Estrategias de promoción de las exportaciones de servicios - Resumen ejecutivo

Resumen ejecutivo

Los servicios han sido el componente más dinámico del comercio mundial en los dos últimos decenios, con un crecimiento superior al de las mercancías. Sin embargo, los esfuerzos de promoción de las exportaciones en muchas economías en desarrollo siguen estando orientados principalmente a las actividades de producción de mercancías, a pesar de la creciente importancia de los servicios en el comercio mundial. La promoción de la exportación de servicios es radicalmente diferente de la de las mercancías por las características distintivas de los servicios y la forma en que se comercializan a través de las fronteras.

El desarrollo efectivo de las exportaciones de servicios exige un enfoque especializado integrado que vincule la promoción del comercio y las inversiones con otros motores fundamentales de la competitividad. La falta de iniciativas de desarrollo de las exportaciones dirigidas específicamente a los servicios puede limitar la capacidad de las economías en desarrollo de aprovechar plenamente las oportunidades de comercio e inversión transfronterizos.

Las experiencias de las economías en desarrollo en cuanto a la promoción de las exportaciones de servicios no se han estudiado lo suficiente. Basándose en un conjunto de estudios monográficos de países que abarcan diversas regiones y contextos nacionales, estructuras económicas y niveles de desarrollo diferentes, esta publicación llena un vacío importante en la bibliografía sobre el comercio. En la publicación se documentan las estrategias de promoción de las exportaciones de determinadas economías en desarrollo exportadoras de servicios de África, Asia, América Latina y el Caribe.

En los estudios monográficos de los países se señalan los elementos fundamentales del apoyo que esas economías prestan para el desarrollo de las exportaciones de servicios y se ofrecen ideas prácticas y recomendaciones para respaldar la creación de capacidad en materia de exportación de servicios, la atracción de inversión extranjera directa y el perfeccionamiento de las competencias que otras economías en desarrollo pueden sopesar y adaptar (véase el recuadro).

Recuadro: Panorama general de las exportaciones de servicios en las economías incluidas en esta publicación

Chile aúna una tradición de coordinación entre los sectores público y privado con la promoción específica de las exportaciones de servicios y la atracción de inversiones. ProChile ha creado equipos especializados para el sector de los servicios audiovisuales y digitales, mientras que InvestChile cuenta con un equipo dedicado específicamente a atraer inversores extranjeros a ese sector. El Gobierno ha establecido un comité público-privado para coordinar la promoción de las exportaciones de servicios y la inversión extranjera directa. Los programas prestan especial atención a la preparación para la exportación, con asesoramiento sobre propuestas, acuerdos de nivel de servicios y fijación de precios. La fortaleza de Chile reside en las industrias creativas y los programas informáticos, aunque las empresas siguen teniendo dificultades con la financiación y la escala.

Costa Rica se considera en general un punto de referencia. Ha utilizado la inversión extranjera directa para crear clústeres en la esfera de los servicios compartidos, la ingeniería y las ciencias de la vida, lo que ha cuadruplicado las exportaciones de servicios desde la década de 1990. La clara división de la labor entre el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX, política comercial), la Promotora del Comercio Exterior y las Inversiones (PROCOMER, promoción de las exportaciones y, desde 2023, atracción de inversión extranjera directa) y la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE, único organismo responsable de atraer inversión extranjera directa hasta 2023) ha aportado claridad y continuidad en el plano institucional. La marca "Esencial Costa Rica" certifica a las empresas y aporta credibilidad. Las elevadas tasas de reinversión de las multinacionales reflejan la solidez del seguimiento posterior y las reservas de talento. El modelo de Costa Rica demuestra que la coherencia entre las instituciones se traduce en competitividad y éxito en las exportaciones a largo plazo.

Las exportaciones de tecnología de la información y las comunicaciones (TIC) de Egipto han crecido con rapidez en el marco del programa "Digital Egypt". El Organismo de Desarrollo del Sector de la Tecnología de la Información es el máximo responsable de la promoción y ofrece programas como "Export-IT" (que reembolsa los costos de certificación) e incentivos a las pequeñas y medianas empresas (pymes). Los parques de TIC proporcionan la infraestructura, mientras que las reformas relativas a la protección de datos generan confianza. Sigue habiendo problemas de fragmentación y obstáculos reglamentarios, pero la consolidación efectuada por el Ministerio de Comunicaciones y Tecnología de la Información ha dado lugar a una mayor coherencia.

La India sigue siendo el principal exportador de servicios de tecnología de la información (TI) y gestión de procesos empresariales (GPE). Las zonas económicas especiales, los incentivos fiscales y la fuerte demanda interna han impulsado el crecimiento del sector. La India trata ahora de diversificar las industrias creativas, como los servicios de animación, efectos visuales y juegos. Uno de los principales retos es garantizar que las pymes y las ciudades de segundo nivel también obtengan beneficios, ya que el ecosistema de las exportaciones está dominado por grandes empresas que operan en un número reducido de centros principales.

Jamaica ha aprovechado sus abundantes activos culturales para promover los servicios audiovisuales y creativos, además del turismo, que tradicionalmente ha sido su punto fuerte. El programa "Export Max" de la Corporación para la Promoción de Jamaica asesora a las pymes y establece indicadores clave de rendimiento mensurables. La participación en la diáspora es elevada, con mentorías y exposiciones ofrecidas en el extranjero. La escasez de financiación y competencias sigue siendo un obstáculo, pero las industrias creativas muestran un crecimiento prometedor.

El Plan Nacional de Comercio de Malasia ha fomentado la mejora de los servicios que exigen un alto nivel de conocimientos. El país ha utilizado la inversión extranjera directa de manera estratégica para catalizar la capacidad de exportación, en particular en los servicios prestados a las empresas a nivel mundial y la economía digital. El supercorredor multimedia y la más reciente Zona de Libre Comercio Digital han situado a Malasia como centro neurálgico de los servicios de comercio electrónico y basados en los datos. Al igual que otras economías, Malasia ha promovido las exportaciones de servicios financieros, pero con una especialización distintiva en financiación islámica, un segmento del mercado en el que se ha erigido en líder mundial.

Mauricio se ha posicionado como centro de confianza para las exportaciones de servicios financieros, TIC y servicios de enseñanza superior. La previsibilidad de la reglamentación es uno de sus mayores atractivos. Las becas de tecnología de la información y las comunicaciones dirigidas a las mujeres han propiciado la inclusión en el mercado de mano de obra cualificada y una mayor participación, y gracias a los programas de repatriación se ha atraído a personas con experiencia internacional para que regresaran al país. Sin embargo, el país debe seguir reforzando los marcos de confianza digital para mantener la competitividad en los sectores sensibles.

Filipinas se ha convertido en una potencia en la esfera de los servicios de gestión de procesos empresariales, que dan empleo a más de 1,4 millones de personas. Las zonas económicas especiales (parques de la Dirección de Zonas Económicas de Filipinas), las normas de competencia nacionales y el Consejo de TI-GPE han creado un ecosistema de apoyo. El reto ahora consiste en modernizar la contratación externa de procesos de conocimiento y diversificar los mercados para llegar a más lugares aparte de América del Norte. Las instituciones del país han demostrado su capacidad de adaptación, pero mantener la competitividad exigirá la mejora constante de las competencias.

El Uruguay realizó inversiones tempranas en infraestructura digital y creó un sector de programas informáticos y tecnología financiera competitivo a escala mundial. El país es el líder en América Latina en materia de previsibilidad jurídica y preparación digital. El programa de la agencia responsable de promover las exportaciones, Uruguay XXI, para atraer inversión extranjera directa sirve de ventanilla única para los exportadores y para los inversores extranjeros, con especial atención al seguimiento posterior. El programa "Finishing Schools" cofinancia la formación dirigida por los empleadores para ajustar las competencias con la demanda. Los sectores de programas informáticos y tecnología financiera han prosperado, lo que demuestra que incluso las pequeñas economías pueden convertirse en exportadores importantes si cuentan con un entorno propicio.

Entre las principales reflexiones en materia de políticas que se desprenden de los estudios monográficos de los países incluidos en esta publicación figuran las siguientes:

• La credibilidad es la moneda de cambio del comercio de servicios. Para que los sistemas de promoción tengan éxito, es preciso invertir en reputación, imagen de marca, certificaciones y mecanismos que generen confianza.
• La misión institucional y la continuidad son importantes. El modelo del COMEX, PROCOMER y CINDE de Costa Rica y el enfoque de Uruguay XXI muestran que con unos mandatos claros y unas estrategias coherentes se logran resultados a largo plazo.
• El perfeccionamiento de las competencias es un imperativo estratégico. Las iniciativas de formación dirigidas por los empleadores (por ejemplo, "Digital Pioneers" en Egipto, las normas de la Dirección de Fomento de la Educación Técnica y Profesional (TESDA) en Filipinas y el programa "Finishing Schools" en el Uruguay) han generado capacidad exportadora de manera directa.
• El seguimiento posterior de las inversiones multiplica los efectos. La atracción de inversores es solo el principio; con unos servicios de seguimiento posterior proactivos aumentan las ganancias reinvertidas y se afianza el ecosistema, como muestra el caso de Costa Rica.
• La especialización inteligente es mucho más eficaz que una promoción con iniciativas dispersas. Jamaica, especializada en productos audiovisuales; Mauricio, en servicios financieros; el Uruguay, en tecnología financiera; Filipinas, en servicios empresariales sofisticados. Las economías que se enfocan en esferas especializadas adquieren una reputación más sólida y son más competitivas.
• Los escollos tienen un costo. Entre los errores comunes figuran la copia de las herramientas orientadas a las mercancías, la excesiva dependencia de los incentivos fiscales, la fragmentación en los mandatos institucionales y el descuido de la vigilancia y la evaluación.
• La atracción de inversión extranjera directa y la especialización por esferas pueden producir grandes resultados en materia de exportación en las economías más pequeñas, como Costa Rica, Mauricio y el Uruguay. En cambio, las economías de escala son esenciales en las grandes economías, como la India y Filipinas.
• La diversidad de modelos pone de manifiesto la flexibilidad de la promoción de los servicios, pero también la necesidad de contar con estrategias adaptadas.

Enseñanzas transversales sobre inversión y competencias

De los estudios monográficos de los países surgen varias enseñanzas transversales:

• La inversión extranjera directa y las competencias son simbióticas. La atracción de inversiones genera una fuerte demanda de competencias, mientras que la disponibilidad de estas determina en última instancia la calidad y el nivel de la inversión atraída. Costa Rica y el Uruguay muestran que el ajuste de esos dos aspectos puede crear círculos virtuosos.
• El seguimiento posterior y la formación son actividades continuas, y no deben tratarse como intervenciones puntales. Las relaciones con los inversores y los proveedores de formación deben institucionalizarse en lugar de tener carácter ad hoc.
• La calidad es mejor que la cantidad. Es preferible formar a un número reducido de personas en normas internacionales y lograr contratos de exportación significativos a formar a un gran número de personas para desempeñar funciones de menor valor añadido.
• La inclusión importa. Los programas que integran a las mujeres, los jóvenes y los grupos infrarrepresentados amplían la reserva de talentos y mejoran la reputación.
• La adaptabilidad es fundamental. A medida que evolucionan la tecnología y la demanda mundial, los planes de formación y los relatos sobre promoción de las inversiones deben ser objeto de una actualización constante. Los programas estáticos pierden su pertinencia a marchas forzadas.

Aprender de lo que no funciona

Se pueden extraer enseñanzas importantes de lo que no ha funcionado al intentar impulsar las exportaciones de servicios.

Los escollos más habituales son la tendencia a copiar los instrumentos de promoción orientados a las mercancías, como las ferias comerciales genéricas y los catálogos de productos, que contribuyen poco a brindar seguridad a los compradores de servicios.

La excesiva dependencia de los incentivos fiscales también ha demostrado ser arriesgada y engorrosa desde el punto de vista fiscal, al atraer a inversores con un nivel de integración local bajo y exponer a las economías al escrutinio externo.

La fragmentación institucional sigue constituyendo un obstáculo recurrente, con mandatos que se superponen y menoscaban la credibilidad. Una recopilación de datos insuficiente y unos sistemas de vigilancia y evaluación limitados agravan esos problemas, que impiden que los organismos puedan aprender de la experiencia o generar impacto.

Recomendaciones de política y programa para la asistencia técnica

Los estudios monográficos de los países y el análisis transversal contenidos en esta publicación ofrecen varias recomendaciones prácticas para los encargados de la formulación de políticas de las economías en desarrollo, así como para los asociados internacionales que tratan de prestar asistencia técnica específica. Esas recomendaciones ponen de relieve tanto lo que las economías pueden hacer a nivel interno para fortalecer sus sistemas de promoción de las exportaciones como los casos en que la ayuda externa puede marcar la diferencia.

En primer lugar, a nivel nacional, una de las principales prioridades es aclarar los mandatos institucionales y fortalecer los mecanismos de coordinación dentro los organismos y entre ellos, así como con las partes interesadas externas. Las economías con responsabilidades institucionales superpuestas o fragmentadas suelen tener dificultades para ofrecer mensajes uniformes a los compradores internacionales. Una estructura coherente, ya sea a través de un organismo principal con un mandato claro o mediante una colaboración bien definida entre los organismos de comercio, inversión y promoción digital, puede aumentar de manera considerable la credibilidad de las políticas. El sistema del COMEX, PROCOMER y CINDE de Costa Rica y el Comité Técnico Público-Privado de Exportación de Servicios de Chile son una muestra de los beneficios que brinda la coherencia a largo plazo. Al mismo tiempo, el panorama más complejo de Malasia ilustra los riesgos que presenta la duplicación y la necesidad de mejorar la coordinación y la consolidación institucional

En segundo lugar, las economías deben invertir en instrumentos que fomenten la credibilidad. Entre ellos figuran los sistemas de certificación, la creación de marcas vinculadas a normas internacionales de calidad y los mecanismos de financiación para compensar los costos iniciales del cumplimiento. Herramientas como la certificación "Esencial Costa Rica", el énfasis del Uruguay en la previsibilidad institucional, y los programas de donaciones para el desarrollo de mercados y del Fondo para la Exportación de Servicios muestran que los Gobiernos pueden ayudar a las empresas a superar el obstáculo de la "primera venta" en las exportaciones de servicios.

En tercer lugar, los Gobiernos deben promover una especialización inteligente, para lo cual deben enfocarse en sectores especializados en los que tengan ventajas comparativas claras o clústeres ya existentes. Cuando se intenta promover demasiados sectores, llegan pocos recursos a cada uno y el impacto se diluye. Las experiencias de Jamaica en los servicios audiovisuales, de Mauricio en los servicios financieros y del Uruguay en la tecnología financiera y los programas informáticos confirman que la concentración de los esfuerzos puede tener repercusiones en relación con la reputación que benefician a todo el sector.

En cuarto lugar, el seguimiento posterior debe considerarse una prioridad estratégica. Atraer inversiones es fundamental, pero garantizar la reinversión y la modernización en las cadenas de valor mundiales es el principal aspecto que aporta beneficios en materia de desarrollo. La gestión de cuentas especializada, la realización sistemática de encuestas de satisfacción y la solución de problemas en el plano interministerial, tal como se hace en Costa Rica y el Uruguay, ofrecen unos valiosos modelos.

En quinto lugar, el desarrollo de competencias debe guardar una estrecha relación con las estrategias de exportación. Los planes de formación cofinanciados y dirigidos por los empleadores, las normas de competencia y la rapidez a la hora de ajustar los planes de estudios son vitales para mantener la competitividad. El programa "Talento Digital" en Chile, el programa "Skills and Technical Enhancement" en Malasia, las normas de la TESDA en Filipinas y el programa "Finishing Schools" en el Uruguay son ejemplos de la contribución directa que las iniciativas específicas pueden aportar al crecimiento de las exportaciones.

Por último, las economías tienen que reforzar la vigilancia y la evaluación. Es muy habitual que los organismos de promoción contabilicen el número de actividades de promoción realizadas o el número de beneficiarios (como ProChile) en lugar de considerar los resultados. Una recopilación de datos y una gestión de actividades que sean sólidas, como los tableros de PROCOMER y el seguimiento de las reinversiones de Uruguay XXI, permiten a los organismos aprender, adaptarse y generar impacto en las partes interesadas.

En cuanto a la comunidad internacional, surgen varias esferas de apoyo. Una de ellas se refiere a la necesidad de mejorar la recopilación de datos y la capacidad de diagnosticar los puntos fuertes y los puntos débiles en cuanto a la competitividad que existen en el comercio de servicios, en especial en los servicios suministrados digitalmente, de los que sigue habiendo pocas estadísticas.

Otra esfera de interés es la creación de capacidad para los organismos de promoción del comercio y las inversiones, que los ayuda a adoptar herramientas como, por ejemplo, los sistemas de gestión de las relaciones con los clientes, los protocolos de calificación de los compradores y el asesoramiento sobre preparación para la exportación.

Una tercera esfera corresponde a la financiación de las inversiones para generar credibilidad, como las subvenciones a las certificaciones, las auditorías y las actividades iniciales de acceso a los mercados, que pueden resultar especialmente valiosas para las pymes.

Los asociados internacionales también pueden apoyar las asociaciones para el desarrollo de competencias que reúnen a empleadores, proveedores de formación y Gobiernos a fin de armonizar los programas de estudios con la demanda mundial.

Por último, las instituciones multilaterales, como la Organización Mundial del Comercio, el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo, tienen una función que desempeñar en la facilitación del diálogo sobre políticas en materia de movilidad transfronteriza, reconocimiento de los títulos de aptitud y marcos de confianza digital, y también en el diseño, la negociación y la aplicación de acuerdos sobre comercio e inversiones en el sector de los servicios.

En conjunto, estas recomendaciones ponen de relieve un programa claro. La promoción de las exportaciones de servicios requiere pasar de las estrategias impulsadas por las actividades a las estrategias basadas en los resultados, de la labor fragmentada a los sistemas coherentes, y de la visibilidad genérica a la credibilidad. La asistencia internacional puede catalizar esos cambios proporcionando asesoramiento en materia de políticas, mediciones, capacidad de negociación, financiación y plataformas para el diálogo sobre políticas. Con ese apoyo, las economías en desarrollo estarán en mejores condiciones de aprovechar las oportunidades que se presentan con la expansión de la economía mundial de servicios. 

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