CM11 en bref

Questions relatives à l'agriculture

L'agriculture reste parmi les questions les plus importantes et les plus difficiles auxquelles les Membres de l'OMC sont confrontés. Les négociations sur l'agriculture à l'OMC ont démarré en 2000 dans le cadre du "programme incorporé" prescrit, convenu à la fin du Cycle d'Uruguay (1986-1994), et ont ensuite été incorporées dans les négociations commerciales du Cycle de Doha lancées à la fin de 2001.

La onzième Conférence ministérielle de l'OMC qui se tiendra à Buenos Aires (CM11) sera pour les Membres de l'Organisation l'occasion d'examiner d'importantes questions restées en suspens, comme le soutien interne dans l'agriculture, les disciplines applicables aux programmes de détention de stocks publics, le coton, les restrictions à l'exportation, l'accès aux marchés et un mécanisme de sauvegarde spéciale en faveur des pays en développement.

Beaucoup attendent des progrès sur ces questions à la Conférence, mais certains Membres soulignent que la CM11 "ne devrait pas être considérée comme la fin du voyage" et qu'un résultat sur l'agriculture devrait également contenir un programme de travail pour poursuivre les réformes après Buenos Aires.

Détention de stocks publics

Les programmes de détention de stocks publics sont des outils utilisés par les pouvoirs publics pour acheter, stocker et distribuer des produits alimentaires lorsque cela est nécessaire. Même si le stockage et la distribution de produits alimentaires sont autorisés en vertu des règles de l'OMC, les achats de produits alimentaires à des prix fixes ou "administrés" supérieurs à ceux du marché sont considérés comme étant une forme de subvention et donc, le soutien accordé est comptabilisé dans le calcul du plafond global du pays pour le soutien ayant des effets de distorsion des échanges dans le cadre des règles de l'OMC en vigueur.

Certains Membres estiment que les règles de l'OMC en vigueur concernant la détention de stocks publics sont trop restrictives et empêchent les gouvernements de répondre aux besoins de leurs populations en termes de sécurité alimentaire. D'autres, tout en reconnaissant la légitimité de ces programmes, souhaitent que des sauvegardes appropriées soient mises en place pour éviter que ces programmes ne portent atteinte aux intérêts commerciaux ou aux programmes de sécurité alimentaire d'autres Membres de l'OMC. La Conférence de décembre 2017 qui se tiendra à Buenos Aires correspond à la date butoir convenue par les Ministres à la Conférence ministérielle de 2013 tenue à Bali pour trouver une "solution permanente" à cette question.

À Bali, les Ministres sont convenus d'une "clause de paix" intérimaire permettant aux pays en développement d'accorder des subventions au titre de programmes de détention de stocks publics, sans faire l'objet d'une procédure juridique dans le cadre du système de règlement des différends de l'OMC. Pour autant que ces pays remplissent les conditions énoncées dans la décision, la clause de paix s'applique même si le pays dépasse ses limites convenues pour le soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges. Une Décision du Conseil général de 2014 et la Conférence ministérielle de Nairobi (2015) ont encore confirmé que les Membres feraient tout leur possible pour se mettre d'accord sur une solution permanente à cette question et l'adopter d'ici à 2017 et que la solution intérimaire resterait en vigueur jusque-là.

Au cours des préparatifs de la onzième Conférence ministérielle, les Membres ont mené des discussions spécifiques sur cette question. Ils sont convenus qu'il était nécessaire d'obtenir un résultat sur la question de la détention de stocks publics et étaient généralement d'accord sur les éléments qui devraient faire partie d'une solution permanente, notamment les sauvegardes et les prescriptions en matière de transparence. Mais leurs points de vue divergent sur plusieurs éléments, comme les produits visés, les pays visés, le partage de renseignements et les moyens d'éviter que les stocks excédentaires ne s'infiltrent dans les marchés mondiaux.

Actuellement, quatre propositions sont à l'examen:

1) une Proposition concernant le soutien interne, la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire et le coton, présentée par le Brésil, l'UE, la Colombie, le Pérou et l'Uruguay en juillet 2017;

2) une solution permanente proposée concernant la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire, présentée par un groupe de pays en développement coordonné par l'Indonésie, connu sous le nom de G-33, datée du 19 juillet 1017;

3) une proposition sur la détention de stocks publics pour la sécurité alimentaire, présentée par la Russie et le Paraguay fin octobre 2017; et

4) une proposition présentée par la Norvège et Singapour le 27 novembre 2017.

Les deux premières propositions suggèrent d'exempter le soutien fourni dans le cadre des programmes de détention de stocks publics du calcul du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges.

La proposition présentée par le Brésil, l'UE et d'autres coauteurs concerne les programmes de détention de stocks publics existants ainsi que les nouveaux programmes des pays les moins avancés (PMA) et des programmes de plus petite échelle des pays en développement. La proposition du G-33, quant à elle, préconise d'élargir la portée des pays et produits visés, et d'englober tous les programmes de détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire utilisés par les pays en développement et les pays les moins avancés.

Les deux autres propositions suivent l'approche de la "clause de paix" énoncée dans la Décision ministérielle de Bali, qui vise à fournir une protection juridique contre les contestations au titre de l'Accord sur l'agriculture.

La proposition Norvège-Singapour s'inspire largement de la Décision ministérielle de Bali et couvre les programmes de détention de stocks publics existants ainsi que les nouveaux programmes des pays les moins avancés (PMA) et des programmes de plus petite échelle des pays en développement. La proposition de la Russie et du Paraguay prévoit des dispositions additionnelles en matière de sauvegarde pour garantir que les stocks achetés ne faussent pas les échanges ou n'aient pas d'effet défavorable sur la sécurité alimentaire des autres Membres.

Comme de nombreux Membres sont vivement opposés à l'exemption illimitée du soutien des prix du marché fourni au titre des programmes de détention de stocks publics, le Président des négociations sur l'agriculture, l'Ambassadeur Stephen Ndung'u Karau (Kenya), a fait observer qu'une solution permanente basée sur la Décision de Bali est la plus susceptible de susciter une convergence parmi les Membres.

Soutien interne

Le soutien interne pour les produits agricoles reste la priorité absolue pour la grande majorité des Membres de l'OMC. À l'approche de la onzième Conférence ministérielle, les Membres ont mené des négociations intensives afin de limiter les subventions internes qui peuvent entraîner une surproduction de produits agricoles et affecter les prix sur les marchés mondiaux.

Toutefois, d'importantes divergences de vues subsistent entre les Membres sur les questions négociées, les délégations se répartissant généralement entre celles qui sont favorables à une limite du soutien interne global ayant des effets de distorsion des échanges (SGEDE), et celles qui estiment que le soutien relevant de la "catégorie orange" (également appelé Mesure globale du soutien ou MGS) devrait être éliminé d'abord.

Ces différences se reflètent dans un certain nombre de propositions qui forment la base des discussions récentes.

Une proposition du Brésil, de l'UE et d'autres coauteurs fixe des limites flottantes pour le SGEDE sur la base d'un pourcentage de la valeur de la production, avec des plafonds différents pour les pays développés et les pays en développement. Les auteurs de cette proposition font valoir que cette approche reste la base la plus réaliste pour un possible résultat progressif à la CM11.

Dans le même ordre d'idées, une proposition de la Nouvelle-Zélande, de l'Australie, du Canada, du Chili et du Paraguay est aussi axée sur les limites du SGEDE. Les auteurs présentent trois options pour réduire le soutien ayant des effets de distorsion des échanges au moyen de plafonds monétaires fixes, faisant valoir que les limites fixes sont plus transparentes et prévisibles et restreindraient les dépenses futures des Membres.

Une proposition de la Chine et de l'Inde appelle les pays développés à éliminer leur soutien relevant de la "catégorie orange". Ces pays font valoir que l'élimination de ce type de soutien supprimerait l'un des plus grands déséquilibres dans les règles en vigueur pour le commerce des produits agricoles, en obligeant les pays qui accordent plus de subventions à réduire leurs droits spéciaux.

Une communication du Groupe des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) favorise également l'élimination du soutien MGS, mais pour tous les Membres, tout en offrant une plus grande marge de manœuvre aux pays en développement concernant le soutien pour leur secteur agricole.

Quelques propositions plus récentes sur cette question ont été formulées par l'Argentine, le Mexique et les Philippines. Elles constituent des tentatives de trouver un point de convergence entre les différentes propositions présentées, suggérant une limite globale du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges et une réduction des niveaux de soutien MGS autorisés.

Certains Membres ont noté qu'aucune des propositions à l'examen, sous sa forme actuelle, n'avait remporté l'adhésion consensuelle des Membres de l'OMC nécessaire pour constituer une solution à la CM11.

En raison des divergences persistantes dans les positions de négociation des Membres, l'Ambassadeur Karau, Président des négociations sur l'agriculture, recommande aux Membres de s'efforcer d'aboutir à un résultat limité comprenant potentiellement une décision sur certains principes de base et un programme de travail pour guider les négociations après la CM11.

À cet égard, la Russie et le Groupe africain ont présenté leurs propositions respectives sur un programme de travail de l'après-CM11 sur le soutien interne.

Contexte: les catégories du soutien interne

Coton

L'Initiative sur le coton a été initialement lancée par le Bénin, le Burkina Faso, le Tchad et le Mali (groupe "Coton-4") en 2003, au Conseil général de l'OMC. La proposition décrivait le dommage que leur causaient les subventions accordées pour le coton dans les pays plus riches, exigeait l'élimination des subventions et le paiement d'une compensation pour couvrir les pertes économiques résultant des subventions. Ultérieurement, le groupe "Coton-4" a lancé une "Initiative sectorielle en faveur du coton".

À la Conférence ministérielle de Hong Kong en 2005, les Ministres du commerce ont réaffirmé la Décision du Conseil général de 2004 de traiter les travaux sur la question du coton en examinant à la fois les aspects relatifs au commerce et les aspects relatifs à l'aide au développement. Pour ce qui est du commerce, les Ministres se sont engagés à traiter la question du coton "d'une manière ambitieuse, rapide et spécifique", dans le cadre des négociations sur l'agriculture, avec notamment l'engagement de procéder à des réductions des subventions ayant des effets de distorsion des échanges et d'améliorer l'accès aux marchés pour les exportations de coton en provenance des pays les moins avancés. S'agissant de l'aide au développement, le processus du cadre consultatif a été lancé par le Directeur général, qui a noté l'importance d'une efficience et d'une compétitivité accrues dans le processus de production du coton.

La Conférence ministérielle de Nairobi qui s'est tenue en 2015 est parvenue à des résultats significatifs sur la question du coton. Notamment, les Membres sont convenus d'éliminer les subventions à l'exportation et d'appliquer les disciplines relatives aux autres mesures à l'exportation pour le coton dans un délai plus court que pour l'ensemble des produits de base agricoles. S'agissant de l'accès aux marchés, les pays développés et les pays en développement Membres qui étaient en mesure de le faire se sont engagés à accorder, dans la mesure prévue dans leurs arrangements commerciaux préférentiels respectifs, un accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent pour les exportations de coton et de produits agricoles liés au coton en provenance des PMA.

Les négociations à l'approche de la CM11 ont principalement porté sur le pilier restant du soutien interne pour le coton. La plupart des Membres sont favorables à un résultat significatif et spécifique sur le soutien interne pour le coton à cette conférence, mais certaines délégations ont exprimé des doutes sur la possibilité de parvenir à un résultat, compte tenu de l'environnement global des négociations.

Bien que tous les Membres reconnaissent le mandat donné par les Ministres de traiter le coton de manière ambitieuse, rapide et spécifique, beaucoup d'entre eux ont été d'avis qu'il ne serait pas possible, à la CM11, de convenir de nouvelles disciplines sur les versements directs de la catégorie verte accordés aux producteurs de coton, comme le suggérait le C-4. Certains Membres ont estimé qu'il ne s'agissait pas d'une perspective réaliste pour le moment, tandis que d'autres se sont opposés à la proposition pour des motifs plus fondamentaux.

Le groupe "Coton-4" a distribué un projet de Décision ministérielle sur le coton (TN/AG/GEN/46-TN/AG/SCC/GEN/18) le 11 octobre 2017. Au cours de la discussion initiale, certains Membres ont dit trouver la proposition, qui préconisait de fortes réductions du soutien interne pour le coton, trop ambitieuse, tandis que d'autres ont demandé au groupe "Coton-4" de préciser certains éléments de la proposition s'agissant d'une limite au soutien ayant des effets de distorsion des échanges accordé au coton exprimée en pourcentage de la valeur de la production de coton. D'autres Membres ont insisté sur la nécessité de traiter en premier lieu la MGS accordée au coton au-delà du niveau de minimis.

D'autres propositions, notamment une proposition du Brésil, de l'UE, de la Colombie, du Pérou et de l'Uruguay, une proposition du Groupe des PMA et une proposition de l'Argentine, comprennent également des éléments visant à progresser sur la question du soutien interne pour le coton.

Même si le soutien interne pour le coton est l'élément principal des négociations sur le coton, les discussions en cours portent aussi sur d'autres sujets, notamment la manière d'améliorer encore l'aide au développement dans le domaine du coton. Les Membres ont réaffirmé que la Décision de Nairobi restait pertinente à cet égard et la plupart d'entre eux sont convenus que ce fait pourrait être reconnu dans le cadre d'un résultat sur le coton à la CM11.

Prohibitions ou restrictions à l'exportation

Les discussions menées à Genève à ce jour ont confirmé que de nombreux Membres sont favorables à un résultat limité sur les prohibitions et les restrictions à l'exportation.

Une proposition présentée par Singapour a obtenu le soutien des Membres. Cette proposition met l'accent sur un meilleur partage des renseignements relatifs aux prohibitions et aux restrictions à l'exportation, abordant en particulier la question des délais de notification préalable. Elle suggère également d'exempter de ces mesures les achats de produits alimentaires effectués par le Programme alimentaire mondial à des fins humanitaires et non commerciales.

La Corée, Israël, le Japon, la Suisse et le Taipei chinois ont également présenté une proposition en octobre 2017, visant à clarifier et à renforcer les règles lorsqu'un Membre applique des prohibitions et des restrictions à l'exportation. Les Membres ont toutefois généralement admis qu'un résultat ne pourrait pas être obtenu à la CM11 sur ces questions. Les auteurs de la proposition ont donc demandé qu'elles fassent l'objet d'un programme de travail après la CM11.

Certains Membres ont noté qu'un résultat concernant les prohibitions ou les restrictions à l'exportation ne pouvait pas être envisagé en l'absence d'un résultat plus vaste dans l'ensemble des négociations sur l'agriculture. Plusieurs d'entre eux ont aussi mis en garde contre des prescriptions en matière de transparence trop lourdes pour les pays en développement Membres. Un Membre s'est dit vivement préoccupé par le fait qu'une décision sur les prohibitions et les restrictions à l'exportation pourrait être un premier pas vers la limitation de la marge de manœuvre dont disposent les pays en développement pour utiliser cet outil.

Accès aux marchés

Les Membres reconnaissent généralement qu'un résultat concret concernant l'accès aux marchés n'est pas réalisable pour la CM11. Certains Membres s'efforcent toutefois de poursuivre les réformes dans ce domaine de manière progressive dans le cadre des négociations sur l'agriculture.

À cet égard, un groupe de Membres (Argentine, Brésil, Chili, Paraguay, Thaïlande et Uruguay) a proposé un programme de travail de l'après-CM11 pour les négociations sur l'accès aux marchés en vue "de réduire le niveau de protection et de créer des possibilités d'accès aux marchés significatives". S'efforçant de poursuivre les négociations sur l'accès aux marchés au cours d'une session spécifique du Comité de l'agriculture, le groupe a également proposé de procéder à un exercice annuel de transparence et de surveillance dans le cadre du Comité pour examiner les évolutions dans le domaine de l'accès aux marchés pour les produits agricoles.

Une proposition antérieure du Paraguay et du Pérou présentait une approche progressive similaire, en vue de réformes dans l'accès aux marchés, ciblant des travaux techniques sur certaines questions, y compris la simplification tarifaire (à savoir la conversion de tarifs non ad valorem en taux de tarif appliqués en pourcentage du prix du produit), comme première étape.

Ultérieurement, la Tunisie a aussi présenté une proposition spécifique sur la simplification tarifaire.

Dans les préparatifs de la Conférence, le Paraguay (avec l'Argentine, l'Australie, la Colombie, la Nouvelle-Zélande, le Pakistan, le Pérou, l'Uruguay et le Viet Nam), la Fédération de Russie et les Philippines ont respectivement proposé que le recours à la sauvegarde spéciale pour l'agriculture (SGS) existante soit réduit ou éliminé, notant que son utilisation avait reculé au fil du temps et que la SGS présentait un grave déséquilibre systémique dans la manière dont les Membres pouvaient protéger leur secteur agricole. Les deux dernières propositions font également allusion à une possibilité limitée d'amélioration de la "SGS", sous réserve de certaines conditions.

Les Membres ont exprimé des points de vue différents sur ces propositions, un certain nombre de pays en développement étant favorables à l'initiative, tandis que d'autres pays ont évoqué la nécessité de maintenir les SGS en l'absence de réformes de l'accès aux marchés plus vastes.

Mécanisme de sauvegarde spéciale

À la Conférence ministérielle de Nairobi en 2015, les Membres de l'OMC ont adopté une Décision (WT/MIN(15)/43) pour négocier un Mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS) en faveur des pays en développement. En vertu de cette décision, le Conseil général examine régulièrement les progrès accomplis sur cette question.

Le MSS permettrait aux pays en développement de relever leurs tarifs temporairement pour faire face à des poussées des importations ou à des baisses des prix.

Les discussions continuent à révéler des positions divergentes sur la question du lien entre le MSS et les négociations globales sur l'accès aux marchés. Le G-33 soutient qu'un MSS en faveur des pays en développement est nécessaire pour leur permettre de faire face efficacement aux effets négatifs de la volatilité des prix internationaux sur les agriculteurs dotés de ressources limitées.

En mai 2017, le G-33 a présenté un document dans lequel il incitait les Membres à s'engager pour trouver des solutions aux questions restantes concernant le MSS. Ultérieurement, le groupe a présenté un autre document, en juillet 2017, traitant de questions liées à certains aspects techniques.

En septembre 2017, le G-33 a présenté une communication indiquant que le groupe était ouvert à l'adoption d'un aspect du MSS prévoyant que le mécanisme soit enclenché par des poussées des importations ou des dépressions des prix. Les Philippines ont proposé en novembre 2017 que les Membres adoptent un mécanisme de sauvegarde spéciale fondé sur les prix à la CM11.

Mais plusieurs Membres ont indiqué clairement qu'un tel résultat n'était pas réaliste, en l'absence d'un résultat plus vaste sur l'accès aux marchés. Quelques Membres estiment que le seul résultat réalisable concernant le MSS à Buenos Aires serait une décision sur la poursuite des négociations concernant le MSS après la CM11.

Contexte: Mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS) et Sauvegarde spéciale pour l'agriculture (SGS)

Concurrence à l'exportation

Le 10 novembre 2017, le Canada, le Chili et la Suisse ont distribué une proposition contenant le libellé possible d'un programme de travail de l'après-CM11 pour donner suite aux résultats de la Décision de Nairobi sur la concurrence à l'exportation et renforcer les disciplines dans ce domaine. La proposition a suscité un large soutien des Membres.

Mesures sanitaires et phytosanitaires

Le Brésil a distribué, le 10 novembre 2017, une proposition contenant le libellé possible d'un programme de travail de l'après-CM11 dans le domaine des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS). Tout en se déclarant intéressés par la proposition, plusieurs Membres ont émis des doutes sur la pertinence d'un résultat sur les questions SPS dans le contexte des négociations sur l'agriculture.

Mise à jour

Amina Mohamed, Ministre des affaires étrangères du Kenya, a fait fonction de facilitatrice pour les discussions sur l'agriculture à la onzième Conférence ministérielle.

À Buenos Aires, les Membres ne sont pas parvenus à convenir d'une solution permanente à la question de la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire. La "clause de paix" intérimaire permettant aux pays en développement d'accorder des subventions au titre de programmes de détention de stocks publics, sans faire l'objet d'une procédure juridique dans le cadre du système de règlement des différends de l'OMC, restera en vigueur jusqu'à ce qu'une solution permanente soit convenue.

Les Membres n'ont pas non plus réussi à convenir d'un programme de travail de l'après-CM11 sur l'agriculture. Cependant, la Présidente de la onzième Conférence ministérielle, Susana Malcorra, a noté que les Membres de l'OMC restaient fermement déterminés à faire avancer les négociations sur les trois piliers de l'agriculture, à savoir soutien interne, accès aux marchés et concurrence à l'exportation.

 

COMPRENDRE LE JARGON

Subventions: Une forme d'aide ou de soutien financier accordé par des pouvoirs publics à un secteur économique, une institution, une entreprise ou un individu. Il y a deux grands types de subventions dans l'agriculture: les subventions à l'exportation et les subventions internes. Une subvention à l'exportation est une subvention octroyée à une entreprise par des pouvoirs publics et subordonnée aux exportations. Une subvention interne n'est pas directement liée aux exportations.

Soutien interne: Politiques de soutien et subventions gouvernementales dans le domaine agricole soumises aux disciplines concernant la réforme du commerce des produits agricoles. Dans l'ensemble, les règles de l'OMC identifient deux catégories de soutien interne — soutien ayant des effets de distorsion des échanges nuls ou minimes (souvent appelé mesures de la "catégorie verte") et soutien ayant des effets de distorsion des échanges (souvent appelé mesures de la "catégorie orange").

Catégorie orange/MGS: Soutien interne pour l'agriculture considéré comme ayant des effets de distorsion des échanges et donc soumis aux engagements de réduction. Il est calculé, en principe, en tant que "mesure globale du soutien" (MGS).
Catégorie verte: Soutien interne pour l'agriculture autorisé sans limitation parce que ses effets de distorsion sur les échanges sont nuls ou, au plus, minimes.

Catégorie bleue: Soutien de la catégorie orange, mais avec des contraintes pour la production ou d'autres conditions conçues pour réduire la distorsion. Actuellement, le soutien de la "catégorie bleue" n'est pas limité par les règles de l'OMC.

"De minimis": Montants minimaux de soutien interne qui sont autorisés, bien qu'ils faussent les échanges — jusqu'à 5% de la valeur de la production pour les pays développés, 10% pour les pays Membres en développement. Les limites de minimis s'appliquent à des produits spécifiques ainsi qu'aux niveaux globaux de production.

Tarif ad valorem: Taux de tarif appliqué en pourcentage du prix, par opposition au "tarif spécifique" qui peut être basé sur une quantité spécifique.

Simplification tarifaire: Processus de conversion des tarifs non ad valorem en taux de tarif appliqués en pourcentage du prix, ou tarifs ad valorem.

Mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS): Outil examiné dans les négociations sur l'agriculture qui permettrait aux pays en développement de relever temporairement leurs tarifs pour faire face à des poussées des importations ou à des baisses des prix.

Sauvegarde spéciale (SGS): Augmentation temporaire du droit d'importation pour faire face à des poussées des importations ou à des baisses des prix, en vertu des dispositions de l'Accord sur l'agriculture.

Tarification: Procédures relatives aux dispositions sur l'accès aux marchés pour les produits agricoles consistant à transformer toutes les mesures non tarifaires en tarifs.

Concurrence à l'exportation: Les subventions à l'exportation et les mesures qui pourraient offrir des failles pour les engagements en matière de subventions des exportations des pouvoirs publics — financement à l'exportation (crédit, garanties et assurance), entreprises commerciales d'État exportatrices et aide alimentaire internationale.

Mesures sanitaires et phytosanitaires: Mesures relatives à la sécurité sanitaire des produits alimentaires, à la santé des animaux et à la préservation des végétaux.