Le principe de la nation la plus favorisée (NPF) est l'une des pierres angulaires du système commercial multilatéral fondé par l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et incarné par l'OMC. Il est souvent décrit simplement comme une règle de non-discrimination, exigeant que tout tarif accordé à un partenaire commercial soit accordé à tous les Membres de l'OMC. Mais son importance économique va bien au-delà.

Cela ne signifie pas que ce principe est irréprochable. Son application pose des problèmes qui sont bien connus des économistes et que je décrirai dans mon article suivant. Par ailleurs, certains Membres se sont demandés si le traitement NPF était toujours adapté à l'environnement actuel. Dans un article antérieur, j'ai décrit mes impressions concernant les discussions sur la réforme menées à la 14ème Conférence ministérielle au début de cette année, à Yaoundé (Cameroun,) sur le traitement NPF et d'autres questions. S'agissant de ces questions sur la réforme, à titre de contexte, il est utile de se remémorer le rôle que le traitement NPF a joué dans le système commercial mondial tel qu'il existe aujourd'hui.

Dans mon article précédent, j'ai indiqué que l'objectif central du GATT/de l'OMC est d'offrir une enceinte dans laquelle les gouvernements peuvent "négocier" les retombées transfrontières créées par leurs politiques tarifaires unilatérales. Envisagé sous cet angle, le principe NPF est bien plus qu'un principe d'équité. Il constitue une caractéristique institutionnelle majeure qui a rendu possibles les négociations tarifaires multilatérales.

Le traitement NPF remplit deux fonctions économiques fondamentales. Premièrement, il simplifie considérablement le problème de négociation des droits auquel les gouvernements sont confrontés en réduisant à la fois la complexité et les coûts de transaction liés à la négociation de l'accès aux marchés. Deuxièmement, il contribue à préserver la valeur des concessions négociées en empêchant qu'elles soient compromises par des accords discriminatoires ultérieurs. Ensemble, et surtout lorsqu'elles sont associées au principe de réciprocité (c'est-à-dire un échange équilibré d'engagements en matière d'accès aux marchés), ces fonctions transforment ce qui pourrait sinon être un processus de négociation fragmenté et hautement stratégique en un cadre stable pour la coopération internationale.

L'histoire montre à quel point ces caractéristiques institutionnelles sont importantes. Les données factuelles des premiers cycles de négociations du GATT donnent à penser qu'elles ont fondamentalement modifié la façon dont les gouvernements ont négocié, remplaçant de nombreuses tactiques stratégiques qui avaient caractérisé les négociations tarifaires antérieures par un processus plus transparent et coopératif. Il en résulte un vaste réseau d'engagements tarifaires et de concessions en matière d'accès aux marchés, qui constitue toujours le fondement du système commercial multilatéral aujourd'hui.

Dans cet article, je développerai trois idées principales. Premièrement, le principe NPF simplifie la négociation tarifaire en réduisant la complexité du problème de négociation pour les Membres, ce qui découle du fait que les retombées internationales créées par les droits de douane sont transmises par les marchés et les prix. Deuxièmement, le traitement NPF contribue à préserver la valeur des engagements négociés en matière d'accès aux marchés, tout en diminuant le risque de réintroduire l'instabilité et la complexité dans le système commercial. Enfin, les données historiques issues des premiers cycles du GATT illustrent comment ces composantes institutionnelles ont façonné les comportements de négociation dans la pratique.

Le rôle premier du principe NPF: simplifier les négociations tarifaires

La première fonction essentielle du principe NPF est la simplification des négociations tarifaires.

Comme cela a été souligné dans l'article précédent, une caractéristique fondamentale de la négociation tarifaire dans le cadre du GATT/de l'OMC a été le traitement des effets transfrontières, ou les externalités "pécuniaires", que les gouvernements s'imposent les uns aux autres lorsqu'ils fixent unilatéralement les droits de douane. En l'absence de traitement NPF, ce problème de négociation deviendrait vite extrêmement complexe.

Si, pour un produit donné, les gouvernements étaient libres d'appliquer des droits différents à différents partenaires commerciaux, chaque changement tarifaire affecterait différemment chaque exportateur. Chaque relation commerciale bilatérale concernant ce produit générerait ses propres retombées transfrontières. Les gouvernements devraient donc négocier séparément avec chaque partenaire commercial pour chaque produit, ce qui créerait un nombre considérable de problèmes de négociation distincts. La complexité de ces négociations deviendrait rapidement ingérable.

Le principe NPF élimine en grande partie ce problème. Lorsque le même droit de douane doit être appliqué à tous les partenaires commerciaux, une modification tarifaire affecte tous les exportateurs d'un produit donné de la même manière sur une base unitaire. Au lieu de faire face à un problème de négociation distinct avec chaque partenaire commercial, les gouvernements sont confrontés à un seul problème de négociation pour chaque produit.

Le processus de négociation a été simplifié encore davantage dans le cadre de la règle du "principal fournisseur" du GATT. Au lieu de négocier simultanément avec chaque exportateur, les gouvernements peuvent concentrer leurs discussions sur les principaux fournisseurs de chaque produit, et la concession qui en résulte est automatiquement appliquée à tous les autres Membres par le biais du traitement NPF. Cela réduit considérablement le nombre de négociations nécessaires pour parvenir à un résultat multilatéral. Cette idée est particulièrement pertinente, car la renégociation d'arrangements commerciaux discriminatoires risque de réintroduire le problème de complexité que le traitement NPF a contribué à résoudre ¹

La particularité du principe NPF réside dans le fait que la simplification des négociations tarifaires qu'il rend possible découle directement de la nature d'effet transfrontières auquel les gouvernements tentent de remédier. Les retombées internationales créées par les droits de douane agissent par le biais des prix et des marchés. Lorsqu'un gouvernement augmente un droit de douane, cela peut affecter non seulement les prix intérieurs et la quantité des importations, mais aussi les prix auxquels sont confrontés les exportateurs à l'étranger. Comme il s'agit de retombées "pécuniaires", une règle exigeant la non-discrimination peut modifier fondamentalement leurs caractéristiques et donc la structure du problème de négociation lui-même. En revanche, il n'existe aucune règle institutionnelle comparable dans des domaines comme la politique climatique. Les émissions de carbone génèrent des retombées environnementales au niveau mondial, qui n'agissent pas par le biais des prix du marché, et qui ne peuvent pas être transformées au moyen de règles de négociation, comme le traitement NPF transforme la négociation tarifaire.²

Vu sous cet angle, le principe NPF occupe une place unique dans le système commercial multilatéral. Cela ne signifie pas que le principe ne permet aucune exception. Dès sa création, le GATT a autorisé des dérogations soigneusement définies au traitement NPF, notamment dans le cadre de l'article XXIV, qui permet l'établissement d'unions douanières et de zones de libre-échange. Mais ces dérogations ont toujours été interprétées précisément comme des exceptions, et la logique économique exposée ci-dessus explique pourquoi. L'affaiblissement ou l'abandon du traitement NPF a inévitablement à un coût, réintroduisant la complexité dans le processus de négociation et compromettant l'une des innovations institutionnelles qui a permis rendu possibles les négociations tarifaires multilatérales.

Le deuxième rôle du traitement NPF: Préserver la valeur des négociations commerciales

Si le traitement NPF rend les accords plus faciles à atteindre, il joue également un rôle tout aussi important après la conclusion des négociations. La deuxième fonction essentielle du traitement NPF est qu'il contribue à faire en sorte que les engagements négociés en matière d'accès aux marchés soient sûrs et durables.

Un objectif central du système du GATT/de l'OMC est de fournir un cadre dans lequel les gouvernements peuvent échanger des concessions en matière d'accès aux marchés, réduisant les droits de douane sur les importations en contrepartie d'un meilleur accès aux marchés à l'étranger, tout en étant assurés que la valeur de ces concessions ne sera pas érodée au fil du temps.

Le principe NPF contribue à préserver la valeur des concessions en matière d'accès aux marchés en exigeant que toute concession tarifaire accordée à un Membre soit étendue à tous. Ce faisant, il veille à ce que l'accès aux marchés négocié soit rendu multilatéral et donc protégé de l'érosion que pourraient créer des accords discriminatoires ultérieurs. Cela tient au fait que les négociations commerciales ne se déroulent pas de manière isolée. Les gouvernements continuent de négocier avec d'autres partenaires. En l'absence de traitement NPF, la valeur des concessions obtenues dans une négociation pourrait par la suite être érodée par des accords conclus ailleurs. Combiné au principe de réciprocité, qui ancre les négociations dans l'échange de concessions équilibrées, ce mécanisme contribue à stabiliser la valeur des accords négociés au fil du temps, sans qu'il soit nécessaire de procéder à une renégociation continue en réponse à la négociation tarifaire d'autres.

En revanche, si les économies étaient libres de négocier des modifications tarifaires discriminatoires sans restriction par produit, même aux fins de l'ouverture des marchés, la stabilité des négociations antérieures serait menacée. Une concession obtenue dans le cadre d'une négociation pourrait être partiellement ou totalement neutralisée par des accords ultérieurs conclus entre d'autres parties.

Comment le principe NPF et les autres règles du GATT ont-ils façonné les négociations tarifaires?

L'importance du principe NPF devient plus claire lorsque l'on observe comment la négociation tarifaire, dans la pratique, s'est déroulée en vertu des règles du GATT.

Les engagements tarifaires NPF qui existent aujourd'hui sont le résultat de huit cycles de négociations multilatérales menés dans le cadre du GATT, qui ont abouti au Cycle d'Uruguay et à la création de l'OMC en 1995. Comme le montre le tableau 1, un grand nombre de ces cycles ont pour caractéristique majeure le recours à des négociations bilatérales simultanées, dans lesquelles les gouvernements ont échangé des demandes et des offres en matière d'accès aux marchés afin de réduire en même temps les droits de douane pour plusieurs partenaires de négociation. Les résultats de ces négociations bilatérales ont ensuite été rendus multilatéraux et étendus à tous les Membres par le biais du traitement NPF.

Tableau 1: Méthodes de négociation utilisées dans les cycles de négociations successifs du GATT

Année	Conférence / Cycle	Méthode	Membres
1947	Conférence tarifaire de Genève	Négociations bilatérales "offre/demande" sur une base réciproque Négociations par produit sur la base de la règle du principal fournisseur	23
1949	Conférence tarifaire d'Annecy	13
1950-51	Conférence tarifaire de Torquay	38
1956	Conférence tarifaire de Genève	26
1960-61	Genève, Négociations Dillon	Principalement des négociations fondées sur l'offre et la demande, avec un recours limité aux propositions de réductions tarifaires linéaires	26
1964-67	Genève, Négociations Kennedy	Formule linéaire*	62
1973-79	Tokyo Round	Formule suisse* avec des exceptions	102
1986-94	Cycle d'Uruguay	Approche mixte: formule(s) et "offre/demande"	123

Note: La formule linéaire des Négociations Kennedy appliquait une réduction tarifaire proportionnelle uniforme à tous les droits de douane. La formule suisse du Tokyo Round appliquait des abaissements proportionnels plus importants aux droits de douane plus élevés qu'aux droits moins élevés, ayant pour effet de réduire la dispersion des droits.

Cette structure institutionnelle a permis aux négociations tarifaires de devenir plus transparentes et moins stratégiques. Au lieu de s'engager dans une négociation complexe pour chaque relation bilatérale, les gouvernements ont pu porter leur attention sur l'offre et la demande en matière d'accès aux marchés d'une manière qui était effectivement ancrée dans la norme de réciprocité. Dans cet environnement, le "prix" de l'accès aux marchés est devenu plus prévisible, et les négociations ont pris la forme d'un échange structuré plutôt que d'une négociation ouverte.

Les économistes ont décrit ce résultat comme une transformation les négociations tarifaires en quelque chose qui pourrait être comparé à "magasin de détail pour l'accès aux marchés", dans lequel les gouvernements arrivaient à la table des négociations avec les concessions tarifaires clairement définies qu'ils étaient prêts à offrir, et cherchaient des parties disposées à échanger des concessions équivalentes. Dans ce contexte, les possibilités de retard stratégique ou de manipulation sont réduites, et l'accent est mis sur l'identification des échanges mutuellement avantageux.

Les comptes rendus faits à l'époque des premiers cycles de négociations du GATT donnent à penser que cette caractérisation n'est pas purement théorique. Curzon (1965) explique pourquoi les offres d'ouverture trop restreintes, dans les cas où des réductions tarifaires initiales minimes sont offertes pour entamer les négociations, n'ont guère de sens dans ce contexte. Comme les gouvernements s'attendaient à un comportement non stratégique de la part de leurs partenaires de négociation, une offre initiale était généralement prise pour argent comptant et non traitée comme un point de départ pour des marchandages. Curzon note que, dans le cadre du Cycle de Torquay, ce comportement ne relevant pas de la stratégie a été particulièrement présent parmi les gouvernements qui avaient déjà négocié dans le cadre des règles du GATT lors des cycles précédents de Genève (1947) et d'Annecy (1949) et avaient depuis appris la nouvelle technique de négociation, encouragés par les règles du GATT.

Les conclusions de Bagwell, Staiger et Yurukoglu (2020) résumées dans le tableau 2, établies après un examen des documents de négociation du GATT pour le Cycle de Torquay (1950-51), étayent ce point de vue.

Tableau 2: Les "anciens" et les nouveaux venus dans le Cycle de Torquay

Groupe de pays	Offre tarifaire initiale en % du droit existant	Concession convenue finale en % du tarif existant
	(Nombre total d'offres tarifaires)	(Nombre total de concessions tarifaires)
Anciens du GATT	80,8% (11964)	80,6% (7997)
Les nouveaux venus dans le GATT	85,5% (5243)	81,9% (2939)

Source: Le tableau est tiré des tableaux A3 et A2 de l'Appendice en ligne de Bagwell, Staiger et Yurukoglu (2020) et se fonde sur les documents de négociation du GATT affichés sur le site Web de l'OMC.

Les "anciens", c'est-à-dire les gouvernements qui avaient participé à des cycles antérieurs du GATT, sont arrivés à Torquay avec des offres qui reflétaient déjà un degré substantiel d'ouverture des marchés et qui devaient réduire les droits moyens à 80,8% des niveaux existants. Ces offres initiales étaient très proches des résultats convenus finals (80,6%): il y a eu relativement peu d'ajustements stratégiques pendant le processus de négociation proprement dit. Les négociations n'ont pas été caractérisées par des révisions importantes ou par des baisses tactiques, mais plutôt par la recherche de parties disposées à présenter des offres équivalentes aux offres préexistantes.

En revanche, les gouvernements "nouveaux venus" se sont comportés de façon très différente. Ils ont engagé les négociations en présentant des offres relativement prudentes, proposant de réduire les droits de douane uniquement à 85,5% des niveaux existants, et s'attendant à ce que la négociation entraîne une convergence progressive vers des résultats mutuellement acceptables. Comme Curzon (1965, page 74) le fait observer, cette attente s'est avérée inappropriée:

"Plusieurs nouveaux venus dans le GATT, n'ayant pas connaissance de cette nouvelle technique et commençant par des offres peu ambitieuses, ont constaté qu'au cours des négociations, ils n'étaient pas en mesure d'atteindre le niveau de demandes qu'ils visaient. Leurs offres initiales, d'une portée restreinte, étaient considérées comme une preuve de leurs intentions et ils ont dû soit repartir avec des droits supérieurs à ce qu'ils attendaient, soit accroître la portée de leurs offres au cours des négociations."

Au terme du cycle de négociations, les nouveaux venus avaient accepté de consolider les droits moyens à 81,9% des niveaux existants, ce qui représentait un écart important par rapport à leur position initiale. Ayant commencé avec des offres de portée restreinte, ces gouvernements ont fini par révéler à leurs partenaires de négociation qu'ils étaient disposés à accepter des abaissements plus importants qu'ils ne l'avaient suggéré au début.

Comme l'a fait valoir Ronald Coase, c'est précisément le type de comportement de nature stratégique qui peut entraîner un retard coûteux ou même un échec dans la négociation. Les anciens , ayant une plus grande expérience de la technique de négociation du GATT, avaient en grande partie abandonné ce type de comportement.

Ce contraste est également reflété dans les taux de réussite des offres initiales. Les anciens ont réussi à conclure des accords pour 67% (7997 sur 11964) des produits pour lesquels ils avaient présenté des offres initiales, tandis que les nouveaux venus n'ont atteint un taux de réussite que de 56% (2939 sur 5243). Cette différence va dans le sens de l'idée selon laquelle les participants expérimentés avaient intégré la logique institutionnelle de négociation dans le cadre du GATT, tandis que les nouveaux venus étaient encore en train de s'y adapter.

Principaux éléments à retenir

Le principe NPF est souvent décrit comme une simple règle de non-discrimination, mais son rôle économique dans le système commercial multilatéral est beaucoup plus fondamental.

En simplifiant le problème de la négociation tarifaire et en stabilisant la valeur des concessions négociées, il a contribué à rendre les négociations tarifaires multilatérales réalisables et durables. Les éléments historiques issus des premiers cycles de négociations du GATT donnent à penser que ces caractéristiques institutionnelles n'étaient pas simplement des contraintes formelles, mais qu'elles ont activement façonné le comportement concret des gouvernements.

Dans cette perspective, le traitement NPF est l'une des innovations institutionnelles qui a fait du système commercial multilatéral un cadre durable pour une coopération réciproque.

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1. Cela est éloigné de la complexité induite par les droits de douane discriminatoires, que les gouvernements doivent administrer et dont les entreprises doivent s'accommoder. Cette complexité peut entraîner des coûts supplémentaires en termes de perte de revenus et de diminution du choix des consommateurs. Retour au texte
2. Les ajustements carbone aux frontières visent les effets pécuniaires sur les prix internationaux des politiques adoptées par les économies pour lutter contre les changements climatiques (par exemple, les taxes sur le carbone), mais ces ajustements ne modifient pas les caractéristiques des retombées non pécuniaires mondiales créées par les émissions de carbone. Retour au texte

Références

Bagwell, Kyle, Robert W. Staiger et Ali Yurukoglu (2020). "Multilateral Trade Bargaining: A First Look at the GATT Bargaining Records." American Economic Journal: Applied 12(3): pages 72-105.

Curzon, Gerard (1965). "Multilateral Commercial Diplomacy: The General Agreement on Tariffs and Trade and Its Impact on National Commercial Policies and Techniques". London: Michael Joseph.