DS: États-Unis — Mesures affectant la production et la vente de cigarettes aux clous de girofle

Ce différend concerne l'article 907 a) 1) A) de la Loi fédérale sur les produits alimentaires, les médicaments et les cosmétiques (“FFDCA”), qui a été ajouté à cette loi en application de l'article 101 b) de la Loi sur le contrôle du tabac et la prévention du tabagisme familial.  Cette mesure est une interdiction de la production et de la vente de cigarettes aux clous de girofle, ainsi que de la plupart des autres cigarettes aromatisées, aux États‑Unis.  Cependant, les cigarettes aromatisées au menthol sont exclues de cette interdiction.  L'Indonésie est le premier producteur mondial de cigarettes aux clous de girofle et la grande majorité des cigarettes aux clous de girofle consommées aux États‑Unis avant l'interdiction étaient importées d'Indonésie.

Les principales allégations de l'Indonésie ont été que l'interdiction des cigarettes aux clous de girofle était discriminatoire et n'était en outre pas nécessaire.  L'Indonésie a allégué par ailleurs que dans le contexte de l'élaboration et de l'application de l'article 907 a) 1) A) les États‑Unis avaient agi d'une manière incompatible avec un certain nombre de prescriptions procédurales et/ou autres énoncées dans l'Accord OTC.  L'Indonésie n'a pas maintenu ses allégations au titre de l'Accord SPS.

La première étape de l'analyse du Groupe spécial a consisté à déterminer si la mesure contestée relevait de l'Accord OTC.  Le Groupe spécial a constaté que tel était le cas, s'appuyant sur le fait que l'article 907 a) 1) A) était un “règlement technique” au sens de l'annexe 1:1 de l'Accord OTC.  Il a ensuite examiné les allégations formulées par l'Indonésie au titre des articles 2.1, 2.2, 2.5, 2.8, 2.9, 2.10, 2.12 et 12.3 de l'Accord OTC.

Dans l'une de ses principales constatations, le Groupe spécial a constaté que l'interdiction était incompatible avec l'obligation de traitement national inscrite dans l'article 2.1 de l'Accord OTC parce qu'elle accordait aux cigarettes aux clous de girofle un traitement moins favorable que celui qui était accordé aux cigarettes mentholées.  Il a constaté que les cigarettes aux clous de girofle et les cigarettes mentholées étaient des “produits similaires” au sens de l'article 2.1 de l'Accord OTC, en s'appuyant en partie sur sa constatation factuelle selon laquelle les cigarettes des deux types étaient aromatisées et présentaient un attrait pour les jeunes.  Ayant constaté qu'il y avait violation de l'article 2.1 de l'Accord OTC, le Groupe spécial s'est abstenu de se prononcer sur l'allégation de l'Indonésie au titre de l'article III:4 du GATT de 1994 ou sur le moyen de défense présenté par les États‑Unis au titre de l'article XX b) du GATT de 1994 (invoqué uniquement en ce qui concerne l'allégation au titre de l'article III:4 du GATT de 1994).

Cependant, le Groupe spécial a rejeté la deuxième allégation principale de l'Indonésie, qui était que l'interdiction n'était pas nécessaire.  À cet égard, il a constaté que l'Indonésie n'avait pas démontré que l'interdiction était plus restrictive pour le commerce qu'il n'était nécessaire pour réaliser un objectif légitime (en l'espèce, la réduction du tabagisme chez les jeunes) au sens de l'article 2.2 de l'Accord OTC.  Le Groupe spécial a fondé sa conclusion, en partie, sur sa constatation selon laquelle de nombreuses preuves scientifiques étayaient la conclusion qu'une interdiction des cigarettes aux clous de girofle et des autres cigarettes aromatisées pouvait contribuer à réduire le tabagisme chez les jeunes.

L'article 907 a) 1) A) de la Loi fédérale sur les produits alimentaires, les médicaments et les cosmétiques (“FFDCA”) interdit la production et la vente aux États-Unis des cigarettes ayant des arômes caractérisants (comme le clou de girofle, la fraise, le raisin, l'orange, la cannelle, l'ananas, la vanille, la noix de coco, la réglisse, le cacao, le chocolat, la cerise ou le café), mais n'interdit pas les cigarettes ordinaires ou mentholées.

Le Groupe spécial chargé de ce différend a constaté que l'article 907 a) 1) A) était incompatible avec l'obligation de traitement national prévue à l'article 2.1 de l'Accord OTC parce qu'il interdisait les cigarettes aux clous de girofle importées d'Indonésie, mais n'interdisait pas les cigarettes mentholées nationales “similaires”.  Le Groupe spécial a aussi constaté qu'en ménageant un délai inférieur à six mois entre la publication et l'entrée en vigueur de l'article 907 a) 1) A), les États-Unis avaient agi d'une manière incompatible avec l'article 12.2 de l'Accord OTC.  En appel, les États-Unis ont allégué que le Groupe spécial avait fait erreur en constatant que les cigarettes aux clous de girofle et les cigarettes mentholées étaient des produits similaires et en constatant que l'article 907 a) 1) A) soumettait les cigarettes aux clous de girofle importées à un traitement moins favorable que celui qui était accordé aux produits nationaux similaires au sens de l'article 2.1 de l'Accord OTC.  Les États-Unis ont aussi allégué que le Groupe spécial avait fait erreur en constatant qu'ils avaient agi d'une manière incompatible avec l'article 2.12 de l'Accord OTC.

L'Organe d'appel a finalement confirmé la constatation du Groupe spécial selon laquelle l'article 907 a) 1) A) est incompatible avec l'article 2.1 de l'Accord OTC et sa constatation selon laquelle les États-Unis ont agi d'une manière incompatible avec l'article 2.12 de l'Accord OTC.  Cependant, il n'a pas souscrit à l'interprétation qu'avait donnée le Groupe spécial des expressions “produits similaires” et “traitement non moins favorable” employées à l'article 2.1 de l'Accord OTC.

L'Organe d'appel n'a pas été d'accord avec le Groupe spécial pour considérer que l'expression “produits similaires” employée à l'article 2.1 de l'Accord OTC devrait être interprétée sur la base de l'objectif de réglementation du règlement technique en cause.  L'Organe d'appel a considéré que la détermination du point de savoir si des produits sont “similaires” au sens de l'article 2.1 de l'Accord OTC était une détermination concernant le rapport de concurrence entre les produits, fondée sur une analyse des critères de “similarité” traditionnels, à savoir les caractéristiques physiques, les utilisations finales, les goûts et habitudes des consommateurs et le classement tarifaire.  L'Organe d'appel a considéré que les préoccupations en matière de réglementation à l'origine d'une mesure, telles que les risques pour la santé liés à un produit, pouvaient être pertinentes pour la détermination de la “similarité” dans la mesure où elles ont une incidence sur le rapport de concurrence entre les produits.  Sur la base de cette interprétation du concept de “produits similaires”, l'Organe d'appel est convenu avec le Groupe spécial que les cigarettes aux clous de girofle et les cigarettes mentholées étaient des “produits similaires” au sens de l'article 2.1 de l'Accord OTC.

L'Organe d'appel a interprété l'obligation d'accorder un “traitement non moins favorable” énoncée à l'article 2.1 de l'Accord OTC comme n'interdisant pas l'effet préjudiciable sur les importations qui découle exclusivement d'une distinction réglementaire légitime.  Lorsqu'il détermine si l'effet préjudiciable d'une mesure sur les importations constitue un traitement moins favorable, un groupe spécial doit analyser soigneusement les circonstances propres à l'affaire, à savoir la conception, les principes de base, la structure révélatrice, le fonctionnement et l'application du règlement technique en cause, et, en particulier, le point de savoir si ce règlement technique est impartial.  Sur la base de cette interprétation de l'expression “traitement non moins favorable”, l'Organe d'appel a constaté que la conception, les principes de base, la structure révélatrice, le fonctionnement et l'application de l'article 907 a) 1) A) donnaient fortement à penser que l'effet préjudiciable sur les possibilités de concurrence pour les cigarettes aux clous de girofle traduisait une discrimination à l'égard du groupe des produits similaires importés d'Indonésie.

Enfin, l'Organe d'appel a confirmé la constatation du Groupe spécial selon laquelle, en ménageant un délai de trois mois seulement entre la publication et l'entrée en vigueur de l'article 907 a) 1) A), les États-Unis ont agi d'une manière incompatible avec l'article 2.12 de l'Accord OTC, qui, lorsqu'il est interprété dans le contexte du paragraphe 5.2 de la Décision ministérielle de Doha sur les questions et préoccupations liées à la mise en œuvre, prescrit un délai minimum de six mois entre la publication et l'entrée en vigueur d'un règlement technique.  Lorsqu'il a établi cette conclusion, l'Organe d'appel est convenu avec le Groupe spécial que le paragraphe 5.2 de la Décision ministérielle de Doha constituait un “accord ultérieur intervenu entre les parties” au sens de l'article 31) 3) a) de la Convention de Vienne sur le droit des traités.