RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS

DS: Chine — Mesures relatives à l’exportation de diverses matières premières

Le présent état récapitulatif a été élaboré par le Secrétariat sous sa propre responsabilité. Il est établi uniquement à titre d’information générale et n’affecte en rien les droits et obligations des Membres.

  

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État du différend à ce jour

Le résumé ci-dessous a été actualisé le

Consultations

Plainte présentée par les États‑Unis.  (Voir aussi DS395 et DS398)

Le 23 juin 2009, les États‑Unis ont demandé l'ouverture de consultations avec la Chine au sujet des restrictions appliquées par la Chine à l'exportation depuis ce pays de diverses formes de matières premières.  Ils citent 32 mesures au moyen desquelles il est allégué que la Chine applique des restrictions à l'exportation des produits en question et notent qu'il semble y avoir des mesures restrictives additionnelles qui n'ont pas été publiées.

Les États‑Unis considèrent qu'en appliquant ces mesures, ainsi que toutes modifications, mesures de remplacement, mesures connexes et mesures de mise en œuvre, la Chine viole:

  • les articles VIII, X et XI du GATT de 1994;  et
      
  • les sections 5.1, 5.2, 8.2 et 11.3 de la Partie I du Protocole d'accession de la République populaire de Chine (“Protocole d'accession”), ainsi que les obligations de la Chine au titre des dispositions de la section 1.2 de la Partie I du Protocole d'accession (qui incorpore les engagements énoncés aux paragraphes 83, 84, 162 et 165 du rapport du Groupe de travail de l'accession de la Chine).

Les États‑Unis considèrent qu'il apparaît également que les mesures annulent ou compromettent les avantages découlant directement ou indirectement pour eux des accords cités.

Le 2 juillet 2009, les Communautés européennes ont demandé à participer aux consultations.  Le 6 juillet 2009, le Canada, le Mexique et la Turquie ont fait de même.  La Chine a informé ultérieurement l'ORD qu'elle avait accepté les demandes de participation aux consultations présentées par le Canada, les Communautés européennes, le Mexique et la Turquie.

Le 4 novembre 2009, les États‑Unis ont demandé l'établissement d'un groupe spécial.  À sa réunion du 19 novembre 2009, l'ORD a reporté l'établissement d'un groupe spécial.

 

Procédure de groupe spécial et procédure d'appel

À sa réunion du 21 décembre 2009, l'ORD a établi, conformément à l'article 9:1 du Mémorandum d'accord, un seul groupe spécial chargé d'examiner ce différend ainsi que les différends DS395 et DS398.  L'Argentine, le Brésil, le Canada, le Chili, la Colombie, la Corée, l'Équateur, l'Inde, le Japon, le Mexique, la Norvège, le Taipei chinois, la Turquie et l'Union européenne ont réservé leurs droits de tierces parties.  L'Arabie saoudite a fait de même ultérieurement.  Le 19 mars 2010, les États‑Unis, l'Union européenne et le Mexique ont demandé au Directeur général de déterminer la composition du groupe spécial.  Le 29 mars 2010, le Directeur général a arrêté la composition du groupe spécial. Le 19 octobre 2010, le Président du Groupe spécial a informé l'ORD que le Groupe spécial ne pourrait pas remettre son rapport dans un délai de six mois.  Le calendrier établi après consultation des parties prévoit que la procédure sera achevée en avril 2011.  Le Groupe spécial compte terminer ses travaux dans ce délai.

Le 5 juillet 2011, le rapport du Groupe spécial a été distribué aux Membres.

Ce différend concerne quatre types de restrictions à l'exportation imposées par la Chine sur l'exportation d'un certain nombre de matières premières.  Les matières premières visées par ces restrictions sont diverses formes de bauxite, de coke, de spath fluor, de magnésium, de manganèse, de carbure de silicium, de silicium métal, de phosphore jaune et de zinc.  La Chine est un producteur important de chacune de ces matières premières, qui sont utilisées pour la production d'articles courants ainsi que de produits technologiques.

Les plaignants ont fait valoir que le recours aux restrictions à l'exportation provoquait la pénurie et le renchérissement des matières premières sur les marchés mondiaux.  Ces restrictions donnent aussi à la branche de production nationale chinoise un avantage notable en lui assurant un approvisionnement suffisant ainsi que des prix plus bas et plus stables pour les matières premières.

Au moment de son accession à l'OMC, la Chine s'est engagée à éliminer tous les droits d'exportation (taxes) sauf pour un certain nombre de produits énumérés dans une annexe de son Protocole d'accession.  Dans ce Protocole, elle s'est aussi engagée à ne pas appliquer de contingents d'exportation (restrictions quant à la quantité pouvant être exportée).

Dans une de ses principales constatations, le Groupe spécial a constaté que les droits d'exportation de la Chine étaient incompatibles avec les engagements qu'elle avait contractés dans son Protocole d'accession.  Il a aussi constaté que les contingents d'exportation imposés par la Chine pour certaines des matières premières étaient incompatibles avec les règles de l'OMC.

Le Groupe spécial a constaté que le libellé du Protocole d'accession de la Chine ne lui permettait pas de recourir aux exceptions générales énoncées à l'article XX du GATT de 1994 pour justifier ses droits d'exportation incompatibles avec les règles de l'OMC.  Il a aussi estimé que même si la Chine pouvait invoquer certaines exceptions prévues dans les règles de l'OMC pour justifier ses droits d'exportation, elle ne s'était pas conformée aux prescriptions relatives à ces exceptions.

En particulier, la Chine avait fait valoir comme moyen de défense que certains de ses droits et contingents d'exportation étaient justifiés parce qu'ils se rapportaient à la conservation de ressources naturelles épuisables dans le cas de certaines matières premières.  Elle n'a cependant pas pu démontrer que ces restrictions étaient appliquées conjointement avec des restrictions à la production ou la consommation nationales des matières premières en vue de leur conservation.  Le Groupe spécial a cependant reconnu que la Chine allait apparemment dans la bonne direction en adoptant un cadre pour justifier ses contingents au regard des règles de l'OMC, mais que ce cadre n'était pas encore conforme aux règles de l'Organisation car il devait encore être mis en vigueur pour les producteurs nationaux.

Quant à certaines autres matières premières, la Chine avait fait valoir que ses contingents et droits d'exportation étaient nécessaires à la protection de la santé de sa population.  Elle n'a pas pu démontrer que ses droits et contingents d'exportation aboutiraient à une réduction de la pollution à court et à moyen terme et contribueraient ainsi à l'amélioration de la santé de la population.

La Chine s'est aussi engagée à éliminer toutes les restrictions au “droit de commercer” — les droits qu'elle accorde aux entreprises parallèlement aux dispositions concernant l'accès au marché et la non-discrimination garantis dans le cadre de l'OMC.  Les plaignants ont obtenu gain de cause pour la plupart de leurs allégations concernant les droits de commercialisation.

S'agissant de l'administration et de l'attribution des contingents d'exportation, la Chine a défendu avec succès ses pratiques face aux allégations formulées par les États-Unis et le Mexique, tandis que l'Union européenne a réussi à faire admettre le bien-fondé de son allégation distincte à l'encontre de la Chine.

Le Groupe spécial a aussi constaté que certains aspects du régime de licences d'exportation, applicables à plusieurs des produits en cause, restreignaient l'exportation des matières premières et étaient donc incompatibles avec les règles de l'OMC.

 

Le 31 août 2011, la Chine a notifié à l'ORD sa décision de faire appel de certaines questions de droit et interprétations du droit figurant dans le rapport du Groupe spécial.  Le 6 septembre 2011, les États-Unis ont fait de même.  Le 28 octobre 2011, la Présidente de l'Organe d'appel a informé l'ORD qu'en raison de l'ampleur de cet appel, y compris le nombre et la complexité des questions soulevées tant par la Chine que par chacun des trois autres appelants, l'Organe d'appel ne serait pas en mesure de distribuer son rapport dans le délai de 90 jours.  Le rapport de l'Organe d'appel serait distribué aux Membres le 31 janvier 2012 au plus tard.

Le 30 janvier 2012, le rapport de l’Organe d’appel a été distribué aux Membres.

Ce différend concerne certaines mesures imposées par la Chine qui affectent l'exportation de certaines formes de bauxite, de coke, de spath fluor, de magnésium, de manganèse, de carbure de silicium, de silicium métal, de phosphore jaune et de zinc.  Devant le Groupe spécial, les États‑Unis, le Mexique et l'Union européenne (les “plaignants”) ont contesté quatre types de restrictions à l'exportation imposées sur les différentes matières premières en cause:  i) les droits d'exportation;  ii) les contingents d'exportation;  iii) les prescriptions en matière de prix minimaux à l'exportation;  et iv) les prescriptions en matière de licences d'exportation.  Collectivement, les plaignants ont indiqué 40 mesures chinoises spécifiques en relation avec leurs allégations.  Ils ont allégué que ces restrictions à l'exportation, ainsi que des aspects de certaines mesures relatifs à l'administration et à l'attribution, étaient incompatibles avec les engagements de la Chine au titre de son Protocole d'accession et du rapport du Groupe de travail de l'accession de la Chine, ainsi que des articles VIII:1 a), X:1, X:3 a), et XI:1 du GATT de 1994.

En appel, l'Organe d'appel a constaté que le Groupe spécial avait fait erreur au regard de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord en formulant des constatations au sujet des allégations dont il était allégué qu'elles étaient indiquées dans la section III des demandes d'établissement d'un groupe spécial présentées par les plaignants.  D'après son raisonnement, étant donné que les plaignants n'avaient pas établi de liens suffisamment clairs entre le vaste éventail d'obligations figurant dans les dispositions des accords visés dont il était allégué qu'elles étaient violées, et les 37 mesures contestées, la section III des demandes d'établissement d'un groupe spécial présentées par les plaignants ne satisfaisait pas à la prescription de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord selon laquelle elle devait “conten[ir] un bref exposé du fondement juridique de la plainte, qui [devait] être suffisant pour énoncer clairement le problème”.  En conséquence, l'Organe d'appel a déclaré sans fondement et sans effet juridique les constatations du Groupe spécial concernant les allégations dont il était allégué qu'elles étaient indiquées dans la section III des demandes d'établissement d'un groupe spécial présentées par les plaignants.(1)

L'Organe d'appel a confirmé la recommandation du Groupe spécial visant à ce que la Chine rende ses mesures relatives aux droits d'exportation et aux contingents d'exportation conformes à ses obligations dans le cadre de l'OMC de façon à ce que les “séries de mesures” n'aient pas pour effet d'entraîner un résultat incompatible avec les règles de l'OMC.  Selon lui, la contestation formulée par les plaignants dans cette affaire ne portait pas sur les mesures annuelles spécifiques relatives aux droits ou aux contingents considérées isolément, ni, comme la Chine l'alléguait, sur un comportement persistant qui consistait en une “chaîne de mesures réexaminées annuellement”.  L'Organe d'appel a estimé qu'en fait, le Groupe spécial avait correctement décrit l'objet de la contestation des plaignants comme étant la situation juridique qui prévalait en 2009, c'est‑à‑dire la “série de mesures” en vertu de laquelle la Chine imposait des contingents d'exportation et des droits d'exportation sur les matières premières en cause au moment où le Groupe spécial était établi. 

Les États‑Unis et le Mexique ont déposé d'autres appels conditionnels dans le cas où l'Organe d'appel devait infirmer la recommandation du Groupe spécial et constater qu'aucune recommandation n'aurait dû être formulée au sujet de la “série de mesures” telle qu'elle existait à la date d'établissement du Groupe spécial.  En outre, l'Union européenne a déposé un autre appel conditionnel au cas où l'Organe d'appel devait accepter les motifs d'appel avancés par la Chine et rejeter également les autres appels formés par les États‑Unis et le Mexique.  Comme la condition sur laquelle les États‑Unis et le Mexique avaient fondé leur demande n'était pas remplie, l'Organe d'appel a constaté qu'il n'était pas nécessaire d'examiner les appels conditionnels des États‑Unis et du Mexique.  Pour la même raison, il n'a pas examiné l'autre appel conditionnel de l'Union européenne.

L'Organe d'appel a confirmé la constatation du Groupe spécial selon laquelle rien dans le Protocole d'accession de la Chine n'autorisait l'application de l'article XX du GATT de 1994 aux obligations de la Chine énoncées dans la section 11.3 du Protocole d'accession.  Pour confirmer cette constatation du Groupe spécial, l'Organe d'appel a examiné le texte de la section 11.3 et a constaté que la disposition ne donnait pas à penser que la Chine puisse avoir recours à l'article XX pour justifier un manquement à son obligation d'éliminer les droits d'exportation.  Il a conclu que suivant une interprétation correcte de la section 11.3 du Protocole d'accession de la Chine, celle‑ci ne pouvait pas invoquer les exceptions prévues à l'article XX du GATT de 1994 pour justifier les droits d'exportation dont il avait été constaté qu'ils étaient incompatibles avec ses obligations au titre de la section 11.3.

L'Organe d'appel a aussi confirmé la conclusion du Groupe spécial selon laquelle la Chine n'avait pas démontré que son contingent d'exportation pour la bauxite réfractaire était “appliqué temporairement” soit pour prévenir une “situation critique due à une pénurie” soit pour remédier à cette situation, au sens de l'article XI:2 a) du GATT de 1994.  Il a constaté qu'une prohibition ou restriction à l'exportation appliquée “temporairement” au sens de l'article XI:2 a) était une mesure appliquée à titre provisoire pour fournir un remède dans des conditions extraordinaires afin de satisfaire à un besoin passager.  Il est convenu avec le Groupe spécial qu'une telle restriction devait être d'une durée limitée et non indéterminée.  Par ailleurs, l'Organe d'appel a constaté que l'expression “situation critique due à une pénurie” désignait des insuffisances en quantité qui étaient cruciales et d'une importance décisive, ou qui atteignaient une étape décisive ou d'une importance vitale.  Sur la base de ces constatations, l'Organe d'appel a confirmé la conclusion du Groupe spécial selon laquelle la Chine n'avait pas démontré que son contingent d'exportation pour la bauxite réfractaire était “appliqué temporairement” soit pour prévenir une “situation critique due à une pénurie” soit pour remédier à cette situation.  Il a aussi rejeté l'allégation de la Chine selon laquelle le Groupe spécial avait agi d'une manière incompatible avec son devoir de procéder à une évaluation objective de la question, comme l'exigeait l'article 11 du Mémorandum d'accord.

L'Organe d'appel a constaté que le Groupe spécial avait fait erreur en interprétant le membre de phrase “appliquées conjointement avec” figurant à l'article XX g) du GATT de 1994 comme exigeant que le but de la mesure contestée soit de donner effet aux restrictions à la production et à la consommation nationales, et il a donc infirmé cette interprétation du Groupe spécial.  Contrairement aux constatations du Groupe spécial, il ne voyait rien dans le texte de l'article XX g) qui donne à penser que, outre qu'elle était “appliquée conjointement avec des restrictions à la production ou à la consommation nationales”, une restriction commerciale devait viser à donner effet à des restrictions nationales, comme le Groupe spécial l'avait constaté. 

Note:
1. Ces allégations concernaient les prescriptions en matière de licences d'exportation, les prescriptions en matière de prix minimaux à l'exportation, l'administration et l'attribution par la Chine des contingents d'exportation, et les redevances et formalités applicables à l'occasion de l'exportation. retour au texte

À sa réunion du 22 février 2012, l'ORD a adopté le rapport de l'Organe d'appel et le rapport du Groupe spécial, modifié par le rapport de l'Organe d'appel.

 

Délai raisonnable

À la réunion de l'ORD du 23 mars 2012, la Chine a informé l'ORD de son intention de mettre en œuvre les recommandations et décisions de l'ORD mais a dit qu'elle aurait besoin d'un délai raisonnable pour le faire.  Le 24 mai 2012, la Chine et les États‑Unis ont informé l'ORD qu'ils étaient convenus que le délai raisonnable imparti à la Chine pour mettre en œuvre les recommandations et décisions de l'ORD serait de dix mois et neuf jours. Par conséquent, le délai raisonnable est arrivé à expiration le 31 décembre 2012.

 

Mise en œuvre des rapports adoptés

Le 17 janvier 2013, la Chine et les États-Unis ont informé l'ORD des procédures convenues au titre des articles 21 et 22 du Mémorandum d'accord.

À la réunion de l'ORD du 28 janvier 2013, la Chine a indiqué que le 28 décembre 2012, l'Administration générale des douanes de la Chine avait promulgué le Programme 2013 d'application des droits de douane. Le 31 décembre 2012, le Ministère du commerce et l'Administration générale des douanes de la Chine avaient promulgué conjointement la Liste 2013 des marchandises visées par l'administration du régime de licences d'exportation. D'après ces avis, il avait été mis fin à l'application de droits d'exportation et de contingents d'exportation à certaines matières premières. Les deux avis avaient pris effet le 1er janvier 2013. Par le biais de ces mesures, la Chine avait pleinement mis en œuvre les recommandations et décisions de l'ORD dans ces différends.

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