RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS

DS: Indonésie — Importation de produits horticoles, d'animaux et de produits d'origine animale

Le présent état récapitulatif a été élaboré par le Secrétariat sous sa propre responsabilité. Il est établi uniquement à titre d’information générale et n’affecte en rien les droits et obligations des Membres.

  

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État du différend à ce jour

Le résumé ci-dessous a été actualisé le

Consultations

Plainte de la Nouvelle-Zélande. (Voir les différends DS455, DS465, DS466 et DS478)

Le 8 mai 2014, la Nouvelle-Zélande a demandé l'ouverture de consultations avec l'Indonésie au sujet de certaines mesures que celle-ci impose à l'importation de produits horticoles, d'animaux et de produits d'origine animale.

La Nouvelle-Zélande allègue que les mesures sont incompatibles avec:

  • les articles III:4, X:1 et XI:1 du GATT de 1994;
     
  • l'article 4:2 de l'Accord sur l'agriculture;
     
  • les articles 1:2, 1:5, 1:6, 2:2, 3:2, 3:3, 5:1 et 5:2 de l'Accord sur les licences d'importation; et
     
  • l'article 2:1 et 2:15 de l'Accord sur l'inspection avant expédition.

Le 20 mai 2014, les États-Unis ont demandé à participer aux consultations. Le 22 mai 2014, la Thaïlande a fait de même. Le 23 mai 2014, le Canada, le Taipei chinois et l'Union européenne ont fait de même. Le 26 mai 2014, l'Australie a fait de même. Ultérieurement, l'Indonésie a informé l'ORD qu'elle avait accepté les demandes de participation aux consultations présentées par l'Australie, le Canada, le Taipei chinois, la Thaïlande et l'Union européenne.

 

Procédures du Groupe spécial et de l'Organe d'appel

Le 18 mars 2015, la Nouvelle-Zélande a demandé l'établissement d'un groupe spécial. À sa réunion du 22 avril 2015, l'ORD a reporté l'établissement d'un tel groupe.

À sa réunion du 20 mai 2015, l'ORD a établi, conformément à l'article 9:1 du Mémorandum d'accord, un seul groupe spécial chargé d'examiner ce différend ainsi que le différend DS478. L'Australie, le Brésil, le Canada, la Chine, l'Inde, le Japon, la Norvège, le Paraguay, Singapour, le Taipei chinois et l'Union européenne ont réservé leurs droits de tierces parties. Ultérieurement, l'Argentine, la Corée et la Thaïlande ont fait de même.

Le 28 septembre 2015, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis ont demandé au Directeur général de déterminer la composition du Groupe spécial, ce qu'il a fait le 8 octobre 2015.

Le 22 décembre 2016, le rapport du Groupe spécial a été distribué aux Membres.

Ces 2 différends concernaient 18 mesures imposées par l'Indonésie à l'importation de produits horticoles, d'animaux et de produits d'origine animale. La plupart de ces mesures (17) portaient sur les régimes de licences d'importation de l'Indonésie pour les produits horticoles, les animaux et les produits d'origine animale. De plus, les coplaignants ont contesté le fait que l'Indonésie subordonne l'importation de ces produits au caractère suffisant de la production nationale pour satisfaire la demande intérieure.

Les coplaignants (la Nouvelle-Zélande et les États-Unis) ont allégué que les 18 mesures en cause étaient toutes des restrictions quantitatives à l'importation prohibées par l'article XI:1 du GATT de 1994 (élimination générale des restrictions quantitatives) et l'article 4:2 de l'Accord sur l'agriculture (élimination des mesures qui auraient dû être converties en droits de douane proprement dits). Ils ont aussi allégué que les mesures étaient contraires à l'obligation d'accorder le traitement national au titre de l'article III:4 du GATT de 1994 et aux prescriptions concernant les licences d'importation non automatiques au titre de l'article 3:2 de l'Accord sur les procédures de licences d'importation.

L'Indonésie a invoqué des moyens de défense au titre de l'article XX du GATT de 1994, alléguant que les mesures étaient nécessaires à la protection du halal comme relevant de la moralité publique (article XX a)), de la vie ou de la santé des personnes, en garantissant la sécurité sanitaire des produits alimentaires/la sécurité alimentaire (article XX b)), et nécessaires pour assurer le respect de la législation douanière (article XX d)). L'Indonésie a également cherché à faire en sorte que ses mesures soient couvertes par l'article XI:2 c) ii) du GATT de 1994, qui prévoit une exemption pour l'introduction des restrictions à l'importation qui sont destinées à supprimer des excédents temporaires de produits nationaux similaires.

Le Groupe spécial a constaté que les 18 mesures en cause étaient toutes des prohibitions à l'importation ou des restrictions ayant un effet limitatif sur l'importation et donc incompatibles avec l'article XI:1 du GATT de 1994. Il a rejeté le moyen de défense de l'Indonésie au titre de l'article XX du GATT de 1994 parce que celle-ci n'avait pas démontré que ses mesures étaient justifiées au titre de cette disposition. Il a aussi rejeté le recours de l'Indonésie à l'article XI:2 c) ii) du GATT de 1994 parce que cette exemption était rendue inopérante en vertu de l'article 4:2 de l'Accord sur l'agriculture.

Le 17 février 2017, l'Indonésie a notifié à l'ORD sa décision de faire appel, auprès de l'Organe d'appel, de certaines questions de droit et interprétations du droit figurant dans le rapport du Groupe spécial.

Le 13 avril 2017, à l'expiration du délai de 60 jours prévu à l'article 17:5 du Mémorandum d'accord, l'Organe d'appel a informé l'ORD qu'il ne serait pas en mesure de distribuer son rapport concernant cet appel pour la fin du délai de 60 jours, ni dans le délai de 90 jours prévu à l'article 17:5 du Mémorandum d'accord. Il a évoqué le nombre et la complexité des questions soulevées dans cette procédure et les procédures d'appel concomitantes, ainsi que la charge que ces appels concomitants représentaient pour les services de traduction du Secrétariat de l'OMC et le manque de personnel au secrétariat de l'Organe d'appel. Le 18 octobre 2017, le Président de l'Organe d'appel a informé le Président de l'ORD que le rapport de l'Organe d'appel concernant cette procédure serait distribué au plus tard le 9 novembre 2017.

Le 9 novembre 2017, le rapport de l'Organe d'appel a été distribué aux Membres. This Appellate Body Report pertains to the disputes in DS477 and DS478.

Le premier motif d'appel de l'Indonésie concernait la décision du Groupe spécial de commencer son analyse par les allégations au titre de l'article XI:1 du GATT de 1994, et non par les allégations au titre de l'article 4:2 de l'Accord sur l'agriculture. D'après l'Indonésie, l'article 4:2 traite plus spécifiquement des restrictions quantitatives à l'importation des produits agricoles et aurait donc dû être appliqué à l'exclusion de l'article XI:1.

L'Organe d'appel a considéré que, dans la mesure où l'article 4:2 et l'article XI:1 s'appliquaient aux mesures en cause, les deux dispositions contenaient les mêmes obligations de fond et s'appliquaient donc cumulativement. Il a aussi constaté qu'il n'y avait pas d'ordre d'analyse obligatoire entre l'article 4:2 et l'article XI:1 en l'espèce. Sur cette base, et ayant rejeté l'allégation connexe de l'Indonésie au titre de l'article 11 du Mémorandum d'accord, l'Organe d'appel a confirmé la décision du Groupe spécial de commencer son examen par l'article XI:1.

Le deuxième motif d'appel de l'Indonésie concernait la deuxième partie de la note de bas de page 1 relative à l'article 4:2 de l'Accord sur l'agriculture, qui dispose que les mesures agricoles (y compris les restrictions quantitatives à l'importation) appliquées au titre de “dispositions générales ne concernant pas spécifiquement l'agriculture du GATT de 1994”, entre autres, ne sont pas incompatibles avec l'article 4:2. Dans ce contexte, l'Indonésie a contesté la constatation du Groupe spécial selon laquelle la charge de la preuve lui incombait en ce qui concerne l'article XX du GATT de 1994 lorsque l'article XX était appliqué en tant que “disposition[] générale[] ne concernant pas spécifiquement l'agriculture du GATT de 1994” au titre de la note de bas de page 1 relative à l'article 4:2.

L'Organe d'appel a rappelé que l'article XX était un moyen de défense affirmatif et qu'il incombait au défendeur d'établir des éléments prima facie au titre de cette disposition. Il a observé que, même si la deuxième partie de la note de bas de page 1 relative à l'article 4:2 incorporait l'exception prévue à l'article XX par référence, rien dans l'article 4:2 ou dans la note de bas de page 1 y relative ne laissait entendre que l'attribution de la charge de la preuve au titre de l'article XX était modifiée par cette incorporation. Sur cette base, et ayant rejeté l'allégation connexe de l'Indonésie au titre de l'article 11 du Mémorandum d'accord, l'Organe d'appel a confirmé la constatation du Groupe spécial selon laquelle la charge de la preuve au titre de l'article XX visé dans la deuxième partie de la note de bas de page 1 relative à l'article 4:2 incombait à l'Indonésie.

Troisièmement, à titre subsidiaire par rapport à sa première allégation d'erreur de droit, l'Indonésie a allégué que le Groupe spécial avait fait erreur en constatant que l'Indonésie ne pouvait pas invoquer l'article XI:2 c) ii) du GATT de 1994 pour exclure certaines mesures de l'obligation au titre de l'article XI:1 parce que l'article XI:2 c) avait été rendu “caduc” par l'article 4:2 suite à l'entrée en vigueur de l'Accord sur l'agriculture.

L'article XI:2 c) exempte certaines restrictions à l'importation visant les produits de l'agriculture et des pêches de l'interdiction générale des restrictions quantitatives au titre de l'article XI:1 lorsque des conditions particulières sont remplies. L'Organe d'appel a constaté que la prohibition des restrictions quantitatives à l'importation au titre de l'article 4:2 s'étendait aux types de mesures mentionnés à l'article XI:2 c). Il a également constaté que, en vertu de l'article 21:1 de l'Accord sur l'agriculture, qui dispose que les dispositions du GATT de 1994 “seront applicables sous réserve” des dispositions de l'Accord sur l'agriculture, l'article XI:2 c) ne pouvait pas être invoqué pour justifier ou exempter des mesures qui relevaient de la prohibition des restrictions quantitatives à l'importation au titre de l'article 4:2. L'Organe d'appel a donc confirmé l'interprétation juridique du Groupe spécial dans cette mesure, affirmant que cette constatation donnerait suffisamment d'indications aux fins de la résolution du différend considéré.

Enfin, l'Indonésie a contesté l'ordre d'analyse appliqué par le Groupe spécial au titre de l'article XX du GATT de 1994 en ce qui concerne certaines de ses mesures (mesures 9 à 17) et la constatation du Groupe spécial selon laquelle ces mesures n'étaient pas justifiées au regard de cette disposition. Le Groupe spécial a évalué ces mesures au titre du texte introductif de l'article XX, sans examiner d'abord si elles étaient provisoirement justifiées au regard des paragraphes applicables de l'article XX.

L'Organe d'appel a rappelé que l'article XX énonçait un critère en deux étapes nécessitant, premièrement une évaluation de la question de savoir si la mesure relevait de l'une des exceptions prévues aux paragraphes de l'article XX et, deuxièmement, une évaluation de la question de savoir si la mesure satisfaisait aux prescriptions figurant dans le texte introductif. Il a noté qu'il avait énoncé l'ordre d'analyse au titre de l'article XX dans plusieurs rapports antérieurs. Il a admis que, en fonction des circonstances propres à l'affaire considérée, un groupe spécial qui s'écartait de cet ordre pourrait ne pas nécessairement commettre, pour cette seule raison, une erreur de droit justifiant infirmation à condition qu'il ait formulé des constatations concernant les éléments relevant des paragraphes applicables qui étaient pertinents pour son analyse des prescriptions du texte introductif. Cependant, il a observé que la tâche qui consistait à évaluer une mesure particulière au regard du texte introductif de façon à empêcher le recours abusif aux exceptions prévues dans l'article XX devenait difficile lorsque le groupe spécial n'avait pas d'abord identifié et examiné l'exception spécifique en cause. L'Organe d'appel a donc souligné qu'il était important de suivre l'ordre d'analyse normal, en particulier parce que le fait d'évaluer la mesure au regard des paragraphes applicables fournissait aux groupes spéciaux les outils nécessaires pour évaluer la mesure au regard du texte introductif.

L'Organe d'appel a noté que, même s'il devait accéder à la demande de l'Indonésie, à savoir infirmer la constatation pertinente au titre de l'article XX et ne pas compléter l'analyse juridique, les constatations du Groupe spécial au titre de l'article XI:1 resteraient inchangées. Il s'est donc abstenu de se prononcer sur l'allégation de l'Indonésie et a déclaré sans fondement et sans effet juridique la constatation du Groupe spécial selon laquelle l'Indonésie n'avait pas démontré que les mesures 9 à 17 étaient justifiées au regard de l'article XX.

À sa réunion du 22 novembre 2017, l'ORD a adopté le rapport de l'Organe d'appel et le rapport du Groupe spécial, tel que modifié par le rapport de l'Organe d'appel.

 

Délai raisonnable

Le 15 décembre 2017, l'Indonésie a informé l'ORD qu'elle avait besoin d'un délai raisonnable pour se conformer aux recommandations et décisions de l'ORD. Elle a indiqué que le délai de 45 jours fixé par l'article 21:3 b) du Mémorandum d'accord pour parvenir à un accord mutuel sur le délai raisonnable devait arriver à expiration le 6 janvier 2018 et que, compte tenu de la Conférence ministérielle de Buenos Aires et de la fermeture des bureaux de l'OMC pour la fin de l'année, les parties devraient peut-être proroger le délai.

Le 11 janvier 2018, les États-Unis, l'Indonésie et la Nouvelle-Zélande ont informé l'ORD que, afin d'avoir suffisamment de temps pour discuter d'un délai mutuellement convenu, ils étaient convenus de dates butoirs pour un arbitrage au titre de l'article 21:3 c) du Mémorandum d'accord.

À la réunion de l'ORD du 28 février 2018, l'Indonésie a réaffirmé son intention de mettre en œuvre les recommandations et décisions de l'ORD concernant ce différend.

Le 14 juin 2018, les États-Unis, l'Indonésie et la Nouvelle-Zélande ont informé l'ORD qu'ils étaient convenus que le délai raisonnable pour mettre en œuvre les recommandations et décisions de l'ORD serait de huit mois. En conséquence, le délai raisonnable vient à expiration le 22 juillet 2018. En outre, les parties ont informé l'ORD qu'elles étaient convenues que l'Indonésie disposerait d'un délai supplémentaire pour procéder aux modifications de sa législation afin de se conformer aux recommandations et décisions de l'ORD. Ainsi, les États-Unis et la Nouvelle-Zélande n'engageraient pas d'autres procédures au sujet de la mesure concernant le caractère suffisant de la production nationale pour satisfaire à la demande intérieure au cours des 19 mois qui se seraient écoulés à compter de la date d'adoption des rapports dans ce différend, c'est-à-dire avant le 22 juin 2019.

Le 10 août 2018, la Nouvelle-Zélande et l'Indonésie ont informé l'ORD des procédures convenues au titre des articles 21 et 22 du Mémorandum d'accord (accord sur la chronologie)

 

Mise en œuvre des rapports adoptés

Le 17 janvier 2019, l'Indonésie a informé l'ORD qu'elle avait pris des mesures appropriées pour mettre en œuvre les recommandations et décisions de l'ORD. L'Indonésie a expliqué que, pour les mesures concernant l'importation de produits horticoles, elle avait publié le Règlement n° 24/2018 du Ministère de l'agriculture et le Règlement n° 64/2018 du Ministère du commerce, qui étaient entrés en vigueur le 6 juin 2018 et le 31 mai 2018, respectivement. Pour les mesures concernant l'importation d'animaux et de produits d'origine animale, l'Indonésie a fait savoir qu'elle avait modifié des règlements pertinents antérieurs au moyen du Règlement n° 23/2018 du Ministère de l'agriculture et du Règlement n° 65/2018 du Ministère du commerce, qui étaient entrés en vigueur le 24 mai 2018 et le 31 mai 2018, respectivement. L'Indonésie a indiqué qu'elle avait notifié ces règlements au Comité des licences d'importation le 15 août 2018, avec les cotes de document G/LIC/N/2/IDN/39, G/LIC/N/2/IDN/40, G/LIC/N/2/IDN/41 et G/LIC/N/2/IDN/42. L'Indonésie a également noté que le délai raisonnable qui lui était imparti pour mettre en œuvre les recommandations et décisions de l'ORD relatives à la mesure concernant le caractère suffisant de la production nationale pour satisfaire la demande intérieure devait arriver à expiration le 22 juin 2019.

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