Je vous remercie de m'avoir invité à participer à ce débat sur “La valeur présente et future de l'appartenance à l'OMC”.

Aujourd'hui, aucun sujet n'importe plus à l'OMC que celui de comprendre quelle est sa valeur actuelle et quelle valeur elle devra avoir à l'avenir.

La valeur actuelle de l'OMC

Avant la création du système commercial multilatéral, le commerce international avait lieu essentiellement à l'état de nature. En général, les pays augmentaient ou diminuaient leurs droits de douane sans se heurter à aucune contrainte internationale. Au gré des lois douanières successives, le niveau moyen des droits appliqué par les États-Unis a oscillé entre 40,8% en 1909, 27% en 1913, puis 38,5% en 1922. En représailles de cette dernière augmentation, le gouvernement français a porté de 45% à 100% le droit de douane appliqué aux automobiles. ⁽¹⁾  Ensuite, dans les années 1930, les États-Unis ont élevé les droits moyens des produits passibles de droits à un peu plus de 59%.⁽²⁾ Des douzaines de pays ont réagi en augmentant leurs propres droits de douane. Ces initiatives ont aggravé et prolongé la Grande Dépression.

À cette époque, le système commercial multilatéral n'existait pas. La liberté d'action nationale était presque totale. Revers de la médaille, les partenaires commerciaux d'un pays pouvaient imposer des restrictions commerciales en retour et ne s'en privaient pas. Les tentatives visant à sauver la production nationale en la protégeant ont échoué de manière catastrophique. Thomas Hobbes a décrit la vie de l'homme à l'état de nature comme étant “solitaire, pauvre, grossière, abêtie et courte”.⁽³⁾ La situation du commerce international pendant la première moitié du XXe siècle n'était parfois guère meilleure. 

Aujourd'hui, 164 pays (y compris l'UE et les États membres qui la constituent) sont Membres de l'OMC et 23 autres pays souhaitent accéder à l'Organisation. Aucun pays ne peut asseoir sa prospérité hors de ce système de règles. On peut aisément supposer que cette vérité ne s'applique qu'aux pays de taille moyenne et aux petits pays. Il n'en est rien. Si l'on prive n'importe lequel des plus grands Membres de l'OMC de la règle de droit, son commerce pourrait subir des milliers d'attaques. Chaque pays avec lequel il a échangé pourrait se muer en une entreprise privée entravant ses échanges. Un ancien grand Membre pourrait penser qu'il pourrait faire jouer l'influence illimitée qu'il imagine avoir, mais peut-être ne saura-t-il même pas pourquoi son commerce souffre. Il n'y aurait aucune exigence de transparence. Aucune exigence de non-discrimination. Aucun appel d'offres ouvert pour les marchés publics. Aucune notification de propositions de normes. Aucun accord au titre duquel appliquer les normes internationales à ses exportations de produits manufacturés ou de produits alimentaires. Aucune interdiction faite aux pays concurrents d'utiliser des subventions à l'exportation de produits manufacturés et de produits agricoles pour obtenir une part de marché aux dépens du malheureux exclus.

Même l'UE, avec ses quelques 77 accords bilatéraux, se rendrait compte que ces engagements sont insuffisants et que le système commercial multilatéral sur lesquels reposent ses accords bilatéraux sont essentiels à son bien-être. Sans l'OMC, l'UE, qui est le plus grand marché unique au monde, serait plus pauvre. Pour ce qui est du Royaume-Uni, Londres n'aurait jamais envisagé le BREXIT en l'absence d'un système commercial multilatéral composé de règles applicables sur lesquelles s'appuyer. À l'état de nature, la sécurité passe avant tous les autres besoins. Ceux qui dorment en-dehors de l'enceinte du château pendant une période de désordre ont un sommeil agité.

Les règles immuables qui s'appliquent indifféremment à tous les pays, grands et petits, sont les suivantes:

• L'isolement est synonyme de déclin.
• L'intégration dans l'économie mondiale est synonyme de croissance.

Depuis le lancement du système commercial multilatéral, le commerce mondial a été multiplié par environ 30 et le PIB mondial à prix constants est plus de 20 fois ce qu'il était en 1950. Selon la base de données des Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale, le ratio total du commerce au PIB pour le monde dans son ensemble est passé d'environ 25% dans les années 1960 à 60% ces dernières années. Compte tenu d'une moyenne des exportations et des importations, le ratio affiche toujours un chiffre confortable de 30%, contre 12,5% dans les années 1960. La croissance de l'économie mondiale et des niveaux de vie est intimement liée à l'expansion du commerce mondial. Ce n'est pas un hasard si cette croissance s'est produite dans le cadre de règles convenues prévues par le système commercial multilatéral.

La valeur du statut de Membre de l'OMC est immense. Les produits d'un Membre ne feront l'objet d'aucune discrimination — ni à la frontière, ni dans un autre pays Membre. Les droits de douanes imposés ne dépasseront pas les taux négociés. Les règlements qui encadrent le commerce seront mis à la disposition du public. Une quantité impressionnante de renseignements nécessaires pour que les entreprises comprennent et promeuvent leurs intérêts commerciaux devront être disponibles. Le soutien interne à l'agriculture est plafonné. Les différends devront être réglés avec l'aide de groupes d'experts indépendants. La liste des avantages est très longue.

Pour un pays, la valeur de l'appartenance au système ne se limite pas aux règles de fond. Elle est aussi formée de droits procéduraux et d'attentes légitimes, dont: Le droit de se faire entendre; le droit de participer aux comités; le droit de faire des propositions; le droit de contribuer à façonner les règles; le droit de choisir les dirigeants; le droit d'engager des consultations; et une attente légitime d'être appuyé dans ces efforts par le Secrétariat de l'OMC.

Citons à titre d'exemple concret du rôle de l'OMC emprunté à l'actualité les activités entreprises pendant la pandémie de COVID-19. Cet exemple est opportun car il est actuel. Il est particulièrement pertinent car il ne repose ni sur une théorie, ni sur des illusions. Il ne vante pas exagérément les réalisations présentes de l'OMC et il ne les sous-estime pas non plus.

Quand la pandémie est arrivée, l'OMC a appelé instamment ses Membres à notifier sans délai les mesures liées à la COVID-19 qu'ils prenaient − tant les mesures de facilitation que de limitation des échanges. Le taux de réponse des Membres a été bon. Les résultats ont été publiés sur le site Web de l'OMC. En outre, des notes d'information ont été publiées en flux continu par le Secrétariat de l'OMC, et des séminaires Web ont été organisés afin d'examiner plus avant les sujets d'intérêt pour les Membres. Une réunion du Conseil général au niveau des Chefs de délégation, qui y ont participé à distance, a été convoquée par Internet en vue de déterminer les modalités de réunion pendant la fermeture des locaux de l'OMC. Une autre séance a été organisée pour étudier les réponses et les préoccupations des Membres (et des observateurs) concernant la pandémie.

Les pays Membres ont employé deux grands types de mesures: les restrictions à l'exportation et les règlements visant à faciliter l'entrée des médicaments, équipements de protection individuelle et matériel médical importés. Compte tenu de leur appartenance à l'OMC, les Membres ont su que leurs échanges ne feraient l'objet d'aucune discrimination dans le cadre des deux catégories de mesures, qu'il s'agisse d'accéder aux fournitures ou aux marchés et, à ma connaissance, une telle discrimination n'a pas eu lieu. Les Membres étaient pleinement informés de la disponibilité, à l'échelle mondiale, des stocks de produits alimentaires et du volume des récoltes actuelles. Nombre des restrictions à l'exportation de fournitures alimentaires ont été rapidement supprimées.

Les Membres de l'OMC ont pu se réunir et débattre plus en détail de leurs préoccupations une fois qu'ils ont pu retourner dans les locaux de l'Organisation et avoir un accès à distance sécurisé assorti de services d'interprétation simultanée, dont la mise en place a été remarquablement rapide. À une réunion du Comité des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) tenue le 24 juin, les Membres de l'OMC ont souligné l'importance d'apporter une réponse coordonnée aux crises mondiales et de faire en sorte que le commerce de produits agricoles et alimentaires ne soit pas indûment soumis à des restrictions. La réunion a commencé par une séance consacrée à l'échange de renseignements sur la COVID-19. Les Membres ont salué le travail considérable effectué par le Secrétariat de l'OMC pour compiler les mesures SPS mises en œuvre depuis le début de la pandémie. Ils ont noté que près de la moitié de ces mesures visaient à faciliter le commerce, avec un recours accru à la certification électronique.⁽⁴⁾

Sous la direction de Singapour, de la Nouvelle-Zélande, du Canada, de la Corée et de la Suisse, des groupes de Membres ont annoncé les mesures qu'ils prenaient collectivement. Dans ces groupes, le niveau d'engagements fermes a augmenté avec chaque annonce. En outre, dans certains cas, des observateurs (pays accédants) ont expressément reçu une invitation générale à s'associer à une initiative.

Pourquoi n'a-t-on pas agi davantage, pour répondre immédiatement de manière collective, dans le sens des efforts communs les plus tournées vers l'avenir, comme convenu par Singapour avec la Nouvelle-Zélande? L'OMC est une instance où les États souverains peuvent négocier, pas un gouvernement mondial. Elle n'a aucun pouvoir exécutif. Les Membres de l'OMC statuent sur des questions entièrement multilatérales, et tous doivent contribuer à l'obtention d'un résultat final par l'intermédiaire d'un comité plénier. Sur les vingt-cinq ans d'existence de l'OMC, l'unique accord auquel tous doivent participer prévoit un niveau élevé d'autodétermination. L'Accord sur la facilitation des échanges (AFE) était bien adapté à l'inclusion de Membres ayant des capacités très différentes et fonctionnant à des rythmes distincts pour ce qui est de leur niveau de respect des prescriptions de l'Accord. Il y a tout lieu de se féliciter grandement de cette réussite.

Grâce à la réduction des coûts et des délais, . l'AFE devrait entraîner une augmentation de 2,7% par an de la croissance des exportations mondiales et de plus de 0,5% par an de la croissance du PIB mondial à l'horizon 2015-2030. [L]a mise en œuvre complète de l'AFE fera augmenter les exportations [des pays en développement] de 3,5% par an et leur croissance économique de 0,9% par an.⁽⁵⁾

Il a fallu du temps avant de parvenir à un accord. Les travaux exploratoires et analytiques relatifs à l'AFE ont été lancés en décembre 1996, à la première Conférence ministérielle de l'OMC. Les négociations ont débuté officiellement à l'issue d'une décision prise en juillet 2004. Un accord est intervenu à la Conférence ministérielle de Bali, en décembre 2013. Au 22 février 2017, les deux tiers des signataires avaient ratifié l'accord et celui-ci a donc pris effet un peu plus 20 ans après que la question a commencé à être examinée sérieusement.

L'Accord de facilitation des échanges a supposé un effort titanesque qui a ouvert la voie à la réduction des coûts du commerce à toutes les frontières de presque tous les pays. Néanmoins, cette procédure est à présent bien engagée. En revanche, la pandémie de COVID-19 n'était pas attendue. Rien n'était prévu pour faire face aux réactions que pouvaient avoir les pays concernant leur commerce. La dernière pandémie a frappé la planète il y a cent ans. Voilà à peine trois mois et demi que la plupart des gouvernements sont intervenus de manière importante pour faire face au risque sanitaire, même si cela semble remonter davantage. Dans un premier temps, ils ont agi de manière individuelle et sur un plan national. Pour l'heure, la plupart des gouvernements Membres sont toujours préoccupés au premier chef par des questions internes urgentes — ils se concentrent sur les compromis qu'implique l'ouverture de leur économie tout en espérant ne pas provoquer de nouvelles flambées du virus.

Les gouvernements et administrations Membres doivent faire face à la première ou deuxième vague d'infection. Néanmoins, des groupes de Membres de l'OMC, sous-divisions de l'ensemble des Membres, se sont formés pour examiner la façon dont ils pouvaient au mieux définir ensemble leur réponse propre. La semaine dernière, un groupe de pays a prié le Secrétariat de suivre et de faire rapport dans le détail des mesures prises par les pays et susceptibles d'affecter le commerce des produits alimentaires, tout en s'engageant concernant une longue liste de politiques qui, selon lui, promouvraient les réponses envisagées à la pandémie, en réduisant autant que possible tout incidence négative sur le commerce.

Il y a tout lieu de penser que des pandémies se produiront à l'avenir. Du fait des déplacements à l'échelle mondiale, la maladie s'est répandue à la vitesse de la lumière sur la planète. La règle de l'OMC présentant le plus d'intérêt, qui vise les restrictions à l'exportation en cas de pénurie, n'est pas très contraignante. Concernant les meilleurs pratiques, il n'existe aucune directive établie convenue au sein de l'OMC, qu'il s'agisse de l'imposition de restrictions à l'exportation pendant ce type de crise ou de la facilitation des importations de fournitures nécessaires. L'accord sur le traitement en franchise de droits des produits pharmaceutiques n'a pas été actualisé en 10 ans et n'est pas représentatif des structures des échanges actuelles. La portée de l'Accord sur les technologies de l'information, lequel comporte certains aspects clairement pertinents pour faire face à la maladie et considérer la reprise économique, est inchangée depuis cinq ans, et le réexamen prévu pour 2018 n'a pas eu lieu. Les négociations sur le commerce électronique sont en cours mais n'ont pas encore abouti.

Les différentes initiatives qui ont été présentées pour faire face à la COVID-19 contiennent des idées examinées par les Membres. L'une des principales valeur de l'OMC est qu'elle offre une tribune où débattre. C'est une instance régie par des valeurs communes, mises en œuvre dans le cadre d'un ensemble de principes convenus. À l'OMC, le débat sur la façon de gérer les crises comme celle que nous connaissons aujourd'hui ne s'estompera pas.

La future valeur de l'appartenance à l'OMC

Personne n'apprécie plus la valeur réelle de l'appartenance à l'OMC que ceux qui cherchent à faire partie du système, car ils doivent négocier leur accession à l'Organisation. Ce n'est pas chose facile, mais des représentants de pays, des présidents et le Secrétariat sont là pour apporter leur concours. Les engagements en matière d'accès aux marchés et les engagements fondés sur les règles sont pris à l'issue d'années de négociations. Ils sont généralement plus poussés et plus complets que ceux mis en œuvre par les Membres originels. 

Les taux de droit consolidés moyens des 36 Membres relevant de l'article XII (les pays qui ont accédé à l'OMC après sa fondation) ne représentent qu'un tiers environ de ceux des Membres originels (13,9% contre 39,7%)⁽⁶⁾. Aussi, dans les services, le nombre d'engagements spécifiques est bien plus élevé que pour les Membres relevant de l'article XII — en moyenne 102 sous-secteurs contre 49 sous-secteurs faisant l'objet d'engagements par les Membres originels. Dans le domaine des règles, les engagements pris par les Membres relevant de l'article XII constituent des interprétations plus précises, approfondies ou étendues des règles telles qu'établies dans les accords originaux de l'OMC, et sont désignés sous le terme “OMC-plus”. 

La complexité associée au niveau d'engagement continue d'augmenter au fil des ans, témoignant de la nature mouvante des intérêts des participants au système commercial multilatéral. Cela signifie également que les coûts que suppose le fait de rester en dehors du système augmentent, car la portée des règles et principes de l'OMC s'étend déjà à plus de 98% du commerce mondial.

Les éléments de preuve établis par la Division de la recherche économique et des statistiques de l'OMC montrent que les engagements plus importants pris par les Membres relevant de l'article XII ont eu un effet positif significatif sur leur croissance économique. En particulier, les Membres accédants à l'OMC qui ont pris des engagements plus importants ont connu, en moyenne, une période de croissance économique soutenue plus longue et plus importante de 15% que les Membres accédants à l'OMC ayant pris moins d'engagements. Cet incidence positive sur la croissance économique est même observée dans les deux années qui précédent l'accession des Membres relevant de l'article XII, ce qui souligne le rôle important des réformes économiques qui ont lieu au cours de leur processus d'accession. L'un des principaux intérêts du processus de l'OMC est, en fait, qu'il contribue aux réformes nationales par l'adoption des meilleures pratiques internationales et favorise de telles réformes.

Depuis la création de l'OMC en 1995, 36 Membres ont accédé à l'OMC et se sont servi du processus d'accession pour transformer leur économie; ainsi, des pays à économie planifiée se sont davantage axés sur le marché (par exemple les anciennes républiques soviétiques, la Chine, le Viet Nam); des économies reposant sur une base étroite se sont diversifiées davantage (par exemple les économies fondées sur les produits de base comme l'Arabie saoudite ou les économies insulaires du Pacifique); les économies plus fragiles se sont renforcées en devenant des économies fondées sur des règles (par exemple le Cambodge, l'Afghanistan, le Liberia). Aujourd'hui, les 23 gouvernements accédants en attente utilisent l'accession à l'OMC comme un moteur essentiel des réformes et de la croissance économique.

Les accessions à l'OMC sont à l'avant-garde de la réforme de l'OMC, car les négociations en vue de l'accession stimulent souvent les discussions sur l'élaboration de règles au niveau multilatéral. L'un des principaux enseignements tirés de ces accessions est que le corpus des règles de l'OMC doit continuer d'évoluer pour répondre aux aspirations et aux exigences de toutes les économies du XXIe siècle en matière de commerce mondial.

Observations finales

La réforme de l'OMC est un sujet qui préoccupe les Membres actuels et les gouvernements accédants. Du fait, en partie, d'attentes relatives à la pandémie qui n'ont pas encore été satisfaites, l'OMC est observée de très près. Si les Membres de l'OMC s'unissaient pour répondre aux défis commerciaux posés par le coronavirus et amorcer la reprise économique dont nous avons tant besoin, les critiques du public à l'égard de l'Organisation diminueraient probablement de beaucoup. Néanmoins, les problèmes rencontrés préexistaient à la pandémie et, en l'absence de réformes plus profondes, ils subsisteront une fois que la pandémie sera terminée et que ses répercussions auront été traitées.

La mise à l'épreuve de l'OMC est loin d'être terminée. Il y aura toujours des défis à relever. L'action collective est essentielle si nous voulons relever les défis mondiaux. Le leadership est nécessaire pour faire avancer le système et assurer son bon fonctionnement. Non contents de confirmer de nouveau la valeur du système commercial multilatéral par leur présence, les gouvernements accédants, futurs Membres, sont un moteur de changement. En accédant à l'OMC, ils montreront la voie à suivre pour l'avenir.

Les négociateurs des pays accédants méritent une distinction particulière. Ils doivent non seulement connaître sur le bout des doigts les droits et obligations qu'entraîne le fait de devenir Membre de l'OMC, mais aussi comprendre en détail tous les domaines importants de leur économie relatifs au commerce. La participation à l'accession est un avantage en soi. Il faut profiter non seulement de l'arrivée, mais aussi du voyage.

Merci.

Notes:

1. https://eh.net/encyclopedia/the-fordney-mccumber-tariff-of-1922/ retour au texte
2. https://en.wikipedia.org/wiki/Smoot retour au texte
3. Thomas Hobbes, Leviathan, i. xiii. 9. retour au texte
4. https://www.wto.org/french/news_f/news20_f/sps_24jun20_f.htm retour au texte
5. https://www.wto.org/french/tratop_f/tradfa_f/tradfa_introduction_f.htm retour au texte
6. Pour les produits agricoles, les droits moyens consolidés des Membres relevant de l'article XII et des Membres originels sont de 20,5% et 65,5%, respectivement, contre 12,9% et 33,9%, respectivement, pour les produits non agricoles.   retour au texte