DDG Anabel González

Reflexiones sobre el comercio, desde Ginebra

por la ex DGA Anabel González*

Dos años en la OMC: Mi perspectiva sobre el futuro del sistema multilateral de comercio

Han pasado 807 días desde que empecé a trabajar en la OMC — un período en el que he escrito 20 entradas en mi blog —, y es hora de preparar mi partida de Ginebra. Ahora que ha llegado el momento de despedirme y dar las gracias a la Directora General, a mis colegas y a la comunidad comercial en su conjunto por haberme dado la oportunidad de servir a la OMC, deseo compartir mis reflexiones sobre el sistema multilateral de comercio: en qué punto se encuentra, hacia dónde va y qué hace falta para llegar hasta allí. No voy a dejarlos en suspense hasta el final: aunque no hay una varita mágica que permita lograr fácilmente el éxito en todas las esferas, mi conocimiento acerca de cómo funciona la Organización me ha hecho llegar a la conclusión de que la OMC ya se está adaptando para responder a los desafíos y aprovechar las oportunidades que ha traído consigo el siglo XXI.

Se puede y se debe hacer más para cumplir la “obligación de hacer resurgir la OMC”, es decir, hacer que el comercio se siga basando en normas mutuamente convenidas y fomentar un crecimiento sostenible, inclusivo y equitativo. Seguimos teniendo por delante un camino tortuoso, pero el futuro pasa por una evolución gradual, no por una revolución. Las herramientas en las que se basará esa transformación ya están apareciendo y se está empezando a darles un uso adecuado, poco a poco.

Avanzar con el viento en contra

Para empezar, hoy en día no es fácil ser una organización internacional, sobre todo una organización centrada en la cooperación económica internacional. Hoy en día se cuestiona la idea de que la interdependencia económica fomenta la paz y la prosperidad, que ha sido el fundamento de la estructura económica de posguerra. La crisis financiera mundial de 2007-2008, la pandemia de COVID-19 y la guerra en Ucrania han creado la sensación de que la apertura del comercio puede dar lugar a vulnerabilidades derivadas de la especialización comercial, por lo que para los países es más conveniente desmantelar las cadenas de suministro mundiales y producir lo que necesitan en su territorio o cerca de él.

Como he podido ver varias veces desde que estoy en Ginebra, algunos puntos de vista en lo que al comercio se refiere no se sustentan en pruebas. En primer lugar, los datos muestran que, después de algunos sobresaltos iniciales, los suministros extranjeros fueron decisivos en la entrega de productos médicos críticos durante la crisis sanitaria y ayudaron  a los países más expuestos a la guerra en Ucrania a encontrar fuentes alternativas o a sustituir unos productos por otros. Además, la tendencia se ha invertido, algo inconcebible hace apenas un par de años, y los costos de transporte y los indicadores de las actividades manufactureras han vuelto en gran medida a la normalidad, lo que indica que el principal factor que tensionaba la cadena de suministro era el aumento de la demanda de bienes de consumo duraderos provocado por la pandemia, no unas supuestas profundas deficiencias estructurales de las redes mundiales de producción (véase el gráfico 1).

Gráfico 1. Índice de tensión de las cadenas de suministro mundiales

chart 1

Fuente: Banco de la Reserva Federal de Nueva York

Aunque se han resuelto las perturbaciones de la cadena de suministro debidas a la pandemia, las fuertes tensiones geopolíticas siguen obstaculizando la cooperación comercial. La preocupación por las vulnerabilidades comerciales derivadas de perturbaciones como puedan ser las epidemias o los desastres naturales ha dado lugar a acusaciones de que hay Gobiernos extranjeros que utilizan las interdependencias comerciales como arma. Se ha producido una vuelta a las subvenciones y otros instrumentos de política industrial que distorsionan el comercio, que a veces se aplican en nombre de la seguridad nacional, lo cual ha traído consigo una mayor incertidumbre normativa, cierta propensión a no respetar las normas comerciales mundiales y una reducción de las oportunidades de comercio e inversión, especialmente para los países más pobres, que siguen ocupando una posición periférica en la economía mundial. En el contexto de esta política marcada por las grandes economías, muchos países en desarrollo y menos adelantados prefieren no tomar partido y seguir buscando formas de aprovechar el sistema de comercio para integrarse aún más en los mercados mundiales.

Muchos quieren entrar, nadie quiere salir

A pesar de todas las dificultades a las que se enfrenta el mundo, la OMC ha logrado hasta la fecha contribuir al aumento de las corrientes comerciales (véase el gráfico 2), lo que a su vez ha sido un factor fundamental en la reducción de la pobreza en todo el mundo. Esto ha sido posible porque la OMC ha cambiado y está cambiando, aunque a menudo los progresos sean muy lentos. El sistema, establecido en 1995 como sucesor del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), no es el mismo hoy en día que cuando se creó. Se ha ampliado para acoger nuevos Miembros — en la actualidad, 164; hay más de 20 esperando para adherirse, y ninguno que se quiera ir —, y se ha adaptado a las nuevas tecnologías que han transformado cómo se comercia, quién comercia y con qué se comercia. Las nuevas herramientas y prácticas podrían allanar el camino para que la Organización siga prestando apoyo a los Gobiernos en su transición hacia un futuro verde y digital, así como en sus intentos por resolver los problemas de seguridad alimentaria y lograr que más personas se beneficien del comercio.

Gráfico 2. Evolución del comercio mundial, 1950-2022
Volumen, 1950=100

chart 2

Fuente: Organización Mundial del Comercio

No hacer nada no es una opción

La preservación y el desarrollo de un sistema mundial de comercio que ha sido útil al mundo a lo largo de casi 80 años es y debe ser lo que nos guíe. Hay indicios esperanzadores para el futuro. Los Miembros de la OMC han adoptado un enfoque pragmático de “reforma basada en la acción” para mejorar la labor cotidiana de la Organización. Se está debatiendo para hacer que la función deliberativa de la OMC sea más eficaz y eficiente, prestando atención a determinados temas, como las políticas industriales, y se está reflexionando seriamente acerca de cómo profundizar y mejorar la relación entre el comercio y el medio ambiente y sobre las necesidades de los países en desarrollo. Incluso las principales economías, que en ocasiones tienen roces entre sí, pueden sentarse juntas en contextos informales para tratar de comprender mejor los desafíos actuales y explorar posibles soluciones. Además, la Secretaría de la OMC ha venido orientando su labor de investigación, en colaboración con el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y otros, para contribuir a la búsqueda de resultados comerciales positivos, proporcionando datos, pruebas y análisis.

En una institución que se dedica a elaborar reglas, es primordial encontrar formas de avanzar en las negociaciones comerciales. Esto significa no solo encontrar soluciones multilaterales, sino adoptar formatos flexibles para aunar diversos intereses, necesidades y prioridades en distintas combinaciones. Un enfoque de ese tipo es la negociación de acuerdos plurilaterales que, sin dejar de estar abiertos a todos los Miembros, hacen posible la cooperación comercial entre los países que lo deseen. La OMC avanzó en esa dirección con la adopción por 65 Miembros de un acuerdo para reducir los trámites burocráticos en el comercio de servicios. Más recientemente, más de 110 Miembros concluyeron los aspectos fundamentales de un acuerdo para facilitar las inversiones. Confío en que se encuentre una solución para incorporar al marco de la OMC estos y otros acuerdos futuros, entre ellos, en particular, uno sobre el comercio digital. La normalización de los acuerdos plurilaterales, el aumento de la creación de capacidad comercial para ayudar a los países en desarrollo a aplicar nuevos compromisos y la adopción de enfoques nuevos, como la “técnica de autoexclusión” desarrollada en el contexto de la respuesta a la pandemia, añaden nuevos elementos al conjunto de instrumentos con los que cuenta la OMC.

Aprovechar al máximo la CM13

La próxima reunión de Ministros de Comercio — con ocasión de la Decimotercera Conferencia Ministerial de la OMC, que tendrá lugar en Abu Dabi en febrero de 2024 — brinda a los Miembros la oportunidad de adoptar algunas medidas adicionales para mejorar la OMC. Además de algunos resultados inmediatos en la esfera de las negociaciones — entre otras cosas, en las negociaciones plurilaterales —, un resultado importante podría ser el establecimiento de un proceso, con pasos y mecanismos claros, para impulsar el diálogo en esferas sensibles. Eso entrañaría, entre otras cosas, abordar la eficacia del sistema de solución de diferencias de la OMC, que es una cuestión fundamental para la mayoría de los Miembros de la Organización y para la comunidad empresarial. En conversaciones informales, los Miembros han examinado cuestiones clave con objeto de poder contar con un mecanismo plenamente operativo para 2024. Recientemente se ha informado acerca de los progresos realizados. Mientras tanto, los Gobiernos siguen recurriendo a los grupos especiales de la OMC para resolver las diferencias, además de resolver conflictos mediante soluciones mutuamente convenidas y recurrir a los comités ordinarios de la OMC para plantear preocupaciones comerciales y atenuar las tensiones.

Un multilateralismo creativo

Aunque se esté haciendo una labor muy positiva, sobre todo de manera discreta, no se puede negar que los Gobiernos se enfrentan a decisiones difíciles en los próximos meses y años para hacer frente a cuestiones apremiantes; si no se les da solución, esas cuestiones podrían erosionar gravemente el sistema multilateral de comercio y dañar el comercio como motor de crecimiento y prosperidad. Además de la solución de diferencias, también son fundamentales la gestión de los efectos indirectos negativos del aumento de las subvenciones y el creciente recurso a la excepción relativa a la seguridad nacional para justificar las medidas comerciales. Asimismo, es imprescindible examinar la utilización de distintos enfoques en lo que respecta a las medidas comerciales destinadas a combatir el cambio climático. Es necesario gestionar el incremento de las responsabilidades de los principales mercados emergentes en el sistema multilateral de comercio, así como hacer mayores esfuerzos para integrar mejor a las economías que actualmente se ven marginadas de los beneficios del comercio. En este contexto, a los Miembros les podría ser de utilidad que la Secretaría de la OMC ofreciese más vigilancia y transparencia.

Ya he señalado anteriormente que, aunque la OMC tiene unos cimientos sólidos, es necesario actualizar el sistema multilateral de comercio con el fin de liberar las nuevas fuentes de crecimiento del comercio, aprovechar el potencial del comercio para resolver los problemas del patrimonio común y gestionar las tensiones comerciales. La OMC del futuro no tendrá el mismo aspecto que tiene la OMC en la actualidad, pero dentro de 25 años seguiremos reconociendo los principios básicos de la generación de confianza mediante la transparencia, la no discriminación, la equidad y la reducción de los costos del comercio. El pragmatismo seguirá siendo la base del éxito. Evidentemente, hará falta más creatividad para ajustar las prácticas establecidas a las necesidades de la sociedad y el mundo del siglo XXI. El tiempo que he pasado en la OMC me lleva a pensar que no habrá un “big bang”. Sin embargo, también confío en que los Gobiernos sean capaces de aportar cambios, y creo que han empezado a hacerlo, aunque solo sea gradualmente. Les deseo lo mejor a ellos y a la institución.

 
* Anabel González fue Directora General Adjunta de junio de 2021 a agosto de 2023