WTO NOTICIAS: DISCURSOS — DG PASCAL LAMY

“Comercio y políticas públicas: Análisis de las medidas no arancelarias en el siglo XXI”


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Miembros,
señoras y señores,
Buenos días

 

Introducción

Este es el décimo informe de una serie emblemática que comenzó en 2003.  A lo largo de los años hemos examinado muchas cuestiones apremiantes y de actualidad, y este año no es una excepción.  En el informe se hace un análisis profundo y en mi opinión novedoso de las medidas no arancelarias (MNA).  Esas medidas, que adoptan formas muy diferentes y tienen distintos propósitos, han constituido un elemento clave de la labor del GATT y la OMC desde los comienzos del sistema multilateral de comercio.  Mucho se ha escrito sobre las MNA, y no sólo sobre su ubicuidad y complejidad, sino también sobre el hecho de que son importantes factores determinantes del comercio y la inversión internacionales.  Por si fuera poco, adquieren aún mayor importancia cuando vemos que los niveles y la incidencia de los aranceles están disminuyendo.

En nuestro reciente informe al G-20, realizado conjuntamente con la OCDE y la UNCTAD, se documenta la creciente utilización que ha habido recientemente de las restricciones del comercio, tras un período inmediatamente posterior a la gran recesión que comenzó en 2007-2008.  Las principales medidas utilizadas, mayormente como una reacción de corto plazo a las actuales dificultades económicas, son medidas tradicionales de política comercial como los aranceles y las medidas no arancelarias especiales, incluidas la aplicación de derechos antidumping y compensatorios y las salvaguardias.  También examinamos otras MNA, como las subvenciones.  El G‑20 reconoció en su última reunión que era necesario evitar la restricción del comercio para no reducir las oportunidades de crecimiento y recuperación.  Contener el proteccionismo es crucial para sortear con éxito las dificultades que actualmente afectan a la economía mundial.  Por lo tanto, es necesario vigilar la utilización de las MNA en el corto plazo.

Pero también debemos prestar especial atención a las MNA a largo plazo.  El mundo en el que operan ha cambiado y seguirá cambiando, lo que plantea nuevos desafíos para el sistema multilateral de comercio, y es justamente en esos desafíos en los que centra su atención el Informe sobre el Comercio Mundial de este año.

Me referiré primero a las fuerzas que actúan en este campo y a la naturaleza de los cambios que están teniendo lugar, para después analizar los desafíos que todo ello plantea para la OMC.

Se está manifestando una clara tendencia, la de la utilización de las MNA no tanto para proteger a los productores de la competencia de las importaciones, en cuyo caso las medidas no arancelarias pueden a menudo caracterizarse simplemente como obstáculos no arancelarios.  Ahora lo que se trata es cada vez más de alcanzar una amplia gama de objetivos de política pública.  Se podría decir que estamos pasando de la protección a la precaución.  Las MNA tradicionales, como los contingentes o las medidas de protección especiales, estaban motivadas principalmente por cuestiones de competitividad.  Las nuevas MNA, en particular las MSF (medidas sanitarias y fitosanitarias) y las medidas OTC (obstáculos técnicos al comercio), pero también la reglamentación nacional en la esfera de los servicios, responden a preocupaciones relativas a la salud, la seguridad, la calidad del medio ambiente y otros imperativos sociales.

Y es poco probable que esta tendencia decrezca.  Esas preocupaciones adquieren claramente un papel más relevante en las políticas cuando las economías se desarrollan e intensifican su interdependencia y a medida que los ingresos aumentan.  Hoy en día son más frecuentes en los países más ricos, pero la tendencia se manifiesta en prácticamente todas las economías.  Además, al haberse intensificado la distribución de la producción a nivel mundial, las normas relativas a los productos y los procesos están adquiriendo cada vez más importancia en la articulación de las diversas etapas de las cadenas de valor mundiales.  Estos hechos ponen de manifiesto que la importancia de las MNA no decrecerá.

 

Identificación de los efectos comerciales de las MNA

Se necesitan más análisis para comprender los efectos comerciales de las políticas públicas y, cuando sea necesario, para actuar al respecto.  Esos efectos pueden, obviamente, ser positivos o negativos.

Cuatro factores dificultan nuestra comprensión de los efectos comerciales de las políticas públicas.

Primero, los efectos de las medidas técnicas, como las abarcadas por el Acuerdo MSF y el Acuerdo OTC, dependen en gran medida de la forma en que dichas medidas se apliquen o se administren.  Hay encuestas comerciales que muestran que los obstáculos de procedimiento, como los procedimientos de evaluación de la conformidad, pueden resultar especialmente gravosos para las empresas exportadoras.

Segundo, las políticas públicas, aunque no sean necesariamente en sí mismas un factor de distorsión o restricción del comercio, pueden diseñarse de forma que causen deliberadamente un efecto proteccionista además de cumplir un objetivo de política pública.  Esas medidas tienen un “doble propósito”, y esa relación entre la política pública y el proteccionismo plantea un importante desafío para la OMC y ha tenido un papel central en un número creciente de casos de solución de diferencias.

Tercero, incluso cuando no tengan intenciones proteccionistas, las políticas nacionales que generan discrepancias en la reglamentación pueden aumentar considerablemente los costos comerciales y reducir o distorsionar las corrientes comerciales.  Hay varias razones por las que las políticas nacionales pueden divergir.  La divergencia puede ser incidental o generada por la trayectoria.  La diferencia en los enfoques reglamentarios puede no ser intencional y estar basada en el hábito o la costumbre.  La divergencia entre las políticas públicas nacionales o regionales puede también reflejar diferentes preferencias sociales.  En otras palabras, los sistemas de valores de las sociedades pueden variar y generar enfoques diferentes de la precaución que pueden ser difíciles de conciliar.

Aunque puede argumentarse sin crear demasiada controversia que es conveniente reducir el costo improductivo de los sistemas ineficientes o abordar las medidas proteccionistas ocultas tras las intervenciones legítimas de política pública, no es en absoluto evidente que podamos propugnar la uniformidad de los objetivos fundamentales de la política pública, incluso si las diferencias repercuten en el comercio.  En este caso, el desafío es más matizado.  Nos gustaría reducir al mínimo la divergencia incidental, pero el comercio difícilmente puede hacer tabla rasa de las preferencias sociales en cuestiones de política pública.  En esas circunstancias, cuando en las preferencias y los objetivos públicos predominan genuinas diferencias, la armonización de los reglamentos o los acuerdos de reconocimiento mutuo puede ser una mejor vía hacia la convergencia.  Pero lo que está claro es que hace falta más energía política para reducir esas divergencias si queremos establecer condiciones de igualdad.

La cuarta razón por la que puede ser difícil calcular las repercusiones de las MNA en el comercio está relacionada con la mensurabilidad.  Es relativamente simple estimar los efectos de los aranceles en el comercio.  Sin embargo, las MNA son mucho más difíciles de analizar en ese sentido.  A veces, los economistas utilizan varios tipos de análisis de diferencias de precios, que requieren gran cantidad de información, no siempre fácil de obtener, y esos cálculos inevitablemente implican determinadas presuposiciones.  Aún menos fiables son los análisis basados en el conteo de medidas y la asunción de que la incidencia numérica es un buen reflejo de las repercusiones en el comercio.  No es fácil solucionar los desafíos que plantea la medición a falta de análisis detallados a nivel de producto.

 

Desafíos para el sistema multilateral de comercio

La proliferación de medidas de política pública plantea varios desafíos para el sistema multilateral de comercio.

Se necesita más transparencia.  Sabemos mucho menos de lo que deberíamos sobre la existencia y los efectos de políticas públicas que podrían tener repercusiones importantes en el comercio.  Esto significa que la información sobre las medidas en sí mismas, si bien es necesaria, no es suficiente.  Es fundamental evaluar hasta qué punto las medidas difieren entre ellas o respecto de las normas internacionales.  Y cuando existan, también deberían documentarse las formas de aplicación.  No es ningún secreto que muchos Miembros no han sido lo suficientemente diligentes o puntuales en la presentación de las notificaciones prescritas en los Acuerdos de la OMC.  La importancia creciente de las MNA para el comercio seguirá aumentando el costo derivado de las deficiencias de la información.

La OMC, con sus múltiples mecanismos de transparencia, puede desempeñar un papel fundamental en la reducción de la opacidad.  El mecanismo de vigilancia puesto en marcha después de la crisis financiera ha sido muy útil, y sigue funcionando como un instrumento eficaz para documentar la evolución a corto plazo de las políticas comerciales.  La existencia misma del mecanismo puede también influir en la actuación de los gobiernos.

Hemos preparado, como una iniciativa paralela, un importante proyecto encaminado a facilitar el acceso a la información de las notificaciones.  El nuevo Portal Integrado de Información Comercial (I-TIP), que se pondrá en marcha formalmente a fin de año, permitirá el acceso unificado a todas las bases de datos de la OMC, y en particular a toda la información sobre MNA recopilada mediante las notificaciones.  Aunque otras organizaciones internacionales también están haciendo importantes contribuciones en esta esfera procurando un mayor cumplimiento de las obligaciones de notificación, es evidente que son los gobiernos los que tienen la clave para mejorar de forma sostenible el nivel de transparencia.

La estructura de nuestros comités y la labor ininterrumpida de varios de ellos, como el Comité MSF y el Comité OTC, tienen un rol fundamental en la asistencia a los Miembros para reducir los conflictos y encontrar soluciones basadas en la cooperación a los problemas que surgen en relación con las políticas públicas.  Ese trabajo se lleva a cabo en general sin conocimiento público y con escasa publicidad.  Sin embargo, cuando las opiniones sobre la justificación de la divergencia de los reglamentos o sobre los criterios de procedimiento para administrar la reglamentación difieren, puede recurrirse a los procedimientos de solución de diferencias.  El desafío esencial es garantizar que las diferencias legítimas se preserven y se respeten teniendo las mínimas repercusiones en el comercio.

La creciente interdependencia de las naciones y el aumento de la sensibilización de los consumidores han sin duda llevado a que se preste mayor atención a las MNA.  A medida que su utilización aumenta, puede también aumentar la posibilidad de que surjan conflictos, y ya se han planteado algunas diferencias de gran alcance en torno a medidas de política pública.  Los Acuerdos MSF y OTC van más allá de la no discriminación y contienen disposiciones sobre la necesidad de garantizar que las medidas no restrinjan innecesariamente el comercio.  Como se ha evidenciado en recientes decisiones del Órgano de Apelación, esto puede llevar a que se pida la intervención de los órganos resolutorios de la OMC para evaluar la legitimidad de los objetivos que un Miembro persigue mediante la reglamentación nacional y examinar las opciones y distinciones en materia de reglamentación que hace para conseguir esos objetivos.  Algunos cuestionan la conveniencia de involucrar a los órganos resolutorios en este proceso, y preguntan, de forma más general, cómo debería trazarse la línea divisoria entre una investigación indebida de los motivos de un gobierno y una evaluación adecuada de las medidas que tienen efectos en el comercio y han sido impugnadas por otros Miembros.

Otra fuente de preocupación son las dificultades que enfrentan los países pobres para cumplir las normas que se aplican en los mercados más importantes.  Para los exportadores de los países pobres, el problema es a menudo la capacidad.  Puede ser muy oneroso para las empresas adaptarse a las normas estrictas que deben cumplirse para acceder a los mercados de exportación de los países más ricos, y para los gobiernos facilitar la infraestructura adecuada para los procedimientos de evaluación de la conformidad.  El Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio (STDF) ha desempeñado un papel muy importante en la creación de la capacidad necesaria para los países pobres en la esfera de las MSF, pero no hay una herramienta similar que aborde la aplicación de las normas en el sector de los OTC.  Algunos exportadores de países en desarrollo también se enfrentan a otros problemas.  Primero, su intervención en la elaboración de normas internacionales es, en el mejor de los casos, limitada.  Segundo, les preocupa mucho que las normas privadas, que afectan cada vez más al comercio, puedan quedar fuera del alcance de las disciplinas de la OMC.

 

Desafíos futuros

Mirando hacia el futuro, creo que en el caso de las MNA debemos reflexionar más cuidadosamente sobre nuestra cultura y nuestros criterios fundamentales por lo que respecta a la apertura del comercio.  Es necesario definir un nuevo horizonte y un nuevo contexto.  En el caso de los aranceles y los contingentes, el objetivo de largo plazo de las negociaciones ha sido la reducción progresiva o la eliminación de las medidas y su consolidación en el marco de los instrumentos jurídicos de la OMC.  Sin embargo, las políticas públicas no pueden simplemente reducirse o eliminarse.  Dicho de otro modo, el horizonte de “cero” aranceles o restricciones cuantitativas, aunque esté implícito, no es aplicable a las MNA.

El viejo concepto de reciprocidad en forma de intercambios mutuos de compromisos de acceso a los mercados es difícil de aplicar a las políticas públicas.  Es evidente que las políticas públicas no se pueden reducir a cero.  Asimismo, es difícil de imaginar un trato especial y diferenciado en forma de excepciones o exclusiones a la aplicación de esas políticas públicas.

Esta reorientación de nuestra forma de pensar es un desafío fundamental.  En una época en que las políticas públicas están empezando a ocupar un lugar preponderante en la política comercial, el objetivo de apertura del comercio y la búsqueda de oportunidades derivadas de la especialización mediante el comercio requieren que comprendamos claramente cómo, cuándo y dónde debería promoverse la convergencia de las reglamentaciones.  El potencial de armonización entre muchos países está limitado por diferencias en sus preferencias, sus niveles de desarrollo y su capacidad para asegurar la buena gobernanza.  El potencial de reconocimiento mutuo, que requiere un alto grado de confianza, está también limitado a “clubes” de países que comparten criterios similares.  Esas dos opciones pueden echar raíz más fácilmente mediante acuerdos de cooperación regionales que multilateralmente.  A nivel multilateral, la OMC promueve la convergencia mediante sus disposiciones en materia de transparencia y la Ayuda para el Comercio, así como alentando a los gobiernos a adoptar las mejores prácticas y normas internacionales.  Pero la OMC no es la encargada de elaborar esas normas.  Esa tarea corresponde a otros órganos internacionales.

Al mismo tiempo, como sugieren recientes resoluciones del Órgano de Apelación, las actuales disciplinas dejan un margen considerable para el cumplimiento unilateral de objetivos de política pública sin menoscabo de los compromisos comerciales.  Una pregunta que los Miembros deberán plantearse con cada vez más frecuencia es cómo aprovechar el actual sistema de normas, que tiene por objeto lograr el justo equilibrio entre la consecución de objetivos de política pública y la obtención de los beneficios derivados del comercio.

Espero con gran interés que haya más charlas y debates sobre estas cuestiones cuando los Miembros, inevitablemente, se centren en el futuro de nuestro quehacer fundamental, que sigue siendo velar por la apertura del comercio, y a fin de lograr este objetivo aborden los obstáculos al comercio de forma que se respeten las preocupaciones legítimas de política pública.  Permítanme terminar agradeciendo al equipo de la Secretaría el ingente trabajo que ha dedicado a esta, a mi entender, gran contribución intelectual.  Pero como siempre, obviamente, son ustedes quienes han de juzgarlo.

Gracias por su atención.

 

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