RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS

DS: Indonésie — Mesure de sauvegarde concernant certains produits en fer ou en acier

Le présent état récapitulatif a été élaboré par le Secrétariat sous sa propre responsabilité. Il est établi uniquement à titre d’information générale et n’affecte en rien les droits et obligations des Membres.

  

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État du différend à ce jour

Le résumé ci-dessous a été actualisé le

Consultations

Plainte du Viet Nam. (Voir aussi le différend DS490)

Le 1er juin 2015, le Viet Nam a demandé l'ouverture de consultations avec l'Indonésie au sujet d'une mesure de sauvegarde qu'elle avait imposée sur les importations de certains produits laminés plats, en fer ou en acier, et de l'enquête et des déterminations ayant abouti à cette imposition.

Le Viet Nam allègue que ces mesures sont incompatibles avec:

  • les articles I:1, XIX:1 a) et XIX:2 du GATT de 1994; et
     
  • les articles 2:1, 3:1, 4:1 a), 4:1 b), 4:1 c), 4:2 a), 4:2 b), 4:2 c), 12:2 et 12:3 de l'Accord sur les sauvegardes.

Le 10 juin 2015, le Taipei chinois a demandé à participer aux consultations.

 

Procédures du Groupe spécial et de l'Organe d'appel

Le 15 septembre 2015, le Viet Nam a demandé l'établissement d'un groupe spécial. À sa réunion du 28 septembre 2015, l'ORD a reporté l'établissement d'un tel groupe.

À sa réunion du 28 octobre 2015, l'ORD a établi, conformément à l'article 9:1 du Mémorandum d'accord, un seul groupe spécial chargé d'examiner ce différend ainsi que le différend DS490. Le Taipei chinois a réservé ses droits de tierce partie.

Le 1er décembre 2015, le Taipei chinois et le Viet Nam ont demandé au Directeur général d'arrêter la composition du Groupe spécial, ce qu'il a fait le 9 décembre 2015.

Le 18 août 2017, le rapport du Groupe spécial a été distribué aux Membres.

Les mesures contestées

Le présent différend concerne le droit spécifique appliqué par l'Indonésie aux importations de galvalume, qui s'entend de produits laminés plats, en fer ou en aciers non-alliés d'une largeur de 600 mm ou plus, plaqués ou revêtus d'alliages d'aluminium et de zinc, contenant en poids moins de 0,6% de carbone, d'une épaisseur n'excédant pas 0,7 mm, relevant de la position 7210.61.11.00 du SH. Le droit spécifique a été imposé à la suite d'une enquête ouverte et menée conformément à la législation intérieure de l'Indonésie en matière de sauvegardes par l'autorité indonésienne compétente (Komite Pengamanan Perdagangan Indonesia). Le droit spécifique a été adopté pour une période de trois ans, conformément au Règlement n° 137.1/PMK.011/2014 du Ministre des finances de la République d'Indonésie, qui est entré en vigueur le 22 juillet 2014.

L'Indonésie n'a pas d'obligation tarifaire contraignante concernant le galvalume inscrit dans sa Liste de concessions aux fins de l'article II du GATT de 1994. Au moment de la demande de consultations, le taux de droit appliqué par l'Indonésie sur les importations de galvalume sur la base du principe de la nation la plus favorisée (NPF) était de 12,5%. Ce taux NPF a été augmenté à 20% en mai 2015. L'Indonésie applique des taux de droits compris entre 0% et 12,5% aux importations de galvalume provenant de ses partenaires commerciaux, dans le cadre de quatre accords commerciaux régionaux distincts (ACR): l'Accord de libre-échange entre l'Association des Nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN) et la Chine (12,5%), l'Accord de libre-échange entre l'ASEAN et la Corée (10%), l'Accord sur le commerce des marchandises de l'ASEAN (0%) et l'Accord de partenariat économique Indonésie-Japon (12,5%). Le droit spécifique qui est en cause dans la présente procédure s'applique en plus du taux NPF existant et des taux de droits préférentiels.

Allégations contre le droit spécifique en tant que mesure de sauvegarde

Les allégations des plaignants contre le droit spécifique étaient presque entièrement fondées sur l'idée qu'il constituait une “mesure de sauvegarde” au sens de l'article premier de l'Accord sur les sauvegardes. Toutefois, le Groupe spécial a constaté que le droit spécifique n'était pas une “mesure de sauvegarde” au sens de l'article premier de l'Accord sur les sauvegardes sur la base du raisonnement résumé ci-après.

Caractéristiques essentielles d'une mesure de sauvegarde

S'appuyant sur des rapports antérieurs de groupes spéciaux et de l'Organe d'appel, le Groupe spécial a constaté que l'une des caractéristiques essentielles d'une mesure de sauvegarde était la suspension, le retrait ou la modification d'un engagement ou d'une concession au titre du GATT qui empêchait un Membre d'imposer une mesure dans la mesure nécessaire pour prévenir ou réparer un dommage grave, dans une situation où toutes les conditions pour l'imposition d'une mesure de sauvegarde étaient remplies. Le Groupe spécial a conclu que la mesure en cause en l'espèce, le droit spécifique, ne suspendait pas ni ne retirait ou modifiait un engagement pertinent ou une concession pertinente au titre du GATT dans le but de réparer ou prévenir un dommage grave.

Pas d'obligation tarifaire contraignante dans le cadre de l'OMC en ce qui concerne les importations de galvalume

Le Groupe spécial a rappelé que l'Indonésie n'avait pas d'obligation tarifaire contraignante concernant le galvalume dans sa Liste de concessions dans le cadre de l'OMC. Pour lui, cela signifiait que, en ce qui concerne ses obligations au titre de l'article II du GATT de 1994, l'Indonésie était libre d'imposer sur les importations de galvalume tout montant de droit qu'elle jugeait approprié, y compris le droit spécifique en cause dans le présent différend. En conséquence, le Groupe spécial a constaté que les obligations de l'Indonésie au titre de l'article II du GATT de 1994 n'empêchaient pas l'application du droit spécifique sur les importations de galvalume, ce qui impliquait que le droit spécifique ne suspendait pas ni ne retirait ou modifiait les obligations de l'Indonésie au titre de l'article II du GATT de 1994.

L'article XXIV du GATT de 1994 n'empêche pas l'Indonésie d'imposer les droits spécifiques sur les importations de galvalume

L'Indonésie a fait valoir que les obligations tarifaires qu'elle assumait en vertu de l'Accord commercial régional ASEAN-Corée (10%) et de l'Accord sur le commerce des marchandises de l'ASEAN (0%) l'empêchaient de “majorer son droit de douane” sur les importations de galvalume. Selon elle, l'application de ces droits de douane préférentiels conformément à l'article XXIV du GATT de 1994 restreignait sa capacité de réagir aux importations de galvalume en relevant ses droits d'importation. Ainsi, l'Indonésie a fait valoir que l'imposition du droit spécifique sur les importations de galvalume originaire de pays incluant ses partenaires dans le cadre d'ACR suspendait effectivement ses “engagements” au titre de “l'exception au GATT prévue par l'article XXIV du GATT de 1994”.

Le Groupe spécial a rejeté l'affirmation de l'Indonésie, constatant que l'article XXIV n'imposait à l'Indonésie ni l'obligation positive de conclure des ALE, ni celle de fournir un certain niveau d'accès aux marchés à ses partenaires dans le cadre d'ALE au moyen de droits consolidés.

L'article premier du GATT de 1994 n'empêche pas l'Indonésie d'imposer les droits spécifiques sur les importations de galvalume

L'Indonésie a exclu 120 pays Membres qui étaient, d'après les allégations, en développement du champ d'application du droit spécifique pour accorder un traitement spécial et différentié conformément aux prescriptions de l'article 9:1 de l'Accord sur les sauvegardes. Les parties ont fait valoir que l'application discriminatoire du droit spécifique à cette fin par l'Indonésie suspendait les obligations NPF de celle-ci au titre de l'article I:1 car: i) l'Indonésie était juridiquement tenue, en vertu de l'article 9:1 de l'Accord sur les sauvegardes, d'appliquer le droit spécifique d'une manière discriminatoire qui serait sinon incompatible avec l'article I:1 du GATT de 1994; et ii) l'Indonésie a inclus 6 pays qui étaient, d'après les allégations, développés parmi les 120 pays qui étaient, d'après les allégations, en développement exclus du champ d'application du droit spécifique, ce qui signifiait que le droit spécifique était appliqué d'une manière discriminatoire incompatible avec l'article I:1 qui ne pouvait pas être justifiée par l'article 9:1.

Le Groupe spécial a constaté que l'obligation d'accorder un traitement spécial et différencié aux pays en développement Membres remplissant les conditions requises au titre de l'article 9:1 ne s'appliquait que lorsqu'un Membre projetait d'appliquer une mesure de sauvegarde. Ayant constaté que le droit spécifique n'était pas une mesure de sauvegarde, le Groupe spécial a conclu que l'Indonésie n'était pas juridiquement tenue de respecter l'article 9:1.

En tout état de cause, le Groupe spécial a ensuite expliqué que, même lorsqu'il existait une mesure de sauvegarde, l'application discriminatoire de cette mesure aux fins de l'article 9:1 n'aboutissait pas à la suspension des obligations NPF d'un Membre au titre de l'article I:1 du GATT pour deux principales raisons. Premièrement, l'exclusion des pays en développement Membres remplissant les conditions requises du champ d'application d'une mesure de sauvegarde n'est pas destinée à réparer le dommage grave causé par l'accroissement des importations (qui était l'une des caractéristiques essentielles d'une mesure de sauvegarde). Deuxièmement, il découle de la Note interprétative générale relative à l'Annexe 1A que l'application discriminatoire d'une mesure de sauvegarde qui est prescrite par l'article 9:1, dans la mesure où elle est incompatible avec le principe du traitement NPF, est admissible sans qu'il faille suspendre l'application de l'article I:1 du GATT de 1994, car l'obligation prévue à l'article 9:1 d'exclure les importations remplissant les conditions requises en provenance de pays en développement Membres du champ d'application d'une mesure de sauvegarde prévaut en droit sur l'obligation NPF prévue à l'article I:1.

Conséquences du fait que le droit spécifique a été décrit comme étant une mesure de sauvegarde dans le règlement d'application de l'Indonésie et a été imposé à la suite d'une enquête menée conformément à la législation intérieure de l'Indonésie en matière de sauvegardes, aux fins du respect des disciplines de l'Accord sur les sauvegardes (y compris les prescriptions en matière de notification)

Le Groupe spécial a constaté que, quand bien même l'on s'attendrait normalement à ce qu'une mesure adoptée pour prévenir ou réparer un dommage grave à l'issue d'une enquête en matière de sauvegardes soit une “mesure de sauvegarde”, ce ne serait pas du fait de l'existence d'une enquête correspondante menée en vertu de la législation intérieure en matière de sauvegardes du Membre, ni de la description de la mesure donnée par le Membre l'imposant comme étant une mesure de sauvegarde. Ce serait plutôt parce que l'on s'attend à ce que la mesure pertinente soit l'une des “mesures prévues” à l'article XIX:1 a) du GATT de 1994 qui, comme le Groupe spécial l'avait précédemment expliqué, est une mesure qui suspend, retire ou modifie un engagement ou une concession au titre du GATT qui empêche un Membre d'imposer une mesure dans la mesure nécessaire pour prévenir ou réparer un dommage grave, dans une situation où toutes les conditions pour l'imposition d'une mesure de sauvegarde sont remplies.

Le Groupe spécial a expliqué qu'une enquête en matière de sauvegardes compatible avec les règles de l'OMC était une condition préalable nécessaire à l'imposition d'une mesure de sauvegarde compatible avec les règles de l'OMC. Toutefois, un Membre ne saura pas, au début de son enquête, si ou dans quelle mesure il pourrait devoir suspendre, retirer ou modifier un engagement ou une concession au titre du GATT afin de remédier au dommage grave dont il est allégué qu'il est causé par l'accroissement des importations. Bien qu'il soit à prévoir qu'un Membre importateur, ayant établi que les conditions pour l'imposition d'une mesure de sauvegarde existent, exercera généralement son droit d'imposer une mesure de sauvegarde, le Groupe spécial a noté qu'un Membre importateur dans la même situation pourrait décider, à la lumière des constatations faites dans l'enquête correspondante et/ou d'autres considérations (y compris l'intérêt public), de ne pas suspendre, retirer ou modifier un engagement au titre du GATT afin de prévenir ou réparer un dommage grave.

Le Groupe spécial a fait référence à l'explication donnée par l'Indonésie elle-même en ce qui concerne sa décision d'imposer le droit spécifique suivant un processus qui impliquait de mener une enquête conformément à sa législation en matière de sauvegardes. Le Groupe spécial a considéré que cette explication signifiait que l'Indonésie avait décidé de procéder de cette manière non pas parce qu'elle estimait être juridiquement tenue de le faire en vertu de ses engagements internationaux, mais, en fait, pour d'autres raisons liées à la “politique du gouvernement”. Il a considéré que, compte tenu de ses constatations précédentes sur la mesure dans laquelle le droit spécifique présentait l'une des caractéristiques essentielles d'une mesure de sauvegarde, l'explication de l'Indonésie revenait à reconnaître clairement que le droit spécifique imposé sur les importations de galvalume n'était pas une mesure de sauvegarde, en dépit du fait qu'il avait été imposé à la suite d'une enquête menée conformément à la législation de l'Indonésie en matière de sauvegardes aux fins du respect de l'Accord sur les sauvegardes et avait été décrit comme tel dans le règlement d'application.

Conclusion

En concluant que le droit spécifique n'était pas une mesure de sauvegarde au sens de l'article premier de l'Accord sur les sauvegardes, le Groupe spécial a souligné que, contrairement à ce que l'Indonésie avait suggéré, sa constatation ne signifiait pas que les Membres étaient empêchés d'appliquer des “mesures de sauvegarde” sur les importations pour lesquelles leurs droits de douane étaient “non consolidés”. Le Groupe spécial a expliqué que tout Membre de l'OMC confronté à une telle situation serait habilité à exercer ses droits, au titre de l'Accord sur les sauvegardes, de prévenir ou réparer un dommage grave causé à sa branche de production nationale, pour autant que l'action corrective choisie suspende, retire ou modifie un engagement pertinent ou une concession pertinente au titre du GATT à cette fin. Le Groupe spécial a dit qu'un Membre dont le droit de douane était “non consolidé” en ce qui concerne un produit en concurrence avec des importations qui, d'après les allégations, causaient un dommage grave pourrait, par exemple, imposer une mesure de sauvegarde sous la forme d'un contingent d'importation approprié, suspendant ainsi ses engagements au titre de l'article XI du GATT de 1994. Toutefois, pour le Groupe spécial, le simple fait d'avoir mené une telle enquête ne veut pas dire qu'une action permise par ailleurs, telle qu'une majoration d'un droit de douane non consolidé, devient une mesure de sauvegarde susceptible d'examen au regard de l'Accord sur les sauvegardes.

Allégation selon laquelle le droit spécifique, en tant que mesure autonome, est incompatible avec l'article I:1 du GATT de 1994

L'Indonésie n'a pas contesté l'assertion des plaignants selon laquelle l'application du droit spécifique, en tant que mesure autonome, était incompatible avec l'article I:1 du GATT de 1994. Le Groupe spécial a constaté que l'exclusion des importations de galvalume originaire des 120 pays énumérés dans le Règlement n° 137.1/PMK.011/2014 du champ d'application du droit spécifique constituait un “avantage” en rapport avec un “droit de douane” accordé aux “produits similaires” qui n'était pas, “immédiatement et sans condition, étendu[]” aux importations de galvalume en provenance de tous les Membres de l'OMC. En conséquence, le Groupe spécial a conclu que l'application du droit spécifique aux importations de galvalume originaire de tous les pays sauf les 120 énumérés dans le Règlement n° 137.1/PMK.011/2014 était incompatible avec l'obligation qu'avait l'Indonésie d'accorder le traitement NPF au titre de l'article I:1 du GATT de 1994.

Conclusions et recommandations

Le Groupe spécial a conclu ce qui suit:

  1. le droit spécifique appliqué par l'Indonésie aux importations de galvalume au moyen du Règlement n° 137.1/PMK.011/2014 ne constitue pas une mesure de sauvegarde au sens de l'article premier de l'Accord sur les sauvegardes; et
  2. l'application du droit spécifique aux importations de galvalume originaire de tous les pays sauf les 120 énumérés dans le Règlement n° 137.1/PMK.011/2014 est incompatible avec l'obligation qu'a l'Indonésie d'accorder le traitement NPF au titre de l'article I:1 du GATT de 1994.

Compte tenu des constatations formulées au sous-paragraphe b, et conformément à l'article 3:8 du Mémorandum d'accord, le Groupe spécial a constaté que le droit spécifique avait annulé ou compromis des avantages résultant pour le Taipei chinois et le Viet Nam du GATT de 1994. Il a recommandé, conformément à l'article 19:1 du Mémorandum d'accord, que l'Indonésie rende sa mesure conforme à ses obligations au titre de l'article I:1 du GATT de 1994.

Le 28 septembre 2017, l'Indonésie a notifié à l'ORD sa décision de faire appel, auprès de l'Organe d'appel, de certaines questions de droit et interprétations du droit figurant dans le rapport du Groupe spécial. Le 3 octobre 2017, le Viet Nam a notifié à l'ORD sa décision de former un appel incident.

Le 27 novembre 2017, à l'expiration du délai de 60 jours prévu à l'article 17:5 du Mémorandum d'accord, l'Organe d'appel a informé l'ORD qu'il ne serait pas en mesure de distribuer son rapport concernant cet appel pour la fin du délai de 60 jours, ni dans le délai de 90 jours prévu à l'article 17:5 du Mémorandum d'accord. Il a fait état de la charge de travail considérablement accrue à laquelle il avait été confronté en 2017, de l'existence de plusieurs procédures d'appel en parallèle et du chevauchement croissant dans la composition des sections connaissant des différents appels en raison des postes vacants à l'Organe d'appel. Il a également mentionné les problèmes de calendrier découlant de ces circonstances, le nombre et la complexité des questions soulevées dans la présente procédure et les procédures d'appel concomitantes, ainsi que la charge que celles-ci représentaient pour les services de traduction du Secrétariat de l'OMC, et le manque de personnel au secrétariat de l'Organe d'appel. L'Organe d'appel a également informé l'ORD que la date de distribution de son rapport concernant cet appel serait communiquée aux participants et aux participants tiers après l'audience. Le 6 juillet 2018, l'Organe d'appel a informé l'ORD que son rapport concernant cet appel serait distribué le 15 août 2018.

Le 15 août 2018, le rapport de l'Organe d'appel a été distribué aux Membres. Ce rapport de l'Organe d'appel a trait aux différends DS490 et DS496.

En appel, l'Indonésie, le Taipei chinois et le Viet Nam ont tous contesté la constatation du Groupe spécial selon laquelle le droit spécifique appliqué par l'Indonésie aux importations de galvalume n'était pas une mesure de sauvegarde soumise aux disciplines de l'OMC en la matière. Les trois participants ont tous affirmé qu'en formulant cette constatation, le Groupe spécial avait fait erreur dans son interprétation et son application de l'article premier de l'Accord sur les sauvegardes et de l'article XIX du GATT de 1994. En outre, l'Indonésie a allégué que le Groupe spécial avait outrepassé son mandat et n'avait pas procédé à une évaluation objective de la question dont il avait été saisi.

Se référant à l'article 11 du Mémorandum d'accord, l'Organe d'appel a considéré que le Groupe spécial était non seulement en droit, mais était également tenu de déterminer, de sa propre initiative, si la mesure en cause était une mesure de sauvegarde soumise aux disciplines de l'OMC en la matière. Il a ajouté que la description d'une mesure présentée par une partie dans le cadre d'un différend porté devant l'OMC n'était pas, en elle-même et à elle seule, déterminante pour la qualification juridique de cette mesure aux fins du droit de l'OMC.

L'Organe d'appel a en outre établi que, pour être considérée comme une mesure de sauvegarde: i) une mesure devait suspendre en totalité ou en partie un engagement au titre du GATT ou retirer ou modifier une concession tarifaire; et ii) la suspension, le retrait ou la modification en question devait être conçu pour prévenir ou réparer un dommage grave qu'un accroissement des importations du produit visé causait ou menaçait de causer à la branche de production nationale d'un Membre. Sur la base de son examen des données de fait et des arguments figurant dans le dossier, l'Organe d'appel est convenu avec le Groupe spécial que la mesure en cause en l'espèce n'était pas soumise aux disciplines de l'OMC en matière de sauvegardes.

En tant que deuxième motif d'appel, l'Indonésie a allégué que le Groupe spécial avait outrepassé son mandat en constatant qu'indépendamment de sa qualification juridique en tant que mesure de sauvegarde, le droit spécifique imposé par l'Indonésie sur les importations de galvalume était incompatible avec l'obligation NPF de l'Indonésie au titre de l'article I:1 du GATT de 1994.

L'Organe d'appel n'a pas été de cet avis, constatant au contraire que le mandat du Groupe spécial incluait les allégations d'incompatibilité avec l'article I:1 concernant la mesure en cause, indépendamment de la qualification juridique de celle-ci en tant que mesure de sauvegarde. Par conséquent, il a confirmé la constatation du Groupe spécial selon laquelle, parce qu'elle excluait le galvalume provenant de certains Membres de l'OMC du champ d'application du droit spécifique sans exclure les importations provenant d'autres sources, la mesure en cause était incompatible avec l'article I:1 du GATT de 1994.

Finalement, l'Organe d'appel a rejeté les allégations des plaignants selon lesquelles l'Indonésie ne s'était pas conformée aux prescriptions des règles 20 et 21 des Procédures de travail pour l'examen en appel parce qu'elle n'avait pas indiqué de manière suffisante, dans sa déclaration d'appel et sa communication en tant qu'appelant, les erreurs commises, d'après ses allégations, par le Groupe spécial.

À sa réunion du 27 août 2018, l'ORD a adopté le rapport de l'Organe d'appel et le rapport du Groupe spécial, modifié par le rapport de l'Organe d'appel.

 

Délai raisonnable

Le 11 octobre 2018, l'Indonésie a informé l'ORD qu'elle avait besoin d'un délai raisonnable pour se conformer aux recommandations et décisions de l'ORD parce qu'elle ne pouvait, pour des raisons pratiques, le faire immédiatement. L'Indonésie a indiqué qu'il était nécessaire que les parties parviennent à un accord mutuel sur le délai raisonnable au-delà de la période pertinente de 45 jours prévue à l'article 21:3 b) du Mémorandum d'accord. L'Indonésie attendait avec intérêt de discuter de la durée appropriée du délai raisonnable avec le Taipei chinois et le Viet Nam.

Le 20 novembre 2018, le Taipei chinois et l'Indonésie ont informé l'ORD du fait que le Taipei chinois et le Viet Nam, d'une part, et l'Indonésie, d'autre part, étaient convenus que le délai raisonnable pour mettre en œuvre les recommandations et décisions de l'ORD serait de sept mois. Par conséquent, le délai raisonnable viendrait à expiration le 27 mars 2019.

Le 22 mars, 2019, le Viet Nam et l'Indonésie ont informé l'ORD des procédures convenues au titre des articles 21 et 22 du Mémorandum d'accord (accord sur la chronologie).

 

Mise en œuvre des rapports adoptés

Le 15 avril 2019, l'Indonésie a informé l'ORD qu'elle avait adopté un règlement qui supprimait la mesure de sauvegarde contestée dans ce différend et dont elle considérait qu'il assurait la mise en œuvre intégrale des recommandations et décisions de l'ORD dans ce différend, ainsi que dans le différend DS490 Indonésie — Mesure de sauvegarde concernant certains produits en fer ou en acier.

 

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