RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS

DS: Russie — Mesures concernant le trafic en transit

Le présent état récapitulatif a été élaboré par le Secrétariat sous sa propre responsabilité. Il est établi uniquement à titre d’information générale et n’affecte en rien les droits et obligations des Membres.

  

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État du différend à ce jour

Le résumé ci-dessous a été actualisé le

Consultations

Plainte de l'Ukraine

Le 14 septembre 2016, l'Ukraine a demandé l'ouverture de consultations avec la Fédération de Russie au sujet de multiples restrictions alléguées visant le trafic en transit en provenance de l'Ukraine par la Fédération de Russie à destination de pays tiers.

L'Ukraine a allégué qu'il apparaissait que les mesures étaient incompatibles avec:

  • les articles V:2, V:3, V:4, V:5, X:1, X:2, X:3 a), XI:1 et XVI:4 du GATT de 1994; et
     
  • le paragraphe 2 de la Partie I du Protocole d'accession de la Fédération de Russie (dans la mesure où il incorpore les paragraphes 1161, 1426 (première phrase), 1427 (première et troisième phrases) et 1428 du rapport du Groupe de travail de l'accession de la Fédération de Russie).

Le 29 septembre 2016, l'Union européenne a demandé à participer aux consultations.

 

Procédures du Groupe spécial et de l'Organe d'appel

Le 9 février 2017, l'Ukraine a demandé l'établissement d'un groupe spécial. À sa réunion du 20 février 2017, l'ORD a reporté l'établissement d'un groupe spécial.

À sa réunion du 21 mars 2017, l'ORD a établi un groupe spécial. L'Arabie saoudite, l'Australie, la Bolivie, le Brésil, le Canada, le Chili, la Chine, la Corée, les États-Unis, l'Inde, le Japon, Moldova, la Norvège, le Paraguay, Singapour, la Turquie et l'Union européenne ont réservé leurs droits de tierces parties.

Le 22 mai 2017, l'Ukraine a demandé au Directeur général de déterminer la composition du Groupe spécial, ce qu'il a fait le 6 juin 2017.

Le 17 novembre 2017, le Président du Groupe spécial a informé l'ORD qu'il comptait remettre son rapport final aux parties d'ici à la fin de 2018, conformément au calendrier adopté après consultation des parties. Dans sa communication, le Président a aussi informé l'ORD que le rapport serait rendu public une fois distribué aux Membres dans les trois langues officielles, et que la date de distribution dépendait de la finalisation de la traduction.

Le 28 septembre 2018, le Président du Groupe spécial a informé l'ORD que, compte tenu de la complexité des questions juridiques et de fait soulevées dans ce différend, le Groupe spécial comptait remettre son rapport final aux parties au cours du premier trimestre de 2019. Dans sa communication, le Président a rappelé à l'ORD que le rapport serait rendu public une fois distribué aux Membres dans les trois langues officielles, et que la date de distribution dépendait de la finalisation de la traduction.

Le 5 avril 2019, le rapport du Groupe spécial a été distribué aux Membres.

Le différend concernait les contestations de l'Ukraine portant sur les interdictions et restrictions de la Russie visant le trafic en transit routier et ferroviaire, en provenance d'Ukraine, passant par la Russie à destination du Kazakhstan et de la République kirghize, ainsi que sur l'extension de facto alléguée de ces interdictions et restrictions au trafic en transit provenant d'Ukraine à destination de la Mongolie, du Tadjikistan, du Turkménistan et de l'Ouzbékistan (paragraphe 7.1).

L'Ukraine a allégué que ces mesures relatives au transit étaient incompatibles avec les obligations de la Russie au titre de l'article V (liberté de transit), de l'article X (publication et application des règlements relatifs au commerce) ainsi qu'avec les engagements y relatifs figurant dans le Protocole d'accession de la Russie (paragraphe 7.2). La Russie a affirmé que les mesures faisaient partie de celles qu'elle estimait nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité, qu'elle avait prises en réponse au cas de grave tension internationale survenu en 2014, et qui présentait des menaces contre les intérêts essentiels de sa sécurité. Elle a donc invoqué les dispositions de l'article XXI b) iii) du GATT de 1994, faisant valoir que, de ce fait, le Groupe spécial n'avait pas compétence pour examiner la question plus avant (paragraphes 7.3 et 7.4).

Le Groupe spécial a constaté que les groupes spéciaux de l'OMC étaient compétents pour examiner certains aspects de l'invocation par un Membre de l'article XXI b) iii), que la Russie avait satisfait aux prescriptions régissant l'invocation de l'article XXI b) iii) en ce qui concerne les mesures en cause, et que les interdictions et restrictions visant le transit tombaient donc sous le coup de l'article XXI b) iii) du GATT de 1994.

Spécifiquement, le Groupe spécial a constaté que, bien que le texte introductif de l'article XXI b) autorise un Membre de prendre les mesures “qu'il estimera nécessaires” à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité, ce pouvoir discrétionnaire était limité aux circonstances qui relevaient objectivement du champ des trois sous-alinéas de l'article XXI b) (voir les paragraphes 7.101 et 7.53 à 7.100). Par conséquent, le Groupe spécial a rejeté l'argument de la Russie relatif à la compétence selon lequel l'article XXI b) iii) était totalement “fondé sur une autonomie de jugement” (paragraphes 7.102 à 7.104).

S'agissant du sous-alinéa iii) de l'article XXI b), et sur la base des circonstances particulières affectant les relations entre la Russie et l'Ukraine, le Groupe spécial a déterminé d'après les éléments de preuve qui lui avaient été présentés que la situation qui existait entre l'Ukraine et la Russie depuis 2014 était un “cas de grave tension internationale” (paragraphes 7.76 et 7.114 à 7.123). Il a aussi déterminé que les interdictions et restrictions contestées visant le transit avaient été appliquées en 2014 et 2016, et avaient, par conséquent, été “appliquées … en cas de” grave tension, à savoir celui qui s'était produit en 2014 (paragraphes 7.70, 7.124 et 7.125). Par conséquent, le Groupe spécial a constaté que les mesures de la Russie avaient objectivement été “appliquées … en cas de grave tension internationale” au titre de l'article XXI b) iii) (voir le paragraphe 7.126).

S'agissant du pouvoir discrétionnaire accordé à un Membre au titre du texte introductif de l'article XXI b), le Groupe spécial a constaté que les “intérêts essentiels de … sécurité” pouvaient être généralement compris comme désignant les intérêts liés aux fonctions primordiales de l'État. Il a fait observer que les intérêts spécifiques en cause dépendraient de la situation et des perceptions particulières de l'État en question et qu'on pouvait s'attendre à ce qu'ils varient selon l'évolution des circonstances. Pour ces raisons, il a estimé qu'il appartenait, en général, à chaque Membre de définir ce qu'il estimait comme étant les intérêts essentiels de sa sécurité (voir les paragraphes 7.130 et 7.131). En outre, le Groupe spécial a constaté que le libellé spécifique “qu'il estimera” signifiait qu'il appartenait au Membre lui-même de décider de la “nécessité” de ses mesures pour la protection des intérêts essentiels de sa sécurité (voir les paragraphes 7.146 et 7.147).

Cela étant dit, le Groupe spécial a considéré que les obligations générales d'un Membre d'interpréter et d'appliquer l'article XXI b) iii) de bonne foi signifiaient que les groupes spéciaux de l'OMC pouvaient examiner i) s'il y avait des éléments de preuve indiquant que la désignation par le Membre des intérêts essentiels de sa sécurité n'avait pas été faite de bonne foi, et ii) si les mesures contestées n'étaient “pas dénuées de plausibilité” en tant que mesures visant à protéger ces intérêts essentiels de sécurité (voir les paragraphes 7.132 à 7.135, 7.138 et 7.139). Par conséquent, le Groupe spécial a considéré ce qui suit:

  • Le cas de grave tension de 2014 dont il était dit qu'il menaçait les intérêts essentiels de sécurité de la Russie était très proche du “cœur même” de ce qu'était une guerre ou un conflit armé. Dans ces circonstances, le Groupe spécial était convaincu de la véracité de la désignation faite par la Russie des intérêts essentiels de sa sécurité (paragraphes 7.136 et 7.137).
  • Les interdictions et restrictions contestées visant le transit n'étaient pas à tel point éloignées du cas de grave tension de 2014 ou sans rapport avec celui-ci qu'il n'était pas plausible que la Russie ait appliqué ces mesures pour protéger les intérêts essentiels de sa sécurité découlant du cas de grave tension de 2014 (paragraphes 7.140 à 7.145).

Le Groupe spécial a aussi expliqué que l'article XXI b) iii) reconnaissait qu'une guerre ou un cas de grave tension internationale “impliqu[ait] un changement fondamental de circonstances qui modifi[ait] radicalement la matrice factuelle dans laquelle la compatibilité des mesures en cause avec les règles de l'OMC [devait] être évaluée”. À la différence des évaluations du point de savoir si des mesures étaient visées par les exceptions de l'article XX, une évaluation des mesures au titre de l'article XXI b) iii) ne nécessitait pas de déterminer au préalable que les mesures seraient incompatibles avec les règles de l'OMC si elles avaient été prises en “temps normal” (paragraphe 7.108). Le Groupe spécial a donc considéré qu'une fois qu'il avait constaté que les mesures en cause relevaient de son mandat et que l'Ukraine avait établi leur existence, l'“étape suivante la plus logique” consistait à déterminer si les mesures étaient visées par l'article XXI b) iii) du GATT de 1994 (paragraphe 7.109).

Le Groupe spécial a toutefois reconnu que, si ses constatations concernant l'invocation de l'article XXI b) iii) par la Russie devaient être infirmées en cas d'appel, il serait peut-être nécessaire que l'Organe d'appel complète l'analyse (paragraphe 7.154). À cet égard, il a conclu que si les mesures avaient été appliquées en temps normal, c'est-à-dire si elles n'avaient pas été appliquées en cas de “grave tension internationale” (et n'avaient pas satisfait aux autres conditions de l'article XXI b)), l'Ukraine aurait établi prima facie que les mesures en cause étaient incompatibles avec i) la première ou la deuxième phrase de l'article V:2 du GATT de 1994, ou les deux, et ii) les engagements connexes énoncés au paragraphe 1161 du rapport du Groupe de travail concernant la Russie (voir les paragraphes 7.166 à 7.184, 7.189 à 7.196, 7.239 et 7.240). Le Groupe spécial n'a pas jugé nécessaire d'examiner les allégations de violation des autres dispositions de l'article V et de l'article X du GATT de 1994 ou d'autres engagements figurant dans le Protocole d'accession de la Russie qui ont été formulées par l'Ukraine (voir les paragraphes 7.197 à 7.201).

À sa réunion du 26 avril 2019, l'ORD a adopté le rapport du Groupe spécial.

 

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