Les agradezco que me hayan invitado a participar en este debate sobre El valor de ser Miembro de la OMC, tanto ahora como en el futuro.

Actualmente la cuestión más importante para la OMC es entender cuál es su valor actual y qué tiene que ser en el futuro.

El valor actual de la OMC

Antes de que se creara el sistema multilateral de comercio, el comercio internacional se desarrollaba en gran medida en las condiciones del estado de naturaleza. Las naciones aumentaban o reducían los aranceles sin demasiadas limitaciones internacionales. El nivel medio de los aranceles en los Estados Unidos, con arreglo a las sucesivas leyes arancelarias, osciló del 40,8% de 1909, al 27% de 1913 y luego alcanzó el 38,5% en 1922. Como represalia por la introducción de esta última medida, el Gobierno de Francia incrementó los aranceles aplicados a los automóviles, del 45% al 100%. ⁽¹⁾  Luego, en 1930, los Estados Unidos aumentaron el nivel medio de los aranceles hasta justo por encima del 59%.⁽²⁾ Docenas de países respondieron con sus propios incrementos arancelarios. Como consecuencia de estas medidas la Gran Depresión fue más profunda y duradera.

Durante ese período, el sistema multilateral de comercio no existía. La libertad de acción de los países era casi completa. El inconveniente era que los socios comerciales de un país podían imponer a su vez restricciones al comercio como represalia, y lo hacían. Los intentos de salvaguardar la producción nacional a través de medidas proteccionistas resultaron ser un fracaso catastrófico. Thomas Hobbes describió la vida de los seres humanos en el estado de naturaleza como “solitaria, pobre, tosca, embrutecida y breve”.⁽³⁾ En algunas ocasiones la situación del comercio internacional durante la primera mitad del siglo XX no era mucho mejor. 

Actualmente, 164 países (incluida la Unión Europea y sus Estados miembros) son Miembros de la OMC, y otros 23 países están procurando adherirse a ella. No hay país que tenga su prosperidad asegurada fuera de este sistema de normas. Es fácil suponer que esto solo es cierto para los países de tamaño mediano o pequeño, pero hacerlo sería un error. Si en cualquiera de los Miembros de la OMC más grandes dejara de estar vigente el estado de derecho, el comercio de ese país podría ser objeto de miles de ataques. Cada país con el que tuviera relaciones comerciales podría actuar al estilo corsario y causar dificultades a sus actividades comerciales. Supongamos que un país grande dejara de ser Miembro de la OMC; podría pensar que es capaz de depender de sus posibilidades de explotar el poder ilimitado que cree tener, pero quizá ni siquiera sepa por qué razón su comercio sufre. No habría ningún requisito en materia de transparencia. Ningún requisito en materia de no discriminación. No habría procesos de licitación pública para la contratación pública. No habría notificaciones de las normas propuestas. No habría acuerdo en lo relativo a la aplicación de normas internacionales a sus exportaciones de bienes manufacturados y productos alimenticios. No estaría prohibido que países competidores utilizaran subvenciones a la exportación de bienes manufacturados y productos agrícolas para obtener cuota de mercado a expensas del desafortunado país al margen del sistema.

Incluso la Unión Europea, con sus 77 acuerdos bilaterales, se daría cuenta de que estos compromisos no son suficientes, de que el sistema multilateral de comercio, en el que se basan sus acuerdos bilaterales, es esencial para su bienestar. Si no existiera la OMC, la Unión Europea, que es el mayor mercado único del mundo, sería más pobre. En el caso del Reino Unido, Londres ni siquiera habría podido contemplar la posibilidad del Brexit si no existiera un sistema multilateral de comercio basado en un conjunto de normas de obligado complimiento de las que depender. En un estado de naturaleza, la seguridad es la primera necesidad que se desea satisfacer. Quienes duermen fuera de los muros del castillo en tiempos de anarquía no duermen tranquilos.

Las normas inmutables tanto para países grandes como para países pequeños son que:

• El aislamiento significa decadencia.
• La integración en la economía mundial significa crecimiento.

Desde que se puso en marcha el sistema multilateral de comercio, el comercio mundial se ha multiplicado por 30, aproximadamente, y el PIB mundial en términos reales es 20 veces superior al de 1950. Según la base de datos de los indicadores del desarrollo mundial del Banco Mundial, la relación entre el volumen total de comercio y el PIB a nivel mundial ha aumentado de aproximadamente el 25% en el decenio de 1960 hasta el 60% registrado en los últimos años. Con arreglo a la media de las importaciones y las exportaciones, la relación se sitúa en un 30%, un nivel también satisfactorio respecto del 12,5% correspondiente al decenio de 1960. El crecimiento de la economía mundial y de los niveles de vida está inextricablemente ligado a la expansión del comercio mundial. No es casualidad que este crecimiento se haya producido en el contexto de normas acordadas en el marco del sistema multilateral de comercio.

El valor que tiene ser Miembro de la OMC se manifiesta en muchos ámbitos. Los bienes del país Miembro no son objeto de discriminación, ni en las fronteras ni en el interior de los demás países Miembros. No se imponen aranceles superiores a los negociados. La reglamentación que rige el comercio debe estar a disposición del público. El enorme volumen de información que las empresas tienen que conocer y utilizar para promover sus intereses comerciales debe estar a su disposición. Se limita la ayuda interna a la agricultura. Las diferencias deben solucionarse con la ayuda de grupos especiales independientes. La lista de beneficios es muy larga.

Para los países, el valor de formar parte del sistema no se limita a las normas sustantivas. También reside en los derechos procesales y las expectativas justificables, como son: el derecho a ser oído; el derecho a participar en los comités; el derecho a formular propuestas; el derecho a contribuir a determinar las normas; el derecho a elegir a los dirigentes; el derecho a mantener consultas, y la expectativa justificable de recibir apoyo de la Secretaría de la OMC en el ejercicio de estas actividades.

El conjunto de actividades emprendidas por la Organización durante la pandemia de COVID-19 es un ejemplo concreto actual que ilustra la función que desempeña la OMC. Este es un ejemplo oportuno porque es actual. Es particularmente pertinente porque no está basado en teorías o ilusiones. No exagera ni subestima lo que la OMC está llevando a cabo.

Cuando sobrevino la pandemia, la OMC instó a sus Miembros a notificar con prontitud las medidas que adoptasen en relación con la COVID-19, tanto las encaminadas a facilitar el comercio como las destinadas a limitarlo. Y la respuesta de los Miembros fue buena. Los resultados se publicaron en el sitio web de la OMC. Además, la Secretaría de la OMC fue publicando una sucesión ininterrumpida de notas informativas y se celebraron seminarios en línea para seguir estudiando cuestiones de interés para los Miembros. Se convocó a través de la web una reunión del Consejo General a nivel de Jefes de Delegación, que participaron a distancia, para determinar cómo se gestionarían las reuniones durante el cierre del edificio de la OMC. Se convocó otra reunión para debatir las respuestas de los Miembros (y de los observadores) a la pandemia y sus preocupaciones al respecto.

Los países Miembros han empleado dos grandes tipos de medidas: restricciones a la exportación y medidas para facilitar la entrada de las importaciones de medicamentos, equipos de protección personal y equipo médico. Los Miembros de la OMC, por el hecho de serlo, sabían que sus intercambios comerciales no serían objeto de discriminación respecto de ninguna de estas dos categorías de medidas, tanto por lo que se refiere al acceso a los suministros como al acceso a los mercados y, hasta donde yo sé, esta discriminación no se ha producido. Los Miembros han tenido toda la información sobre la disponibilidad mundial tanto de las existencias de alimentos como de los volúmenes de las cosechas actuales. Buena parte de las restricciones a la exportación de suministros de alimentos se eliminaron poco después de haberse adoptado.

Los Miembros de la OMC pudieron reunirse y tratar más detalladamente las cuestiones que les preocupaban cuando la presencia en las instalaciones volvió a ser posible, y también gracias a la disponibilidad de acceso remoto seguro con interpretación simultánea, lo cual se puso en marcha con notable rapidez. En una reunión del Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Comité MSF) celebrada el 24 de junio, los Miembros recalcaron la importancia de responder de forma coordinada a las crisis mundiales y de velar por que no se restringiera indebidamente el comercio de productos agropecuarios y alimenticios. La reunión comenzó con una sesión específica de intercambio de información sobre la COVID-19. Los Miembros celebraron los grandes esfuerzos realizados por la Secretaría de la OMC por recopilar información sobre las MSF aplicadas desde el comienzo de la pandemia. Observaron que casi la mitad de estas medidas facilitaban el comercio, con un mayor uso de la certificación electrónica.⁽⁴⁾

Grupos de Miembros liderados por Singapur, Nueva Zelandia, el Canadá, Corea y Suiza anunciaron las medidas que estaban adoptando de forma colectiva. En el seno de estos grupos el nivel de compromisos firmes asumidos aumentó con cada medida anunciada. Además, en algunos casos, se invitó de forma explícita y general a los observadores (países en proceso de adhesión) a que se unieran a una iniciativa.

¿Por qué no se hizo más para dar una respuesta colectiva inmediata en la línea de las iniciativas colectivas más orientadas al futuro como las acordadas entre Singapur y Nueva Zelandia? La OMC es un lugar destinado a acoger negociaciones entre estados soberanos, no un gobierno mundial. No tiene un poder ejecutivo. En la OMC se adoptan decisiones sobre cuestiones de carácter totalmente multilateral, y todos participan en el resultado final de ese proceso a través de un comité plenario. En los 25 años de historia de la OMC, el único acuerdo en el que se permite la participación de todos con un elevado nivel de autodeterminación es el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC); este Acuerdo supo dar cabida a Miembros con capacidades enormemente distintas, que avanzan a velocidades distintas en cuanto a la aplicación de los requisitos del Acuerdo. Se trata de un logro extraordinariamente positivo.

Debido a la reducción de los plazos y los costos se prevé que gracias al AFC las exportaciones mundiales registren un crecimiento adicional del 2,7% anual y que el PIB mundial lo haga en más del 0,5% anual a lo largo del período 2015-2030. Se estima que la plena aplicación del AFC impulsará las exportaciones [de los países en desarrollo] en un 3,5% anual y hará aumentar su crecimiento económico en un 0,9% todos los años.⁽⁵⁾

Se requirió algún tiempo para llegar a un acuerdo. Los trabajos exploratorios y analíticos sobre el AFC se pusieron en marcha en diciembre de 1996 en la Primera Conferencia Ministerial de la OMC. Las negociaciones se iniciaron formalmente tras una decisión adoptada en julio de 2004. El Acuerdo se alcanzó en la Conferencia Ministerial de Bali en diciembre de 2013. El 22 de febrero de 2017 lo habían ratificado dos tercios de los signatarios, con lo cual el Acuerdo entró en vigor en esa fecha, una vez transcurridos algo más de 20 años desde que se empezó a considerar seriamente la cuestión.

El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio fue un trabajo hercúleo destinado a allanar el camino para la reducción de los costos del comercio en todas las fronteras de casi todos los países. Pero ahora este proceso ya ha avanzado considerablemente. En cambio, la pandemia de COVID-19 no estaba prevista. No se habían llevado a cabo preparativos para las reacciones que los países pudieran tener en relación con su comercio. La última pandemia de nivel mundial se produjo hace cien años. No han transcurrido más de tres meses y medio, aunque parece que hayan sido más, desde que la mayor parte de gobiernos empezaron a efectuar intervenciones importantes para hacer frente a los riesgos para la salud. Sus primeras reacciones fueron a nivel individual y nacional. Actualmente, la mayoría de los gobiernos de los países Miembros siguen dedicados en primer lugar a resolver sus problemas internos, y se debaten entre las ventajas y los inconvenientes que entraña la apertura de la economía, esperando que no haya nuevos brotes del virus.

Los gobiernos y las autoridades de los países Miembros están teniendo que hacer frente a las primeras y las segundas oleadas de infecciones. No obstante, se han ido formando varios grupos de Miembros de la OMC, que representan subgrupos del total de Miembros,, para estudiar la mejor manera de definir colectivamente sus respuestas individuales. La semana pasada, un grupo de países pidió a la Secretaría que vigilara y comunicara plenamente las medidas que los países estaban adoptando que pudieran afectar al comercio de productos alimenticios, y se comprometieron también a aplicar un amplio conjunto de políticas que consideran que promoverán respuestas a la pandemia bien meditadas y capaces de reducir al mínimo los posibles efectos adversos sobre el comercio.

Es muy probable que en el futuro haya más pandemias. Los viajes a nivel mundial hicieron que la enfermedad se propagara a gran velocidad por todo el mundo. La norma de la OMC más directamente pertinente, la relativa a las restricciones a la exportación en situaciones de escasez, no es demasiado prescriptiva. No hay orientaciones que hayan sido acordadas en la OMC sobre mejores prácticas, ni con respecto a la imposición de restricciones a la exportación durante este tipo de crisis ni con respecto a la facilitación de la importación de los suministros necesarios. El acuerdo sobre el trato de franquicia arancelaria para los productos farmacéuticos no se ha actualizado desde hace un decenio y no refleja los patrones del comercio actual. La cobertura del Acuerdo sobre Tecnología de la Información, que tiene aspectos claramente pertinentes por lo que respecta tanto a hacer frente a la enfermedad como a la recuperación económica, tiene cinco años y el examen previsto para 2018 no se ha realizado. Las negociaciones sobre el comercio electrónico están avanzadas, pero todavía no se han concluido.

Las distintas iniciativas presentadas para hacer frente a la COVID-19 contienen ideas que los Miembros están debatiendo. Uno de los valores principales de la OMC es que es un lugar en el que pueden llevarse a cabo estos debates. Es el lugar donde se establecen valores comunes que operan en el marco de un conjunto de principios acordados. En la OMC no desaparecerán los debates sobre cómo enfrentarse a crisis como que la se está sufriendo actualmente.

El valor que ser Miembro de la OMC tendrá en el futuro

Nadie aprecia más el valor real de ser Miembro de la OMC que los que están procurando adherirse al sistema, ya que deben negociar su ingreso a la Organización. El camino no es fácil, a pesar de que diversos representantes de países Miembros, los presidentes y la Secretaría están a su disposición para ayudar. Los compromisos de acceso a los mercados y basados en normas se alcanzan tras años de negociaciones. Estos compromisos acostumbran a ser más profundos y exhaustivos que los que asumieron los Miembros originales. 

Los tipos medios de los derechos consolidados de los 36 Miembros que se han adherido en virtud del artículo XII (los países que se han adherido a la OMC después de su fundación) no llegan a un tercio de los de los Miembros originales (13,9% frente al 39,7%)⁽⁶⁾. Asimismo, en el sector de los servicios, el número de compromisos específicos es muy superior en el caso de los Miembros que se han adherido en virtud del artículo XII; en promedio, esos compromisos afectan a 102 subsectores, mientras que en el caso de los Miembros originales los compromisos abarcan 49 subsectores. En la esfera de las normas, los compromisos asumidos por los Miembros que se han adherido en virtud del artículo XII constituyen interpretaciones más específicas, detalladas o ampliadas de las normas establecidas en los Acuerdos originales de la OMC, y se conocen como “OMC plus”. 

La complejidad asociada al nivel de los compromisos sigue aumentando con los años, lo que refleja el carácter evolutivo de los intereses de los participantes en el sistema multilateral de comercio. Esto también significa que los costos de mantenerse fuera del sistema van aumentando, puesto que las normas y principios de la OMC ya cubren más del 98% del comercio mundial.

Los datos empíricos que ha preparado la División de Estudios Económicos y Estadística de la OMC demuestran que los compromisos más amplios asumidos por los Miembros que se han adherido en virtud del artículo XII tuvieron un efecto positivo importante en su crecimiento económico. En particular, esos Miembros han registrado períodos de crecimiento económico que, en promedio, han sido un 15% superiores tanto en amplitud como en duración a los registrados por los Miembros que se adhirieron asumiendo menos compromisos. Este efecto positivo en el crecimiento económico se observa incluso en los dos años anteriores a la adhesión de los Miembros que lo han hecho en virtud del artículo XII, lo cual pone de relieve la importante función de las reformas económicas durante el proceso de adhesión. Un beneficio fundamental del proceso de adhesión a la OMC es que realmente contribuye a que se lleven a cabo reformas internas y ayuda a impulsar esas reformas gracias a la adopción a nivel interno de las mejores prácticas internacionales.

Desde el establecimiento de la OMC en 1995, se han adherido a ella 36 Miembros que han utilizado el proceso de adhesión como medio para transformar sus economías, incluidas economías de planificación centralizada que fueron orientándose más hacia el mercado (por ejemplo, las antiguas repúblicas soviéticas, China y Viet Nam); economías de base limitada que pasaron a estar más diversificadas (por ejemplo, economías dependientes de materias primas como la Arabia Saudita, o las economías insulares del Pacífico); o economías que pasaron de ser muy frágiles a serlo menos como economías basadas en normas (por ejemplo Camboya, Afganistán y Liberia). Actualmente, los 23 Gobiernos en proceso de adhesión utilizan la adhesión a la OMC como principal motor para las reformas y el crecimiento económico.

Los procesos de adhesión a la OMC están a la vanguardia de la reforma de la OMC porque las negociaciones de adhesión suelen estimular debates sobre la elaboración de normas a nivel multilateral. Una enseñanza fundamental de estas adhesiones es que el conjunto de normas de la OMC debe seguir evolucionando para satisfacer las aspiraciones y necesidades en cuanto al comercio mundial de todas las economías en el siglo XXI.

Observaciones finales

La reforma de la OMC es causa de preocupación tanto para los Miembros actuales como para los países en proceso de adhesión. Debido en parte a la pandemia, en aquellos lugares donde ha habido expectativas que no se han cumplido todavía la OMC está siendo objeto de un escrutinio más intenso. Es probable que, si los Miembros de la OMC se unieran para afrontar los retos que plantea el coronavirus en el comercio y la tan necesaria recuperación económica, desaparecerían en buena medida las críticas públicas de que es objeto la OMC. Pero los problemas que se están experimentando ya existían antes de la pandemia y, a falta de reformas más fundamentales, persistirán cuando esta haya pasado y se hayan subsanado sus secuelas.

La OMC está lejos de haber superado todas las pruebas. Los desafíos existirán siempre. Las medidas colectivas son esenciales para hacer frente a los desafíos mundiales. El liderazgo es necesario para llevar adelante el sistema y para que funcione bien. Los Gobiernos en proceso de adhesión, que en el futuro serán Miembros, no solo reconfirman el valor del sistema multilateral de comercio con su presencia, sino que también son una fuerza para el cambio. Adhiriéndose a la Organización ayudarán a liderar el camino hacia el futuro.

Los negociadores de los países en proceso de adhesión merecen un reconocimiento especial. No solo tienen que estar profundamente familiarizados con los derechos y obligaciones que conlleva convertirse en Miembro de la OMC, sino que también deben conocer detalladamente la propia economía de su país en todas las esferas importantes que guarden relación con el comercio. Participar en el proceso de adhesión es beneficioso en sí mismo. No solo el destino es importante, también lo es el trayecto.

Muchas gracias.

Notas:

1. https://eh.net/encyclopedia/the-fordney-mccumber-tariff-of-1922/ volver al texto
2. https://en.wikipedia.org/wiki/Smoot volver al texto
3. Thomas Hobbes, Leviathan, i. xiii. 9. volver al texto
4. https://www.wto.org/spanish/news_s/news20_s/sps_24jun20_s.htm volver al texto
5. https://www.wto.org/spanish/tratop_s/tradfa_s/tradfa_introduction_s.htm volver al texto
6. En el sector de la agricultura, los derechos consolidados medios de los Miembros que se han adherido en virtud del artículo XII y de los Miembros originales son del 20,5% y del 65,5%, respectivamente, mientras que en los demás sectores, son del 12,9% y el 33,9%, respectivamente.   volver al texto