DDG Anabel González

Réflexions sur le commerce, depuis Genève

par l'ancienne DGA Anabel González*

Deux ans à l'OMC: mon analyse de l'avenir du système commercial multilatéral

Quelque 807 jours après avoir rejoint l'OMC, et 20 blogs plus tard, je me prépare à quitter Genève. Alors que le temps est venu pour moi de prendre congé, et de remercier la Directrice générale, mes collègues et la communauté du commerce dans son ensemble de m'avoir permis de servir l'OMC, je voudrais partager quelques réflexions sur le système commercial multilatéral — où il en est, où il va et les efforts nécessaires pour y arriver. Ce n'est pas un secret qu'il n'existe pas de baguette magique permettant d'obtenir rapidement des succès dans tous les domaines, mais ma compréhension des rouages de l'Organisation me permet de conclure que l'OMC est déjà en train de s'adapter pour relever les défis et exploiter les possibilités du XXIe siècle.

On peut et on doit faire davantage pour répondre au “nouvel impératif de l'OMC” — qui est de faire en sorte que le commerce reste ancré dans des règles mutuellement convenues tout en favorisant une croissance durable, inclusive et équitable. Le parcours sera toujours semé d'embûche, mais l'avenir réside dans l'évolution graduelle, et non dans la révolution. Les outils nécessaires à cette transformation font déjà leur apparition et sont mis à profit, peu à peu.

Avancer face à des vents contraires

Tout d'abord, il n'est pas aisé d'être une organisation internationale dans le monde d'aujourd'hui, et encore moins d'être une organisation axée sur la coopération économique internationale. L'idée que l'interdépendance économique favorise la paix et la prospérité, qui était une idée maîtresse de l'architecture économique de l'après-guerre, est remise en question. La crise financière mondiale de 2007-2008, la pandémie de COVID-19 et la guerre en Ukraine ont alimenté le sentiment que l'ouverture commerciale pouvait créer des vulnérabilités liées à la spécialisation des échanges et, partant, que les pays s'en sortiraient mieux en renonçant aux chaînes d'approvisionnement mondiales et en produisant ce dont ils avaient besoin sur leur territoire ou à proximité.

Comme j'ai parfois pu le constater lorsque j'étais à Genève, certains points de vue sur le commerce sont déconnectés des preuves. En premier lieu, les données montrent que, après les premières perturbations, les approvisionnements étrangers ont été déterminants dans l'accès aux produits médicaux essentiels lors de la crise sanitaire et ont également aidé les pays les plus exposés à la guerre en Ukraine à trouver d'autres sources ou à se tourner vers d'autres produits. En outre, dans un revirement majeur, impensable il y a seulement quelques années, les coûts du transport et les indices relatifs aux activités manufacturières sont dans une large mesure revenus à la normale, ce qui indique que le principal facteur de tension dans les chaînes d'approvisionnement était la hausse soudaine de la demande de biens de consommation durables provoquée par la pandémie et non de profonds défauts structurels dans les réseaux de production mondiaux (voir la figue 1).

chart 1

Source: Banque de la réserve fédérale de New York

Si les perturbations des chaînes d'approvisionnement ont été résolues, des tensions géopolitiques aiguës continuent de nuire à la coopération commerciale. Les préoccupations concernant les vulnérabilités commerciales découlant de perturbations telles que les épidémies ou les catastrophes naturelles ont laissé place à des accusations selon lesquelles les interdépendances commerciales sont utilisées comme des armes par des gouvernements étrangers. Les subventions et d'autres instruments de politique industrielle ayant des effets de distorsion des échanges, qui sont parfois mis en place au nom de la sécurité nationale, ont fait leur retour, donnant lieu à une plus grande incertitude politique, à un mépris potentiel des règles commerciales mondiales et à une réduction des possibilités en matière de commerce et d'investissement, en particulier pour les pays les plus pauvres qui demeurent en marge de l'économie mondiale. Dans le contexte de cette politique des grands acteurs, de nombreux pays en développement et pays les moins avancés préfèrent ne pas prendre parti et continuent de chercher des façons de tirer parti du système commercial pour mieux s'intégrer dans les marchés mondiaux.

Des candidats plus nombreux, aucune sortie

En dépit des nombreux défis mondiaux, l'OMC a jusqu'à présent réussi à soutenir la croissance des flux commerciaux (voir la figure 2), qui est un moteur essentiel pour réduire la pauvreté dans le monde. Ce résultat a été possible parce que l'OMC a changé et continue de changer, même si comme souvent les progrès sont assez lents. Créé en 1995 pour succéder à l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), le système n'est pas aujourd'hui celui qu'il était alors. Le système s'est élargi pour accueillir de nouveaux Membres — 164 Membres à l'heure actuelle, plus de 20 pays souhaitant accéder, et aucun Membre sortant — et s'est adapté aux nouvelles technologies qui ont transformé l'activité commerciale elle-même ainsi que les acteurs et les modalités du commerce. Les nouveaux outils et pratiques pourraient ouvrir la voie pour que l'Organisation soutienne encore davantage les gouvernements dans leur transition vers un avenir vert et numérique ainsi que dans les efforts qu'ils déploient pour résoudre les problèmes de sécurité alimentaire et faire en sorte que le nombre de personnes bénéficiant du commerce augmente.

Figure 2. Évolution du commerce mondial, 1950-2022
indice de volume, 1950=100

chart 2

Source: Organisation mondiale du commerce

Le statu quo n'est pas une option

La préservation, ainsi que le renforcement, d'un système commercial mondial qui a été utile au monde pendant près de 80 ans est et devrait être le principe qui guide notre action. Il y a des signes encourageants pour le futur. Les Membres de l'OMC ont adopté une approche pragmatique de “réforme par l'action” pour améliorer le travail quotidien de l'Organisation. Des débats sont en cours pour améliorer l'efficacité et l'efficience de la fonction délibérative de l'OMC, avec des discussions consacrées à des thèmes tels que les politiques industrielles et une réflexion sérieuse sur la manière d'approfondir et d'améliorer le dialogue existant sur le commerce et l'environnement et sur les besoins des pays en développement. Même les principaux acteurs qui de temps à autre ont des désaccords entre eux peuvent s'asseoir autour d'une table dans des cadres informels pour tenter de mieux comprendre les difficultés actuelles et explorer les solutions possibles. En outre, le Secrétariat de l'OMC a développé ses activités de recherche, en collaboration avec la Banque mondiale, le Fonds monétaire international et d'autres, pour contribuer à la recherche de résultats commerciaux positifs, en fournissant des données, des éléments de preuve et des analyses.

Dans une institution qui élabore des règles, il est primordial de trouver des moyens de faire avancer les négociations commerciales. Cela signifie qu'il faut non seulement rechercher des solutions multilatérales, mais aussi adopter des formats flexibles pour réunir des intérêts, besoins et priorités divers dans différentes combinaisons. L'une de ces approches est la négociation des accords plurilatéraux qui, tout en étant ouverts à l'ensemble des Membres, peuvent permettre une coopération commerciale entre ceux qui le souhaitent. L'OMC a progressé dans cette voie avec l'adoption par 65 Membres d'un accord visant à réduire les formalités administratives dans le commerce des services. Plus récemment, plus de 110 Membres ont validé, sur le fond, un accord destiné à faciliter l'investissement. Je suis convaincue qu'une solution sera trouvée pour que ces accords et ceux qui viendront, notamment un accord sur le commerce numérique, soient intégrés dans le cadre de l'OMC. La normalisation des accords plurilatéraux, l'augmentation du renforcement des capacités commerciales en vue d'aider les pays en développement à mettre en œuvre de nouveaux engagements ainsi que l'adoption de nouvelles approches, telles que la “technique d'auto-exclusion” élaborée dans le contexte de la réponse à la pandémie, viennent enrichir la boîte à outils de l'OMC.

Exploiter au mieux la CM13

La prochaine réunion des Ministres du commerce — qui se tiendra dans le cadre de la treizième Conférence ministérielle de l'OMC (CM13) à Abou Dhabi en février 2024 — offre aux Membres l'occasion de prendre certaines mesures supplémentaires pour améliorer l'OMC. Outre certains résultats livrables sur le front des négociations — y compris plurilatérales — un résultat important pourrait être l'établissement d'un processus, comprenant des étapes et des mécanismes clairs, pour faire avancer le dialogue dans des domaines sensibles. Cela supposerait également d'aborder l'efficacité du système de règlement des différends de l'OMC, une question essentielle pour la plupart des Membres de l'OMC ainsi que pour les milieux d'affaires. Lors de discussions informelles, les Membres ont examiné des questions clés dans le but de pouvoir disposer d'un mécanisme pleinement opérationnel d'ici à 2024. Des avancées ont récemment été signalées.  Dans l'intervalle, les gouvernements continuent de faire appel à des groupes spéciaux de l'OMC pour résoudre des différends; ils règlent en outre des conflits par voie de solutions mutuellement convenues et ont recours aux comités permanents de l'OMC pour exprimer des préoccupations commerciales et apaiser des tensions.

Faire preuve de créativité en matière de multilatéralisme

Malgré le travail remarquable accompli, surtout en coulisses, il est indéniable que les gouvernements seront confrontés à des choix difficiles dans les mois et les années à venir pour régler des questions urgentes, et qu'en l'absence de solutions, ces questions pourraient constituer une menace sérieuse pour le système commercial multilatéral et nuire au commerce en tant que moteur de la croissance et de la prospérité. Outre le règlement des différends, il est essentiel de lutter contre les retombées négatives de la multiplication des subventions et le recours accru à l'exception concernant la sécurité nationale pour justifier les mesures commerciales. Il est également fondamental d'examiner l'utilisation de diverses approches concernant les mesures commerciales visant à lutter contre le changement climatique. Il y a lieu de gérer l'augmentation des responsabilités assumées par les principaux marchés émergents dans le système commercial multilatéral et de redoubler d'efforts pour mieux intégrer ceux qui sont actuellement laissés à l'écart des bénéfices du commerce. Dans ce contexte, il serait dans l'intérêt des Membres que le Secrétariat de l'OMC offre davantage de suivi et de transparence.

J'ai déjà indiqué que, même si l'OMC dispose de bases solides, le système commercial multilatéral doit être mis à jour afin de libérer de nouvelles sources de croissance du commerce, d'exploiter le potentiel du commerce pour relever les défis liés au patrimoine commun et de gérer les tensions commerciales. L'OMC du futur ne ressemblera pas à celle d'aujourd'hui, mais dans 25 ans nous reconnaîtrons toujours les principes fondamentaux du renforcement de la confiance au moyen de la transparence, de la non-discrimination, de l'équité et de la réduction des coûts du commerce. Le pragmatisme restera la clé du succès. Il est certain qu'il faudra faire preuve de plus de créativité pour adapter les pratiques établies aux besoins de la société et du monde du XXIe siècle. Mon passage à l'OMC m'amène à penser qu'il n'y aura pas de “big bang”. Mais je suis aussi convaincue que les gouvernements ont la capacité d'induire des changements et qu'ils ont commencé à le faire, même si cela est graduel. Je leur souhaite, à eux et à l'institution, toute la réussite possible.

 
* Anabel González a été Directrice générale adjointe de juin 2021 à août 2023