El principio de la nación más favorecida (NMF) es una de las piedras angulares del sistema multilateral de comercio establecido por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y consagrado por la OMC. Se suele describir simplemente como una norma de no discriminación, que exige que todo trato arancelario concedido a un interlocutor comercial se haga extensivo a todos los Miembros de la OMC. Sin embargo, su importancia económica va mucho más allá.

Esto no quiere decir que el principio esté exento de críticas. La aplicación de este principio plantea problemas que los economistas conocen bien y de los que me ocuparé en mi próxima entrada. Además, algunos Miembros han cuestionado que el trato NMF siga siendo adecuado en el entorno actual. En una entrada anterior, describí mis impresiones acerca de los debates sobre la reforma celebrados este año en la Decimocuarta Conferencia Ministerial de Yaundé (Camerún), sobre el trato NMF y otras cuestiones. Es útil examinar de nuevo, como contexto de esos debates sobre la reforma, la función que el trato NMF ha desempeñado en el sistema mundial de comercio que tenemos hoy.

En mi anterior entrada, argumenté que el objetivo central del GATT/OMC es proporcionar un foro en el que los Gobiernos puedan "negociar la eliminación" de los efectos indirectos transfronterizos que crean sus políticas arancelarias unilaterales. Desde esta perspectiva, el trato NMF es mucho más que un principio de equidad. Es una característica institucional fundamental que ha hecho posibles las negociaciones arancelarias multilaterales.

El trato NMF desempeña dos funciones económicas fundamentales. En primer lugar, simplifica enormemente el problema de la negociación arancelaria a que se enfrentan los Gobiernos al reducir tanto la complejidad como los costos de transacción de la negociación sobre el acceso a los mercados. En segundo lugar, contribuye a preservar el valor de las concesiones negociadas al impedir que se socaven mediante acuerdos discriminatorios posteriores. En conjunto, y especialmente cuando se combinan con el principio de reciprocidad (es decir, un intercambio equilibrado de compromisos en materia de acceso a los mercados), esas funciones transforman lo que de otro modo sería un proceso de negociación fragmentado y sumamente estratégico en un marco estable de cooperación internacional.

Los antecedentes históricos ilustran lo importantes que han sido esas características institucionales. Los testimonios de las primeras rondas de negociación del GATT indican que cambiaron en lo fundamental la forma en que negociaban los Gobiernos, sustituyendo muchas de las tácticas estratégicas que habían caracterizado las negociaciones arancelarias anteriores por un proceso más transparente y cooperativo. El resultado fue la amplia red de compromisos arancelarios y concesiones sobre acceso a los mercados en que se sigue basando el sistema multilateral de comercio en la actualidad.

En esta entrada desarrollaré tres ideas principales. En primer lugar, el trato NMF simplifica la negociación arancelaria reduciendo la complejidad del problema de la negociación para los Miembros, debido al hecho de que los efectos indirectos internacionales creados por los aranceles se transmiten a través de mercados y precios. En segundo lugar, el trato NMF ayuda a preservar el valor de los compromisos negociados en materia de acceso a los mercados, mientras que, si se deprecia ese valor, se corre el riesgo de volver a introducir inestabilidad y complejidad en el sistema de comercio. Por último, los testimonios históricos de las primeras rondas del GATT muestran que estas características institucionales configuraron el comportamiento de negociación en la práctica.

La primera función del trato NMF: simplificar las negociaciones arancelarias

La primera función fundamental del trato NMF es que simplifica las negociaciones arancelarias.

Como se señaló en la anterior entrada, una característica fundamental de la negociación arancelaria en el GATT/OMC ha consistido en abordar los efectos transfronterizos, o externalidades "pecuniarias", que los Gobiernos se imponen entre sí cuando establecen aranceles de forma unilateral. Sin el trato NMF, este problema de negociación adquiriría rápidamente una complejidad extraordinaria.

Si los Gobiernos tuvieran libertar para aplicar, con respecto a un determinado producto, aranceles diferentes a diferentes interlocutores comerciales, cada modificación arancelaria afectaría de manera distinta a cada exportador. Cada relación comercial bilateral con respecto a ese producto generaría sus propios efectos indirectos transfronterizos. En tal caso, los Gobiernos tendrían que negociar sobre cada producto por separado con cada uno de los interlocutores comerciales, lo que daría lugar a un número ingente de problemas de negociación. La complejidad de esas negociaciones se haría rápidamente inmanejable.

El trato NMF elimina en gran medida este problema. Cuando debe aplicarse el mismo arancel a todos los interlocutores comerciales, una modificación arancelaria afecta del mismo modo a todos los exportadores, por unidad de un determinado producto. En lugar de hacer frente a un problema de negociación distinto con cada interlocutor comercial, los Gobiernos hacen frente a un único problema de negociación por cada producto.

El proceso de negociación se simplificó aún más con la norma del "abastecedor principal" del GATT. En lugar de negociar simultáneamente con cada exportador, los Gobiernos pueden centrar sus conversaciones en los abastecedores más importantes ("principales") de cada producto, y la concesión resultante se hace extensiva automáticamente a todos los demás Miembros a través del trato NMF. Esto reduce en gran medida el número de negociaciones necesarias para lograr un resultado multilateral. Esta idea es especialmente pertinente, ya que con la renegociación de acuerdos comerciales discriminatorios se corre el riesgo de volver a introducir el problema de la complejidad que el trato NMF ha ayudado a solucionar.¹

Lo que hace especialmente notable el trato NMF es que su capacidad para simplificar las negociaciones arancelarias se deriva directamente de la naturaleza del efecto transfronterizo que los Gobiernos tratan de abordar. Los efectos indirectos internacionales creados por los aranceles operan a través de los precios y los mercados. Cuando un Gobierno eleva un arancel, puede afectar no solo a los precios del mercado interno y la cantidad de importaciones, sino también a los precios que perciben los exportadores extranjeros. Como se trata de efectos indirectos "pecuniarios", una norma que exija la no discriminación puede modificar en lo fundamental sus características y, por ende, cambiar la estructura del propio problema de negociación. En cambio, no existe una norma institucional comparable en ámbitos como la política climática. Las emisiones de carbono generan efectos ambientales indirectos a nivel mundial que no operan a través de los precios del mercado y que no pueden ser reconfigurados mediante normas de negociación de la manera en que el trato NMF reconfigura las negociaciones arancelarias.²

Desde este punto de vista, el trato NMF ocupa un lugar único en el sistema multilateral de comercio. Esto no quiere decir que el principio no admita excepciones. Desde el principio, el GATT admitió desviaciones del trato NMF cuidadosamente definidas, sobre todo a través del artículo XXIV, que permite el establecimiento de uniones aduaneras y zonas de libre comercio. Sin embargo, esas desviaciones siempre se han entendido precisamente como excepciones, y la lógica económica expuesta más arriba ayuda a explicar por qué. El debilitamiento o el abandono del trato NMF tiene un costo inevitable, pues reintroduce complejidad en el proceso de negociación y socava una de las innovaciones institucionales que han hecho que las negociaciones arancelarias multilaterales sean viables.

La segunda función del trato NMF: preservar el valor de las negociaciones comerciales

El trato NMF hace más fácil llegar a acuerdos, pero también desempeña un papel igualmente importante tras la conclusión de las negociaciones. La segunda función fundamental del trato NMF es que contribuye a que los compromisos de acceso a los mercados negociados sean sólidos y duraderos.

Un objetivo central del sistema del GATT/OMC es proporcionar un foro en el que los Gobiernos puedan intercambiar concesiones en materia de acceso a los mercados y reducir los aranceles aplicados a las importaciones a cambio de un mejor acceso a los mercados en el extranjero, confiando al mismo tiempo en que el valor de esas concesiones no se erosionará con el tiempo.

El trato NMF contribuye a preservar el valor de las concesiones en materia de acceso a los mercados al exigir que toda concesión arancelaria otorgada a un Miembro se haga extensiva a todos los Miembros. Al hacerlo, garantiza el carácter multilateral del acceso a los mercados negociado y, por lo tanto, lo protege de la erosión mediante acuerdos discriminatorios posteriores. Esto es importante porque las negociaciones comerciales no tienen lugar de manera aislada. Los Gobiernos siguen negociando con otros interlocutores. Sin el trato NMF, el valor de las concesiones logradas en una negociación podría verse erosionado posteriormente por acuerdos alcanzados en otro lugar. Cuando se combina con el principio de reciprocidad, en virtud del cual las negociaciones se basan en el intercambio de concesiones equilibradas, este mecanismo ayuda a estabilizar el valor de los acuerdos negociados a lo largo del tiempo, sin necesidad de una renegociación continua en respuesta a las negociaciones arancelarias de otros.

En cambio, si las economías tuvieran libertad para negociar sin restricciones modificaciones arancelarias discriminatorias producto por producto, incluso con el objetivo de la apertura de los mercados, se pondría en peligro la estabilidad de las negociaciones anteriores. Los acuerdos posteriores entre otras partes podrían neutralizar, parcial o totalmente, una concesión lograda en una negociación.

?Cómo han configurado el trato NMF y otras normas del GATT las negociaciones arancelarias?

La importancia del trato NMF queda más clara cuando se examina cómo se han producido realmente las negociaciones arancelarias con arreglo a las normas del GATT.

Los compromisos arancelarios NMF que existen hoy son el resultado de ocho rondas de negociaciones multilaterales celebradas en el marco del GATT, que culminaron con la Ronda Uruguay y la creación de la OMC en 1995. Como se muestra en el cuadro 1, una característica fundamental de muchas de esas rondas fue la celebración de negociaciones bilaterales simultáneas, en las que los Gobiernos intercambiaron peticiones y ofertas de acceso a los mercados para reducir los aranceles en negociaciones con múltiples interlocutores al mismo tiempo. Posteriormente, los resultados de esas negociaciones bilaterales se multilateralizaron y se hicieron extensivos a todos los Miembros a través del trato NMF.

Cuadro 1: Métodos de negociación utilizados en las sucesivas rondas de negociaciones del GATT

Año	Conferencia / Ronda	Método	Miembros
1947	Conferencia Arancelaria de Ginebra	Conversaciones bilaterales sobre "peticiones y ofertas" recíprocas. Negociaciones producto por producto basadas en la norma del abastecedor principal.	23
1949	Conferencia Arancelaria de Annecy	13
1950-1951	Conferencia Arancelaria de Torquay	38
1956	Conferencia Arancelaria de Ginebra	26
1960-1961	Ginebra (Ronda Dillon)	Principalmente negociaciones sobre "peticiones y ofertas", con un número limitado de propuestas de reducción arancelaria lineal.	26
1964-1967	Ginebra (Ronda Kennedy)	Fórmula lineal*	62
1973-1979	Ronda de Tokio	Fórmula suiza* con excepciones	102
1986-1994	Ronda Uruguay	Enfoque mixto: Fórmula(s) y "peticiones y ofertas"	123

Nota: La fórmula lineal de la Ronda Kennedy aplicó una reducción arancelaria lineal uniforme a todos los aranceles. La fórmula suiza de la Ronda de Tokio aplicó reducciones proporcionales más profundas a los aranceles más elevados que a los aranceles más bajos, con lo que comprimió la dispersión arancelaria.

Esta estructura institucional permitió que las negociaciones arancelarias fueran más transparentes y menos estratégicas. En lugar de entablar una negociación compleja sobre cada relación bilateral, los Gobiernos pudieron centrarse en peticiones y ofertas de acceso a los mercados, de una manera efectivamente basada en la norma de reciprocidad. En este entorno, el "precio" del acceso a los mercados se hizo más previsible y las negociaciones se asemejaron más a un intercambio estructurado que a una negociación abierta.

Los economistas han descrito este resultado como la transformación de las negociaciones arancelarias en algo que podría describirse como una "tienda de acceso a los mercados al por menor", en la que los Gobiernos llegaban a la mesa de negociación con concesiones arancelarias claramente definidas que estaban dispuestos a ofrecer y buscaban interlocutores dispuestos a intercambiar concesiones equivalentes. En este contexto, se reduce el margen para los retrasos estratégicos o la manipulación, y la atención pasa a centrarse en la identificación de intercambios mutuamente beneficiosos.

La crónicas de la época de las primeras rondas del GATT indican que esta descripción no es puramente teórica. Curzon (1965) explica por qué hacer ofertas iniciales "a la baja", con una oferta de reducciones arancelarias mínimas para iniciar las negociaciones, tenía poco sentido en este contexto. Dado que los Gobiernos esperaban un comportamiento no estratégico de sus interlocutores en las negociaciones, en general las ofertas iniciales se tomaban en sentido literal, y no como un punto de partida para el regateo. Señala que, en la Ronda Torquay, este comportamiento no estratégico fue más pronunciado entre los Gobiernos que ya habían negociado con arreglo a las normas del GATT en las rondas anteriores de Ginebra (1947) y Annecy (1949) y, para entonces, ya habían aprendido la nueva técnica de negociación promovida por las normas del GATT.

Apoyan esta opinión las conclusiones de Bagwell, Staiger y Yurukoglu (2020), resumidas en el cuadro 2, que examinan el historial de negociaciones del GATT en la Ronda Torquay (1950-1951).

Cuadro 2: "Veteranos" y recién llegados en la Ronda Torquay

Grupo de países	Oferta arancelaria inicial como porcentaje del arancel vigente	Concesión definitiva acordada como porcentaje del arancel vigente
	(Número total de ofertas arancelarias)	(Número total de concesiones arancelarias)
Veteranos del GATT	80,8% (11.964)	80,6% (7.997)
Recién llegados al GATT	85,5% (5.243)	81,9% (2.939)

Fuente: El cuadro está tomado de los cuadros A3 y A2 del apéndice en línea de Bagwell, Staiger y Yurukoglu (2020) y se basa en el historial de negociaciones del GATT publicado en el sitio web de la OMC.

Los Gobiernos "veteranos", que habían participado en anteriores rondas del GATT, llegaron a Torquay con ofertas que ya reflejaban un grado sustancial de apertura de los mercados, y que habrían reducido los aranceles medios al 80,8% de los niveles existentes. Esas ofertas iniciales estuvieron muy cerca de los resultados definitivos acordados (80,6%): durante el proceso de negociación arancelaria propiamente dicho hubo relativamente pocos ajustes estratégicos. Las negociaciones no se caracterizaron por grandes revisiones ni ofertas tácticas "a la baja", sino por la búsqueda de interlocutores dispuestos a aceptar ofertas preexistentes de manera recíproca.

En cambio, el comportamiento de los Gobiernos "recién llegados" fue muy diferente. Entablaron las negociaciones con ofertas relativamente prudentes, proponiendo reducir los aranceles solo al 85,5% de los niveles existentes, con la expectativa de que la negociación llevara a la convergencia gradual en torno a resultados mutuamente aceptables. Como observa Curzon (1965, página 74), esa expectativa estaba fuera de lugar:

"Varios recién llegados al GATT, que desconocían esta nueva técnica y comenzaron con ofertas bajas, se encontraron con que, en el curso de las negociaciones, eran incapaces de alcanzar el nivel de peticiones que se habían propuesto. Sus ofertas inicialmente bajas se tomaron como prueba de sus intenciones y tuvieron que volver a casa con arancel superior a lo previsto o aumentar sus ofertas en el curso de las negociaciones".

Al concluir la ronda, los recién llegados habían acordado consolidaciones que reducían los aranceles medios al 81,9% de los niveles existentes, una reducción mucho más amplia con respecto a su posición inicial. Esos Gobiernos, que habían comenzado con ofertas a la baja, terminaron admitiendo ante sus interlocutores en las negociaciones que estaban dispuestos a aceptar recortes más profundos de lo que habían dado a entender al principio.

Como argumentó Ronald Coase, este es precisamente el tipo de comportamiento estratégico que puede dar lugar a retrasos costosos o incluso al fracaso de las negociaciones. Los veteranos, que tenían más experiencia en la técnica de negociación del GATT, habían renunciado en gran medida a este tipo de comportamiento.

Este contraste se refleja también en las tasas de éxito de las ofertas iniciales. Los Gobiernos veteranos lograron concluir acuerdos sobre el 67% de los productos (7.997 de 11.964) con respecto a los que habían presentado ofertas iniciales, mientras que los recién llegados solo lo lograron en el 56% de los casos (2.939 de 5.243). Esta diferencia es coherente con la idea de que los participantes experimentados habían incorporado la lógica institucional de la negociación del GATT, mientras que los recién llegados seguían adaptándose a ella.

Principales conclusiones

El trato NMF suele describirse como una simple norma de no discriminación, pero su función económica en el sistema multilateral de comercio es mucho más importante.

Al simplificar el problema de la negociación arancelaria y estabilizar el valor de las concesiones negociadas, el trato NMF ha contribuido a que las negociaciones arancelarias multilaterales sean viables y duraderas. Los testimonios históricos de las primeras rondas del GATT indican además que estas características institucionales no eran meramente formales, sino que configuraron activamente el comportamiento de los Gobiernos en la práctica.

Desde esta perspectiva, el trato NMF es una de las innovaciones institucionales que han hecho del sistema multilateral de comercio un marco duradero de cooperación recíproca.

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1. Esta complejidad es distinta de la que introducen los aranceles discriminatorios para los Gobiernos que deben administrarlos y las empresas que deben ajustarse a ellos. Esta complejidad puede generar costos adicionales en relación con la pérdida de ingresos y la menor capacidad de elección de los consumidores. Volver al texto
2. Los ajustes en frontera por emisiones de carbono tienen por objeto los efectos pecuniarios en los precios internacionales de las políticas que las economías adoptan para hacer frente al cambio climático (por ejemplo, impuestos sobre el carbono), pero no cambian las características de los efectos indirectos no pecuniarios que tienen las emisiones de carbono a nivel mundial. Volver al texto

Referencias

Bagwell, Kyle, Robert W. Staiger y Ali Yurukoglu (2020). "Multilateral Trade Bargaining: A First Look at the GATT Bargaining Records". American Economic Journal: Applied 12(3): 72-105.

Curzon, Gerard (1965). "Multilateral Commercial Diplomacy: The General Agreement on Tariffs and Trade and Its Impact on National Commercial Policies and Techniques". Londres: Michael Joseph.