doit de plus en plus faire face à des mesures complexes à l'intérieur des frontières. En outre, une flexibilité légitime en matière de sécurité nationale doit coexister avec un cadre fondé sur des règles crédibles.

Le rapport ne prescrit délibérément pas la manière dont les Membres de l'OMC devraient répondre à ces difficultés. Ces choix appartiennent aux Membres. Ce que l'économie peut faire, c'est clarifier les compromis possibles et identifier ce qui est en jeu.

L'histoire du système commercial multilatéral donne de bonnes raisons d'avoir confiance. Le système s'est ajusté à plusieurs reprises aux changements liés aux Membres, au pouvoir économique, à la technologie et à la nature du commerce. Son endurance n'a jamais tenu au maintien de règles et pratiques gravées dans le marbre.

La tâche maintenant ne consiste donc pas simplement à défendre le système qui existait en 1995. Il s'agit plutôt, comme l'indique le rapport, de réparer ce qui est cassé, de mettre à jour ce qui est obsolète, de préserver ce qui fonctionne et d'adapter la coopération aux nouvelles réalités. 

Le système commercial mondial se trouve à un moment critique non pas parce que la coopération internationale importe moins qu'avant, mais parce que l'économie mondiale, beaucoup plus intégrée, diversifiée et multipolaire, demande plus de coopération.

Références

Felbermayr, G., Larch, M., Yotov, Y. et Yalcin, E. (2019), The World Trade Organization at 25: Assessing the Economic Value of the Rules Based Global Trading System, Gütersloh: Bertelsmann Stiftung.

Fernandes, A. M., Kee, H. L. et Winkler, D. E. (2022), "Determinants of Global Value Chain Participation: Cross-Country Evidence", The World Bank Economic Review, 36(2): 329-360.

Jakubik, A. et Piermartini, R. (2023), "How WTO Commitments Tame Uncertainty", European Economic Review, 157, n? 104495.