Hace tiempo que las subvenciones representan un desafío para el sistema mundial de comercio. Es difícil acordar un enfoque común para abordarlas a causa de la dificultad de distinguir entre las subvenciones con objetivos legítimos de política y las que constituyen un “peligroso e indebido intento de exportar sus propios problemas”, como lo dijo de manera elocuente John H. Jackson hace 50 años.⁽¹⁾Este problema se ha convertido en un importante factor de tensiones entre los interlocutores comerciales, tensiones que pueden tener un costo elevado. Además, hay una interacción cada vez mayor entre las subvenciones y los crecientes y acuciantes desafíos que se plantean a nivel mundial, desde el cambio climático hasta la digitalización, la resiliencia de las cadenas de suministro o la ayuda de emergencia, desafíos que generan cada uno nuevas necesidades de inversión pública. En estas circunstancias, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y la Organización Mundial del Comercio (OMC), cumpliendo lo que equivale a “un deber de diligencia” del sistema económico multilateral, aunaron fuerzas y publicaron recientemente un informe sobre el comercio, las subvenciones y la cooperación internacional, con el fin de alimentar un diálogo orientado al futuro con datos y análisis que ayuden a los Gobiernos a pasar de la confrontación a la cooperación.

En el informe, que fue presentado por los jefes ejecutivos de las cuatro organizaciones durante las reuniones de primavera del FMI y el Banco Mundial, se examinan los trabajos existentes y se hace un balance de lo que sabemos y de lo que no sabemos sobre las subvenciones y sus dimensiones internacionales. El panorama que aparece es complejo e incompleto. En primer lugar, las subvenciones van en aumento, en todos los sectores y países. Son el tipo de intervención más frecuente desde la crisis financiera — más que los aranceles y otras medidas no arancelarias — y pueden adoptar muchas formas. En segundo lugar, las subvenciones pueden ser instrumentos importantes para subsanar las deficiencias del mercado. Sin embargo, también hay muchos ejemplos de subvenciones que apenas contribuyen a lograr el objetivo propuesto, o lo hacen a un precio excesivamente alto para la economía nacional, el medio ambiente mundial o los demás países. Y en tercer lugar, cuando se elaboraron las normas internacionales sobre subvenciones, pocos podían prever las fuerzas que están reconfigurando hoy la utilización y los efectos de las subvenciones. Estas fuerzas van desde el cambio climático hasta el crecimiento del sector digital, pasando por la creciente actividad internacional de las empresas estatales y el auge de las cadenas de valor mundiales.

Además, hay muchas cosas que no sabemos y opiniones muy divergentes sobre la función y la repercusión de las subvenciones. Los Miembros de la OMC no coinciden en cuestiones centrales como lo que se considera una “buena” subvención o cuáles son los efectos indirectos “negativos” de las subvenciones. Encontrar un terreno común sobre estas cuestiones se complica aún más cuando se debate sobre la coexistencia de diferentes modelos económicos en un solo sistema internacional basado en normas, y sobre el trato especial y diferenciado para las economías emergentes.

Todo ello destaca la necesidad de intensificar el diálogo sobre la función de las subvenciones en el sistema mundial de comercio, no solo entre los Miembros de la OMC, sino también entre todas las partes interesadas, incluida la comunidad académica. Mediante el informe conjunto, las cuatro organizaciones han tratado de mantener un diálogo y de establecer un marco que contribuya a que ese diálogo sea lo más sustantivo, objetivo y productivo posible.

Una esfera prioritaria es mejorar la transparencia y el análisis. Eso significa que debemos afinar la forma en que compartimos la información existente, identificamos las lagunas de datos y colmamos esas lagunas. También debemos afinar la forma en que nos coordinamos para establecer prioridades y tareas de recopilación de datos. Para ello, tendremos que involucrar a otras instituciones pertinentes y difundir los resultados de nuestros esfuerzos de una manera fácilmente accesible y sencilla de utilizar. Si contamos con datos mejorados y coherentes, podemos aprovechar todo el poder analítico de las cuatro organizaciones para entender mejor los efectos reales de los programas de subvenciones, la medida en que estos programas logran los objetivos declarados, y a qué precio, y qué repercusión tienen en los demás países.

La prioridad número dos es aportar datos y análisis sólidos sobre las subvenciones para alimentar el diálogo a nivel internacional y nacional. Las cuatro organizaciones tienen varios foros para examinar una gran diversidad de cuestiones esenciales, que van de mejorar los sistemas de subvenciones existentes a minimizar sus efectos negativos, evaluar sus consecuencias presupuestarias o medir sus resultados ambientales. Es sumamente importante que los Gobiernos y las partes interesadas aprovechen al máximo esos espacios de debate, lo que promoverá una acción más constructiva y menos destructiva en materia de subvenciones.

La prioridad número tres consiste en apoyar los esfuerzos normativos. Dentro de menos de dos semanas, los Ministros se reunirán en Ginebra para celebrar la Duodécima Conferencia Ministerial de la OMC. Procurarán obtener resultados sobre las subvenciones a la pesca y la agricultura, incluidos los elementos relacionados con las subvenciones. En cuanto a las subvenciones industriales, los debates se han intensificado en los últimos tiempos, pero en su mayoría fuera de la OMC. La iniciativa trilateral conjunta de la Unión Europea, el Japón y los Estados Unidos ha suscitado preocupaciones acerca de la eficacia de determinadas normas e interpretaciones de la OMC en el marco de la solución de diferencias. El llamado Grupo de Ottawa, el G7, el G20 y el APEC también han expresado interés en que se actualicen las normas. Una forma de avanzar podría ser celebrar debates más centrados y fácticos, basados en sólidos análisis económicos y jurídicos, sobre las deficiencias observadas en las normas vigentes y las formas concretas de mejorarlas. También podríamos examinar los enfoques adoptados en el contexto de los acuerdos comerciales regionales.

Es esencial abordar las subvenciones de manera constructiva para preservar la apertura del sistema mundial de comercio, revitalizar los esfuerzos encaminados a reformarlo y evitar la fragmentación. Sin embargo, no se logrará una participación constructiva en materia de subvenciones de la noche a la mañana. Se requerirá una cooperación entre los Gobiernos para llegar a un entendimiento común de la función de las subvenciones en el mundo actual. Este informe constituye un primer paso para informar un diálogo que pueda contribuir a ese objetivo.

1. Jackson, J. 1969. World Trade and the Law of GATT. Indianapolis: Bobbs-Merrill. volver al texto