RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS

DS: Chine — Mesures relatives à l'exportation de terres rares, de tungstène et de molybdène

Le présent état récapitulatif a été élaboré par le Secrétariat sous sa propre responsabilité. Il est établi uniquement à titre d’information générale et n’affecte en rien les droits et obligations des Membres.

  

Voir aussi:

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Situation actuelle 

 

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Faits essentiels 

Titre abrégé:
Plaignant:
Défendeur:
Tierces parties:
Accords cités:
(tels qu'ils sont cités dans la demande de consultations)
Demande de consultations reçue:
Rapport du Groupe spécial distribué: 26 mars 2014
Rapport de l’Organe d’appel distribué: 7 août 2014

  

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Document le plus récent

  

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État du différend à ce jour

Le résumé ci-dessous a été actualisé le

Consultations

Plainte de l'Union européenne (voir aussi DS431 et DS433)

Le 13 mars 2012, l'Union européenne a demandé l'ouverture de consultations avec la Chine au sujet des restrictions appliquées par la Chine à l'exportation de diverses formes de terres rares, de tungstène et de molybdène.  La demande mentionne des matières qui relèvent, mais non exclusivement, de 212 codes douaniers chinois de produits à huit chiffres, et plus de 30 mesures.  Elle mentionne aussi un certain nombre de mesures de la Chine publiées et non publiées dont il est allégué que, agissant séparément ou collectivement, elles ont pour effet d'imposer et d'administrer des restrictions à l'exportation.  Ces restrictions comprennent des droits d'exportation, des contingents d'exportation, des prescriptions en matière de prix minimaux à l'exportation, des prescriptions en matière de licences d'exportation ainsi que des prescriptions et procédures additionnelles en relation avec l'administration de ces restrictions quantitatives.

L'Union européenne allègue que ces mesures sont incompatibles avec les dispositions ci‑après:

  • articles VII, VIII, X et XI du GATT de 1994;  et
     
  • sections 2 A) 2, 2 C) 1, 5.1, 5.2, 7.2, 8.2 et 11.3 de la Partie I du Protocole d'accession de la Chine, ainsi que les obligations de la Chine au titre de la section 1.2 de la Partie I du Protocole d'accession.

Le 22 mars 2012, le Japon et les États-Unis ont demandé à participer aux consultations.  Le 26 mars 2012, le Canada a fait de même. La Chine a ultérieurement informé l'ORD qu'elle avait accepté les demandes de participation aux consultations présentées par le Canada, les États-Unis et le Japon.

Le 27 juin 2012, l'Union européenne a demandé l'établissement d'un groupe spécial.  À sa réunion du 10 juillet 2012, l'ORD a reporté l'établissement d'un tel groupe.

 

Procédures du Groupe spécial et de l'Organe d'appel

À sa réunion du 23 juillet 2012, l'ORD a établi un seul groupe spécial, conformément à l'article 9:1 du Mémorandum d'accord, chargé d'examiner ce différend ainsi que les différends DS431 et DS433. L'Arabie saoudite, le Brésil, le Canada, la Colombie, la Corée, les États‑Unis, l'Inde, le Japon, la Norvège, Oman, le Taipei chinois et le Viet Nam ont réservé leurs droits de tierces parties. L'Argentine, l'Australie, la Fédération de Russie, l'Indonésie, le Pérou et la Turquie ont fait de même ultérieurement. Le 12 septembre 2012, les États‑Unis, l'Union européenne et le Japon ont demandé au Directeur général de déterminer la composition du Groupe spécial. Le 24 septembre 2012, le Directeur général a arrêté la composition du Groupe spécial. Le 22 mars 2013, le Président du Groupe spécial a informé l'ORD que le Groupe spécial comptait remettre son rapport final aux parties pour le 21 novembre 2013, conformément au calendrier adopté après consultation des parties.

Le 26 mars 2014, les rapports du Groupe spécial ont été distribués aux Membres.

    Ce différend concerne les restrictions à l'exportation de terres rares, de tungstène et de molybdène imposées par la Chine. Il s'agit de matières premières utilisées dans la production de divers types de biens électroniques. La Chine a fait valoir que les restrictions se rapportaient à la conservation de ses ressources naturelles épuisables et qu'elles étaient nécessaires pour réduire la pollution causée par l'activité minière. Les plaignants n'étaient pas d'accord et ont fait valoir que les restrictions étaient destinées à accorder aux branches de production chinoises qui produisaient des produits d'aval un accès protégé aux matières visées.

    La Chine impose trois types distincts de restrictions à l'exportation de terres rares, de tungstène et de molybdène: premièrement, elle impose des droits (taxes) sur les exportations de diverses formes de ces matières; deuxièmement, elle impose un contingent d'exportation sur la quantité de ces matières pouvant être exportée au cours d'une période donnée; troisièmement, elle impose certaines limitations aux entreprises autorisées à exporter ces matières.

    1)         Droits d'exportation

    Les plaignants ont allégué que la Chine appliquait des droits d'exportation sur diverses formes de terres rares, de molybdène et de tungstène. Ils ont fait valoir que ces droits étaient incompatibles avec les obligations de la Chine dans le cadre de l'OMC parce que, dans son Protocole d'accession, la Chine s'était engagée à éliminer tous les droits d'exportation, à l'exception de ceux imposés sur un certain nombre de produits énumérés dans l'annexe 6 du Protocole d'accession de la Chine. Les plaignants ont fait valoir que, à l'exception des minerais et concentrés de tungstène (qu'ils ont exclus du champ de leur allégation), aucun des produits en cause ne figurait dans l'annexe 6, et que la Chine n'avait donc pas le droit d'imposer des droits d'exportation sur ces produits.

    La Chine a reconnu que les droits en cause avaient été imposés sur des produits qui ne figuraient pas dans l'annexe pertinente, mais elle a cherché à justifier l'imposition de droits d'exportation sur la base de la disposition relative aux “exceptions générales” figurant à l'article XX du GATT. En particulier, l'article XX b) autorise les Membres de l'OMC à maintenir des mesures qui seraient normalement incompatibles avec le GATT de 1994 si les mesures sont nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux. En l'espèce, la Chine a fait valoir que les droits d'exportation étaient nécessaires pour protéger la santé et la vie des personnes et des animaux ou pour préserver les végétaux de la pollution causée par l'extraction minière des produits en cause. Les plaignants ont fait valoir que les “exceptions générales” énoncées à l'article XX du GATT 1994 ne pouvaient pas être invoquées pour justifier une violation de l'obligation d'éliminer les droits d'exportation contractée par la Chine dans son Protocole d'accession et que, en tout état de cause, les droits d'exportation imposés par la Chine n'étaient pas nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux.

    La majorité du Groupe spécial partageait l'avis des plaignants et a constaté que les “exceptions générales” énoncées à l'article XX du GATT de 1994 ne pouvaient pas être invoquées pour justifier une violation de l'obligation d'éliminer les droits d'exportation figurant dans le Protocole d'accession de la Chine. Par conséquent, la majorité du Groupe spécial a estimé que la Chine ne pouvait pas invoquer l'exception prévue à l'article XX b) pour chercher à justifier ses droits d'exportation. Un des membres du Groupe spécial ne souscrivait pas à ce point de vue et a conclu dans une opinion dissidente distincte que les “exceptions générales” prévues à l'article XX du GATT de 1994 pouvaient être utilisées pour justifier toutes les obligations contractées dans le cadre de l'OMC qui concernaient le commerce des marchandises sauf si une obligation indiquait explicitement le contraire, ce qui n'était pas le cas dans l'obligation pertinente figurant dans le Protocole d'accession de la Chine.

    Le Groupe spécial a néanmoins examiné le fondement du moyen de défense invoqué par la Chine au titre de l'article XX b) pour ses droits d'exportation pour les besoins de l'argumentation de sorte que, en cas d'appel et d'infirmation concernant l'applicabilité de cette disposition, l'Organe d'appel dispose dans le dossier des constatations de fait pertinentes formulées par le Groupe spécial à cet égard. Tous les membres du Groupe spécial s'accordaient à dire que, même si l'article XX b) pouvait être utilisé pour justifier les droits d'exportation imposés par la Chine, ces droits n'étaient pas “nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux”, comme il était prescrit par l'article XX b). Dans ces circonstances, il a été constaté que l'imposition par la Chine des droits d'exportation en question était incompatible avec les obligations de la Chine dans le cadre de l'OMC.

    2)         Contingents d'exportation

    La Chine impose aussi des limites quantitatives (contingents) sur la quantité de terres rares, de tungstène et de molybdène qui peut être exportée au cours d'une période donnée. Bien qu'elle ait reconnu que ces restrictions étaient incompatibles avec le GATT de 1994, la Chine a fait valoir qu'elles étaient justifiées au regard de l'exception prévue à l'article XX g) du GATT de 1994, puisqu'elles se rapportaient à la conservation d'une ressource naturelle épuisable.

    Le Groupe spécial n'était pas de cet avis. Il a constaté que les contingents d'exportation imposés par la Chine visaient à réaliser des objectifs en matière de politique industrielle autres que la conservation. Il partageait le point de vue de la Chine selon lequel le sens du terme “conservation” figurant à l'article XX g) allait au-delà de la simple “préservation” des ressources naturelles, et selon lequel tout Membre de l'OMC pouvait tenir compte de ses propres besoins et objectifs en matière de développement durable lorsqu'il élaborait une politique de conservation, conformément au principe général du droit international relatif à la souveraineté sur les ressources naturelles inscrit dans divers instruments des Nations Unies et d'autres instruments internationaux. Le Groupe spécial a estimé toutefois que la “conservation” n'autorisait pas les Membres à adopter des mesures visant à contrôler le marché international d'une ressource naturelle, ce qui était, de l'avis du Groupe spécial, l'objectif recherché par les contingents d'exportation contestés.

    En outre, le Groupe spécial a constaté que les contingents d'exportation contestés ne fonctionnaient pas de concert avec des mesures restreignant l'utilisation en Chine des terres rares, du tungstène et du molybdène, comme il était prescrit par la deuxième partie de l'article XX g). Après avoir examiné les diverses mesures nationales qui, selon les allégations de la Chine, restreignaient l'accès dans le pays aux terres rares, au tungstène et au molybdène, le Groupe spécial a conclu que l'effet global des restrictions visant l'étranger et des restrictions nationales cherchait à encourager l'extraction nationale et à faire en sorte que les fabricants chinois privilégient l'utilisation de ces matières. Dans ces circonstances, le Groupe spécial a conclu que la prescription d'“impartialité” requise par l'Organe d'appel au titre de l'article XX g) n'avait pas été respectée et que, par conséquent, les contingents ne pouvaient pas être justifiés au titre de cette disposition.

    3)         Droits de commercialisation

    La Chine impose certaines restrictions sur le droit des entreprises d'exporter des terres rares et du molybdène. Bien qu'elle se soit engagée à éliminer les restrictions à la commercialisation dans son Protocole d'accession, elle a fait valoir que les restrictions en question étaient justifiées en vertu de l'article XX g), puisqu'elles se rapportaient, elles aussi, à la conservation des ressources naturelles épuisables. Bien que le Groupe spécial ait constaté que la Chine pouvait invoquer les exceptions prévues à l'article XX pour justifier les restrictions en question, il a constaté que la Chine n'avait pas expliqué d'une manière satisfaisante pourquoi les restrictions qu'elle appliquait aux droits de commercialisation étaient justifiées au titre de cette disposition. Par conséquent, le Groupe spécial a conclu que les restrictions que la Chine appliquait aux droits de commercialisation violaient ses obligations dans le cadre de l'OMC.

Le 7 août 2014, le rapport de l’Organe d’appel a été distribué aux Membres.

Le 25 avril 2014, la Chine a notifié à l'ORD sa décision de faire appel, auprès de l'Organe d'appel, de certaines questions de droit couvertes par le rapport du Groupe spécial et de certaines interprétations du droit données par celui-ci. Le même jour, elle a également fait appel du rapport du Groupe spécial sur le différend DS433. Par ailleurs, le 8 avril 2014, les États-Unis avaient fait appel du rapport du Groupe spécial sur le différend DS431, et le 17 avril 2014 la Chine avait déposé une déclaration d'un autre appel dans ce même différend.

L'Organe d'appel a joint les procédures d'appel dans les différends DS431, DS432 et DS433 sur lesquels statuerait une seule section de l'Organe d'appel, a harmonisé les calendriers des trois procédures d'appel et a tenu une audience unique pour les trois procédures. Le 24 juin 2014, à l'expiration du délai de 60 jours prévu à l'article 17:5 du Mémorandum d'accord pour les différends DS432 et DS433, l'Organe d'appel a informé l'ORD que ses rapports concernant les trois appels joints seraient distribués aux Membres de l'OMC le jeudi 7 août 2014 au plus tard. Il a remis ses trois rapports dans un document unique le 7 août 2014.

La Chine n'a fait appel d'aucune des conclusions ci-dessus du Groupe spécial, mais uniquement d'aspects limités de son raisonnement et de certaines de ses constatations intermédiaires. D'après elle, son appel visait à obtenir des clarifications quant à la relation systémique entre des dispositions spécifiques de son Protocole d'accession et d'autres Accords de l'OMC, et aux droits des Membres de l'OMC de protéger et de conserver leurs ressources naturelles épuisables.

Tout d'abord, la Chine a fait appel d'une constatation intermédiaire formulée par le Groupe spécial pour arriver à la conclusion selon laquelle l'article XX du GATT de 1994 ne pouvait pas être invoqué pour justifier une violation de la section 11.3 de son Protocole d'accession. Elle a affirmé que le Groupe spécial avait fait erreur en rejetant l'interprétation donnée par la Chine de la section 1.2 de son Protocole d'accession et de l'article XII:1 de l'Accord de Marrakech comme signifiant que chaque disposition du Protocole d'accession de la Chine faisait partie intégrante de l'Accord de Marrakech ou de l'Accord commercial multilatéral auquel elle "se rapport[ait] intrinsèquement”.

L'Organe d'appel s'est abstenu d'admettre l'interprétation donnée par la Chine de la section 1.2 de son Protocole d'accession et de l'article XII:1 de l'Accord de Marrakech, et a constaté que le Groupe spécial n'avait pas fait erreur en rejetant le critère de la “relation intrinsèque” de la Chine. Il a constaté que l'article XII:1 de l'Accord de Marrakech, tout en énonçant la règle générale régissant l'accession à l'OMC, ne donnait pas d'indications spécifiques sur la manière dont les conditions d'accession individuelles se rapportaient aux droits et obligations au titre de l'Accord de Marrakech et des Accords commerciaux multilatéraux. Il a constaté que la section 1.2 du Protocole d'accession de la Chine, qui disposait que celui-ci “[ferait] partie intégrante de l'Accord sur l'OMC”, servait à établir un pont entre l'ensemble de dispositions du Protocole et l'ensemble de droits et d'obligations existants dans le cadre de l'OMC. Par conséquent, l'Accord de Marrakech, les Accords commerciaux multilatéraux et le Protocole d'accession de la Chine forment un ensemble unique de droits et d'obligations qui doivent être lus conjointement. Pourtant, une telle interprétation ne répond pas en soi aux questions de savoir s'il y a un lien objectif entre une disposition individuelle du Protocole d'accession de la Chine et des obligations existantes au titre de l'Accord de Marrakech et des Accords commerciaux multilatéraux, et si la Chine peut s'appuyer sur une exception prévue dans ces accords pour justifier une violation de cette disposition du Protocole. Pour répondre à ces questions, il faut procéder à une analyse approfondie des dispositions pertinentes sur la base des règles coutumières d'interprétation des traités et des circonstances du différend.

Ensuite, la Chine a fait appel d'aspects limités de l'interprétation et de l'application de l'article XX g) du GATT de 1994 par le Groupe spécial, en relation avec ses constatations selon lesquelles les contingents d'exportation en cause n'étaient pas des mesures “se rapportant à” la conservation des ressources naturelles épuisables, et n'étaient pas “appliqués conjointement avec” des restrictions à la production ou à la consommation nationales. L'Organe d'appel a constaté que, contrairement à ce qu'alléguait la Chine, le Groupe spécial n'avait pas, que ce soit dans son interprétation ou dans son application de l'article XX g), considéré qu'il était obligé de limiter son analyse à un examen de la conception et de la structure des mesures en cause, à l'exclusion des éléments de preuve concernant les effets des contingents d'exportation de la Chine. En fait, le Groupe spécial avait considéré à juste titre qu'il devait axer son analyse sur la conception et la structure des mesures plutôt que sur leurs effets sur le marché. En ce qui concerne la prescription “se rapportant à”, l'Organe d'appel a constaté que le Groupe spécial n'avait pas fait erreur dans son raisonnement concernant les signaux envoyés aux consommateurs étrangers et nationaux par les contingents d'exportation de la Chine visant les terres rares et le tungstène, ni en rejetant l'argument de la Chine selon lequel, en raison de leur fonction de signalement, les contingents d'exportation de la Chine visant les terres rares et le tungstène “se rapportaient à” la conservation. En ce qui concerne la prescription “appliquées conjointement avec”, l'Organe d'appel a constaté que le Groupe spécial avait fait erreur dans la mesure où il suggérait que l'“impartialité” était une prescription séparée qui devait être respectée en plus des prescriptions expressément prévues à l'article XX g), et dans la mesure où il suggérait que l'article XX g) exigeait que la charge de la conservation soit répartie de manière égale, par exemple, dans le cas de restrictions à l'exportation, entre les consommateurs étrangers, d'une part, et les producteurs ou consommateurs nationaux, d'autre part. Cependant, il a également considéré que toute erreur de ce type n'entachait pas les éléments restants de l'interprétation donnée par le Groupe spécial de la deuxième clause de l'alinéa g). Il a également rejeté plusieurs allégations de la Chine selon lesquelles le Groupe spécial ne s'était pas acquitté de son devoir, au titre de l'article 11 du Mémorandum d'accord, de procéder à une évaluation objective de la question. Par conséquent, il a confirmé les constatations du Groupe spécial selon lesquelles les contingents d'exportation de la Chine visant les terres rares, le tungstène et le molybdène n'étaient pas justifiés au regard de l'article XX g) du GATT de 1994.

À sa réunion du 29 août 2014, l'ORD a adopté le rapport de l'Organe d'appel et le rapport du Groupe spécial, confirmé par le rapport de l'Organe d'appel.

Délai raisonnable

À la réunion de l'ORD du 26 septembre 2014, la Chine a indiqué qu'elle avait l'intention de mettre en œuvre les recommandations et décisions de l'ORD d'une manière qui respecte ses obligations dans le cadre de l'OMC. Elle a ajouté qu'elle aurait besoin d'un délai raisonnable pour ce faire. Le 8 décembre 2014, la Chine et l'Union européenne ont informé l'ORD qu'elles étaient convenues que le délai raisonnable imparti à la Chine pour mettre en œuvre les recommandations et décisions de l'ORD serait de huit mois et trois jours à compter de la date d'adoption des rapports de l'Organe d'appel et du Groupe spécial. En conséquence, le délai raisonnable est arrivé à expiration le 2 mai 2015.

 

Mise en œuvre des rapports adoptés

À la réunion de l'ORD du 20 mai 2015, la Chine a informé l'ORD que, conformément aux avis du Ministère du commerce et de l'Administration générale des douanes de la Chine, l'application de droits d'exportation et de contingents d'exportation aux terres rares, au tungstène et au molybdène ainsi que la restriction des droits de commercialisation des entreprises exportant des terres rares et du molybdène, dont l'incompatibilité avec les règles de l'OMC avait été constatée, avaient été supprimées. À cet égard, la Chine avait pleinement mis en œuvre les recommandations et décisions de l'ORD.

Le 21 mai 2015, la Chine et l'Union européenne ont informé l'ORD des procédures convenues au titre des articles 21 et 22 du Mémorandum d'accord.

 

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