México y otros países contra los Estados Unidos: “atún-delfines”
Reclamación presentada por México y otros países contra los Estados Unidos en el GATT. El informe del grupo especial fue distribuido en 1991, pero no fue adoptado, por lo que no tiene el carácter de interpretación autorizada de las normas del GATT. Los Estados Unidos y México llegaron a una solución “extrajudicial”.
Estados Unidos — Restricciones a la importación de atún
Informe no adoptado. Distribuido el 3 de septiembre de 1991.
Este caso suscita todavía mucha atención debido a sus consecuencias para otras diferencias relacionadas con el medio ambiente. El caso se tramitó a través del antiguo procedimiento de solución de diferencias del GATT. Los problemas básicos eran los siguientes:
- ¿puede un país decir a otro cómo deben ser los reglamentos ambientales que promulgue?
- ¿permiten las normas del comercio adoptar medidas contra el método utilizado para producir mercancías (y no contra la calidad de las propias mercancías)?
¿De qué se trataba?
En las aguas orientales de la zona tropical del Océano Pacífico es frecuente que por debajo de los grupos de delfines que nadan en la superficie del mar se desplacen bancos de atún aleta amarilla. Cuando el atún se pesca con redes de cerco, los delfines quedan atrapados en ellas. Muchos de ellos mueren si no son liberados de las redes.
La Ley de los Estados Unidos de Protección de los Mamíferos Marinos contiene medidas de protección de los delfines que deben cumplir tanto su flota pesquera como los países cuyos barcos pesquen atún aleta amarilla en esa parte del Océano Pacífico. Si un país exporta atún a los Estados Unidos y no puede demostrar a las autoridades estadounidenses que ha cumplido las normas de protección del delfín que establece la propia legislación estadounidense, el Gobierno dicta el embargo de todas las importaciones de pescado procedentes de ese país. En esta diferencia, México era el país exportador en cuestión. Sus exportaciones de atún a los Estados Unidos fueron prohibidas y México recurrió en 1991 al procedimiento de solución de diferencias del GATT.
El embargo afecta también a los países “intermediarios” en el comercio entre México y los Estados Unidos. Frecuentemente el atún es procesado y enlatado en uno de estos países. En esta diferencia, los países “intermediarios” amenazados por el embargo eran Costa Rica, Italia, el Japón y España, y antes Francia, las Antillas Neerlandesas y el Reino Unido. También se consideraban “intermediarios” otros países, entre ellos, el Canadá, Colombia, la República de Corea y los miembros de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN).
El grupo especial
México solicitó el establecimiento de un grupo especial en febrero de 1991. Un cierto número de países “intermediarios” manifestaron también su interés. El grupo especial presentó su informe a los miembros del GATT en septiembre de 1991. En él llegaba a las siguientes conclusiones:
- los Estados Unidos no pueden imponer un embargo de las importaciones de productos del atún procedentes de México por el simple motivo de que los reglamentos mexicanos sobre la forma en que se produce el atún no respeten los reglamentos estadounidenses. (Pero los Estados Unidos pueden reglamentar la calidad o el contenido del atún importado.) Esta cuestión plantea así un caso de “producto” contra “proceso”.
- las normas del GATT no permiten que un país adopte medidas comerciales con el fin de intentar que se cumpla su legislación interna en otro país, ni siquiera para proteger la salud de los animales o conservar recursos naturales agotables. Se trata de la “extraterritorialidad”.
¿Cuál es el razonamiento que explica esta resolución? Si se aceptaran los argumentos de los Estados Unidos, cualquier país podría prohibir las importaciones de un producto de otro país por el simple motivo de que tuviera unas normas ambientales, sanitarias y sociales diferentes y acordes con su propia política. Se abriría así la posibilidad prácticamente ilimitada a los países de imponer unilateralmente restricciones al comercio, y no ya para dar cumplimiento interno a sus leyes sino para imponer sus criterios a los demás países. Se abriría la puerta a la posibilidad de una oleada de abusos proteccionistas que sería contraria al objetivo fundamental del sistema multilateral de comercio — afirmar la seguridad y previsibilidad mediante el sometimiento del comercio a normas.
El mandato del grupo especial era limitarse a examinar cómo se aplicaban las normas del GATT al caso. No se le pidió que decidiera si la política estadounidense era correcta desde un punto de vista ambiental, o no. El grupo especial señaló que la política estadounidense podía ser compatible con las normas del GATT si los miembros se ponían de acuerdo para modificar las normas o decidían aprobar una exención especial de las mismas en ese caso. De ese modo los miembros podrían negociar las cuestiones concretas y establecer límites que impedirían abusos proteccionistas.
También se pidió al grupo especial que decidiera sobre la política estadounidense de exigir que los productos del atún llevaran la etiqueta “dolphin-safe” (dejando a los consumidores la elección de comprar, o no, el producto). Su conclusión fue que no existía una infracción de las normas del GATT porque el objetivo era impedir las prácticas de publicidad engañosa de los productos del atún en su totalidad, tanto los importados como los de producción nacional.
P.D. El informe no fue adoptado
En el actual sistema de la OMC, si sus Miembros (constituidos en Órgano de Solución de Diferencias) no rechazan por consenso el informe de un grupo especial en un plazo de 60 días, éste se considera automáticamente aceptado (“adoptado”). En el antiguo GATT las cosas no sucedían de este modo. México decidió no proseguir el caso y el informe no fue nunca adoptado, aunque algunos países “intermediarios” presionaron para que se adoptara. México y los Estados Unidos mantuvieron consultas bilaterales para llegar a un acuerdo fuera del GATT.
En 1992 la Unión Europea presentó su propia reclamación. Esta reclamación dio lugar a un segundo informe de otro grupo especial que se distribuyó a los miembros del GATT a mediados de 1994. En este segundo informe se aceptaban algunas constataciones del primer grupo especial pero se modificaban otras. Aunque la Unión Europea y otros países presionaron para que se adoptara el informe, los Estados Unidos sostuvieron en varias reuniones del Consejo del GATT y en la reunión final de las Partes Contratantes (es decir, los miembros) del GATT que no habían tenido tiempo para completar el estudio del informe. Por consiguiente, no había consenso para aprobar el informe, requisito del anterior sistema del GATT.
El 1º de enero de 1995 el GATT dejó paso a la OMC.
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La Ley de los Estados Unidos de Protección de los Mamíferos Marinos prohibía el hostigamiento, la caza, la captura o la matanza de mamíferos marinos, o la tentativa de estos actos, y su importación a los Estados Unidos sin autorización expresa.
En particular, regulaba la captura de mamíferos marinos atrapados incidentalmente en las redes de los pescadores de atún aleta amarilla en el Pacífico tropical oriental, una zona donde se sabe que los delfines nadan por encima de los bancos de atunes.
La ley equivalía a prohibir la importación comercial de pescado o de productos del pescado capturado con técnicas de pesca comercial que provocaban que las muertes y las heridas graves incidentales de mamíferos marinos fueran superiores a las establecidas por las normas estadounidenses.
En particular, se prohibió la importación de atún aleta amarilla pescado con redes cerqueras en el Pacífico tropical oriental (prohibición aplicable a la nación directamente exportadora), salvo si las autoridades estadounidenses competentes establecían lo siguiente:
i) que el gobierno del país pesquero había adoptado un programa de regulación de la captura incidental de mamíferos marinos comparable al de los Estados Unidos; y
ii) que la tasa media de capturas incidentales de las embarcaciones del país pesquero era comparable a la tasa media de las embarcaciones de los Estados Unidos.
La tasa media de las capturas incidentales (es decir, el número de delfines matados incidentalmente cada vez que se echan las redes cerqueras) realizadas por la flota atunera de ese país no debía ser más de 1,25 veces la tasa media de las embarcaciones estadounidenses en ese mismo período. También se prohibieron las importaciones de atún procedentes de países que lo compran a un país sometido a la prohibición aplicable a naciones directamente exportadoras (prohibición aplicable a las naciones intermediarias).
México sostenía que la prohibición de las importaciones de atún aleta amarilla y de productos del atún era incompatible con los artículos XI, XIII y III del Acuerdo General. Los Estados Unidos pedían que el Grupo Especial constatara que la prohibición aplicable a la nación directamente exportadora era compatible con el artículo III y, en caso alternativo, estaba justificada por los apartados b), d) y g) del artículo XX.
El Grupo Especial constató que la prohibición de las importaciones en ambos casos no era una reglamentación interna en el sentido del artículo III, era contraria a lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo XI y no quedaba amparada por las excepciones de los apartados b) y g) del artículo XX. Además, la prohibición aplicable a los países intermediarios no estaba amparada por el apartado d) del artículo XX.