DS: Union européenne — Mesures de sauvegarde visant certains produits sidérurgiques

Ce différend concerne une mesure de sauvegarde provisoire et une mesure de sauvegarde définitive adoptées par l'Union européenne en 2018 et 2019, respectivement, visant les importations de certains produits sidérurgiques.

L'Union européenne a appliqué les mesures au motif que trois cas d'évolution imprévue des circonstances (surcapacité mondiale accrue de production d'acier, augmentation du recours à des mesures restrictives pour le commerce et à des mesures de défense commerciale visant l'acier, et mesures visant l'acier prises par les États‑Unis au titre de l'article 232) avaient entraîné un accroissement des importations de certains produits sidérurgiques à destination du marché de l'UE, et que l'accroissement des importations menaçait de faire subir un dommage grave à la branche de production de l'UE. Les mesures de sauvegarde ont pris la forme de contingents tarifaires en franchise de droits et de droits de sauvegarde hors contingent de 25%.

La Turquie a allégué que les mesures de sauvegarde provisoires et définitives étaient incompatibles avec plusieurs dispositions de l'Accord sur les sauvegardes et du GATT de 1994.

Mesures à l'examen

Le Groupe spécial s'est abstenu d'examiner la mesure de sauvegarde provisoire, qui n'était plus en vigueur. Il a examiné la mesure de sauvegarde définitive, qui avait remplacé la mesure de sauvegarde provisoire.

Produits visés

La Turquie a allégué que la mesure de sauvegarde définitive était incompatible avec plusieurs dispositions de l'Accord sur les sauvegardes et du GATT de 1994 parce que, selon elle, la Commission européenne appliquait des mesures de sauvegarde distinctes visant 26 produits, mais n'avait pas examiné si les circonstances et conditions pour l'imposition d'une mesure de sauvegarde existaient pour chacun de ces produits pris individuellement et, en outre, parce que la Commission européenne avait adopté une approche incohérente au plan interne s'agissant des produits visés à différents stades de l'enquête et de l'application des mesures. Le Groupe spécial a rejeté l'affirmation de la Turquie selon laquelle la Commission européenne avait appliqué des mesures de sauvegarde distinctes visant 26 produits. Au lieu de cela, il a constaté que la Commission européenne avait appliqué une mesure de sauvegarde unique visant 26 catégories de produits considérées ensemble. Il a conclu que la Turquie n'avait pas établi aucune incompatibilité en ce qui concerne les produits visés dans l'analyse par la Commission européenne des circonstances et conditions pour l'imposition d'une mesure de sauvegarde.

Évolution imprévue des circonstances

La Turquie a allégué que la mesure de sauvegarde définitive était incompatible avec l'article XIX:1 a) du GATT de 1994 parce que la Commission européenne avait commis un certain nombre d'erreurs dans son évaluation du point de savoir si l'accroissement des importations avait été le résultat d'une évolution imprévue des circonstances. Spécifiquement, la Turquie a fait valoir que la Commission européenne: a) n'avait pas identifié d'évolution imprévue des circonstances; b) que si elle avait identifié une évolution des circonstances, celle‑ci n'était pas imprévue; et c) qu'elle n'avait pas démontré que l'accroissement dommageable des importations s'était produit “par suite de” l'évolution imprévue des circonstances. Le Groupe spécial a rejeté les arguments de la Turquie selon lesquels la Commission européenne n'avait pas identifié d'évolution imprévue des circonstances et cette évolution des circonstances n'était en tout état de cause pas imprévue. Il a toutefois admis que la Commission européenne n'avait pas établi que l'accroissement des importations avait eu lieu “par suite de” l'évolution imprévue des circonstances. Par conséquent, le Groupe spécial a constaté que la mesure de sauvegarde définitive était incompatible avec l'article XIX:1 a) à cet égard.

Effet des engagements

La Turquie a allégué que la mesure de sauvegarde définitive était incompatible avec l'article XIX:1 a) du GATT de 1994 parce que la Commission européenne n'avait pas identifié les “engagements assumés” au titre du GATT de 1994 pertinents, et n'avait pas expliqué en quoi de tels engagements avaient pour effet de restreindre la capacité de l'Union européenne de prévenir la menace de dommage. Le Groupe spécial convenait que la Commission européenne n'avait pas identifié dans ses rapports publiés les engagements dont l'effet entraînait l'accroissement des importations, et il a constaté, par conséquent, que la mesure de sauvegarde définitive était incompatible avec l'article XIX:1 a) à cet égard.

Accroissement des importations

La Turquie a allégué que la mesure de sauvegarde définitive était incompatible avec les articles 2:1 et 4:2 a) de l'Accord sur les sauvegardes et avec l'article XIX:1 a) du GATT de 1994 en raison d'erreurs alléguées dans la constatation d'un accroissement des importations formulée par la Commission européenne. Le Groupe spécial a rejeté l'affirmation de la Turquie selon laquelle des baisses des volumes d'importation de certaines catégories et familles de produits à la fin de la période visée par l'enquête invalidaient la constatation d'“accroissement” de la Commission européenne. Le Groupe spécial a également constaté que la Turquie n'avait pas étayé son affirmation selon laquelle l'“accroissement” était insuffisant. Il a conclu que la Turquie n'avait établi aucune incompatibilité en ce qui concerne la constatation d'“accroissement”.

Menace de dommage grave et lien de causalité

La Turquie a allégué que les constatations de la Commission européenne selon lesquelles la branche de production de l'UE subissait une menace de dommage grave, et l'accroissement des importations avait causé une telle menace, étaient incompatibles avec plusieurs dispositions de l'Accord sur les sauvegardes et du GATT de 1994. Le Groupe spécial a constaté que la constatation de l'existence d'une menace de dommage grave formulée par la Commission européenne n'était pas “fond[ée] sur des faits”, comme l'exigeait l'article 4:1 b) de l'Accord sur les sauvegardes. Compte tenu de cette constatation, le Groupe spécial n'a pas jugé nécessaire d'examiner les autres allégations et arguments avancés par la Turquie en ce qui concerne les constatations concernant la menace de dommage grave et le lien de causalité formulées par la Commission européenne.

Mesure et temps nécessaires pour prévenir un dommage grave

La Turquie a allégué que la mesure de sauvegarde définitive était incompatible avec les articles 5:1 et 7:1 de l'Accord sur les sauvegardes et avec l'article XIX:1 a) du GATT de 1994 parce qu'elle était appliquée au‑delà de la mesure et du temps nécessaires pour prévenir un dommage grave. Le Groupe spécial a rejeté l'affirmation de la Turquie selon laquelle la Commission européenne avait appliqué la mesure de sauvegarde définitive au‑delà de la mesure nécessaire pour prévenir un dommage grave en ne tenant pas compte des données des six premiers mois de 2018 pour déterminer la taille des contingents tarifaires. Le Groupe spécial a également constaté que la Turquie n'avait pas établi que le Règlement sur les doubles mesures correctives suspendant l'application de certaines mesures antidumping et compensatoires dans la mesure de leur chevauchement avec les droits de sauvegarde pertinents avait entraîné l'application de la mesure de sauvegarde au‑delà de la mesure nécessaire pour prévenir un dommage grave. Il a conclu que la Turquie n'avait établi aucune incompatibilité en ce qui concerne la mesure de l'application de la mesure de sauvegarde. Le Groupe spécial n'a pas jugé nécessaire de formuler des constatations sur les allégations et arguments de la Turquie selon lesquels la mesure de sauvegarde définitive avait été appliquée au‑delà du temps nécessaire pour prévenir le dommage grave.

Répartition des parts des contingents tarifaires

La Turquie a allégué que la mesure de sauvegarde définitive était incompatible avec l'article XIII:2 d) et le texte introductif de l'article XIII:2 du GATT de 1994 parce que les parts des contingents tarifaires adoptés au moyen de la mesure de sauvegarde sont réparties par pays sur la base d'une période qui n'était pas représentative, et sans qu'il soit tenu dûment compte des éventuels facteurs spéciaux affectant le commerce du produit considéré. La Turquie a aussi allégué que la mesure de sauvegarde définitive était incompatible avec l'article 5:2 a) de l'Accord sur les sauvegardes, “pour les mêmes raisons”. Le Groupe spécial a rejeté l'affirmation de la Turquie selon laquelle la période sur la base de laquelle l'Union européenne avait réparti les parts par pays des contingents tarifaires pertinents ne remplissait pas les conditions requises pour être considérée comme une “période représentative antérieure” au titre de l'article XIII:2 d) parce qu'elle n'incluait pas les six premiers mois de 2018. Le Groupe spécial a également rejeté l'affirmation de la Turquie présentée à titre subsidiaire concernant l'existence d'un facteur spécial que la Commission européenne n'avait, à tort, pas pris en compte pour la répartition des parts de contingents tarifaires par pays pour les catégories de produits pertinentes. Sur la base de la supposition, faite pour les besoins de l'argumentation, selon laquelle l'article 5:2 a) de l'Accord sur les sauvegardes s'appliquait aux contingents tarifaires, le Groupe spécial a aussi rejeté l'allégation de la Turquie au titre de cette disposition. Le Groupe spécial a conclu que la Turquie n'avait établi aucune incompatibilité en ce qui concerne la répartition des parts des contingents tarifaires.

Rythme de la libéralisation et renforcement du caractère restrictif

La Turquie a allégué que la mesure de sauvegarde définitive était incompatible avec les articles 5:1 et 7:4 de l'Accord sur les sauvegardes parce que les règlements relatifs aux premier et deuxième réexamens l'ont rendue plus restrictive et ont réduit le rythme de sa libéralisation. Le Groupe spécial a rejeté l'affirmation de la Turquie selon laquelle ces dispositions empêchaient une réduction du rythme de la libéralisation par rapport au rythme initialement annoncé, et il a également constaté que la Turquie n'avait pas démontré pourquoi le rythme modifié de la libéralisation ne faciliterait pas l'ajustement de la branche de production de l'UE en l'espèce. En outre, le Groupe spécial a constaté que la Turquie n'avait pas établi prima facie que les autres modifications apportées au moyen des règlements relatifs aux premier et deuxième réexamens avaient rendu la mesure de sauvegarde plus restrictive que cela avait été déterminé initialement, d'une manière incompatible avec l'Accord sur les sauvegardes. Il a conclu que la Turquie n'avait établi aucune incompatibilité en ce qui concerne le rythme de la libéralisation et le renforcement du caractère restrictif de la mesure de sauvegarde.