Cuestiones relativas a la agricultura

La Undécima Conferencia Ministerial de la OMC, que se celebrará en Buenos Aires, brindará a los Miembros la oportunidad de debatir importantes cuestiones pendientes, como la ayuda interna a la agricultura, las disciplinas aplicables a los programas de constitución de existencias públicas, el algodón, las restricciones a la exportación, el acceso a los mercados y el mecanismo de salvaguardia especial para los países en desarrollo.

Aunque muchos de los Miembros esperan que en la Undécima Conferencia Ministerial se produzcan avances en estas esferas, otros insisten en que la Conferencia no "debe considerarse el final del camino", y señalan que cualquier resultado en lo que respecta a la agricultura debería abarcar, entre otras cosas, un programa de trabajo para proseguir las reformas después de Buenos Aires.

Constitución de existencias públicas

Los programas de constitución de existencias públicas son instrumentos de política utilizados por los gobiernos para comprar, almacenar y distribuir alimentos cuando es necesario. Aunque las normas de la OMC permiten el almacenamiento y la distribución de alimentos, la compra de alimentos a precios fijos o "administrados" superiores a los de mercado se considera una forma de subvención, y por lo tanto, la ayuda suministrada se tiene en cuenta para los fines del límite máximo global de la ayuda con efectos de distorsión del comercio de un país en el marco de las normas vigentes de la OMC.

Algunos Miembros consideran que las normas vigentes de la OMC en materia de constitución de existencias públicas son demasiado restrictivas e impiden a los gobiernos responder a las necesidades de seguridad alimentaria de su población. Otros, aunque reconocen la legitimidad de esos programas, desean que se establezcan las salvaguardias apropiadas para evitar que los programas en cuestión perjudiquen los intereses comerciales o los programas de seguridad alimentaria de otros Miembros de la OMC. En la reunión que se celebrará en Buenos Aires en diciembre de 2017 se cumplirá el plazo acordado por los Ministros en la Conferencia Ministerial de Bali de 2013 para lograr una "solución permanente" a esta cuestión.

En Bali, los Ministros acordaron una "cláusula de paz" provisional que permite a los países en desarrollo otorgar subvenciones como parte de sus programas de constitución de existencias públicas sin ser objeto de acciones legales en el marco del sistema de solución de diferencias de la OMC. Siempre que estos países cumplan las condiciones especificadas en la decisión, la cláusula de paz se aplica incluso si el país excede los límites convenidos para la ayuda interna causante de distorsión del comercio. En una Decisión adoptada por el Consejo General en 2014 y en la Conferencia Ministerial celebrada en Nairobi en 2015, los Miembros reiteraron que harían todos los esfuerzos posibles por acordar y adoptar una solución permanente a esta cuestión en 2017 y que la solución provisional se mantendría en vigor hasta ese momento.

En el período previo a la Undécima Conferencia Ministerial, los Miembros celebraron debates específicos sobre esta cuestión. Los Miembros han convenido en la necesidad de llegar a un resultado en lo que respecta a la constitución de existencias públicas y coinciden, a grandes rasgos, en los elementos que deberían formar parte de una solución permanente, incluidas salvaguardias y prescripciones en materia de transparencia. Sin embargo, sus opiniones difieren en lo que respecta a varios elementos, como los productos abarcados, los países abarcados, el intercambio de información y la forma de evitar que las existencias excedentarias se infiltren en los mercados internacionales.

Actualmente, hay cuatro propuestas sobre la mesa:

1) una propuesta sobre la ayuda interna, la constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria y el algodón presentada por el Brasil, la UE, Colombia, el Perú y el Uruguay en julio de 2017;

2) una propuesta de solución permanente para la cuestión de la constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria presentada por un grupo de países en desarrollo coordinados por Indonesia, conocido como el G-33, de fecha 19 de julio de 2017;

3) una propuesta sobre la constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria presentada por Rusia y el Paraguay en octubre de 2017; y

4) una propuesta presentada por Noruega y Singapur el 27 de noviembre de 2017.

Las primeras dos propuestas sugieren exonerar la ayuda proporcionada en el marco de los programas de constitución de existencias públicas del cálculo de la ayuda interna causante de distorsión del comercio.

La propuesta del Brasil, la UE y otros copatrocinadores abarca los programas de constitución de existencias públicas vigentes, así como los programas nuevos de los países menos adelantados (PMA) y los programas de menor alcance de los países en desarrollo. La propuesta del G-33, por su parte, aboga por una cobertura de países y productos más amplia, incluidos todos los programas de constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria utilizados por los países en desarrollo y los PMA.

Las otras dos propuestas siguen el enfoque de la "cláusula de paz" adoptado en la Decisión Ministerial de Bali, que trata de ofrecer protección jurídica frente a las impugnaciones en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura.

La propuesta de Noruega y Singapur se basa en gran medida en la Decisión Ministerial de Bali y abarca los programas de constitución de existencias públicas, así como los programas nuevos de los PMA y los programas de menor alcance de los países en desarrollo. La propuesta de Rusia y el Paraguay prevé salvaguardias adicionales para garantizar que las existencias adquiridas no tengan efectos de distorsión del comercio ni afecten desfavorablemente a la seguridad alimentaria de otros Miembros.

Dado que muchos Miembros se oponen firmemente a una exención ilimitada del sostenimiento de los precios del mercado en el marco de los programas de constitución de existencias públicas, el Presidente de las negociaciones sobre la agricultura, Embajador Stephen Ndung'u Karau de Kenya, ha señalado que una solución permanente basada en la Decisión de Bali muy probablemente genere convergencia entre los Miembros.

Ayuda interna

La ayuda interna en la agricultura sigue siendo la prioridad fundamental para la inmensa mayoría de los Miembros de la OMC. En el período previo a la Undécima Conferencia Ministerial, los Miembros han celebrado intensas negociaciones con el fin de reducir las subvenciones internas que puedan llevar a una superproducción de productos agrícolas y afectar a los precios del mercado mundial.

No obstante, los Miembros siguen defendiendo posiciones muy distintas respecto de las cuestiones objeto de negociación, ya que, en líneas generales, las delegaciones están divididas entre las que abogan por poner límites a la ayuda global causante de distorsión del comercio (AGDC) y las que consideran que antes debería eliminarse la ayuda del "compartimento ámbar" (también llamada Medida Global de la Ayuda, o MGA).

Estas diferencias se reflejan en varias propuestas que han servido de base para los debates recientes.

Una propuesta presentada por el Brasil, la UE y otros copatrocinadores establece límites variables para la AGDC, basados en un porcentaje del valor de la producción, con topes diferentes para los países desarrollados y los países en desarrollo. Los autores de la propuesta defienden que este es el enfoque más realista, y que serviría de base para lograr un resultado adicional en la Undécima Conferencia Ministerial.

En una línea similar, una propuesta presentada por Nueva Zelandia, Australia, el Canadá, Chile y el Paraguay se centra también en los límites de la AGDC. Los autores plantean tres opciones para reducir la ayuda causante de distorsión del comercio mediante topes monetarios fijos, aduciendo que los límites fijos son más transparentes y predecibles y limitarían el gasto futuro de los Miembros.

En cambio, una propuesta presentada por China y la India insta a los países desarrollados a eliminar su ayuda del "compartimento ámbar". Los autores defienden que, con la eliminación de este tipo de ayuda, se acabaría con uno de los mayores desequilibrios que existen actualmente en el mercado agropecuario, al obligar a los principales proveedores de subvenciones a reducir sus derechos especiales.

Una comunicación presentada por el Grupo de Países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) aboga también por la eliminación de la MGA, pero para todos los Miembros, y por que se conceda mayor libertad de acción a los países Miembros en desarrollo para suministrar ayuda a su sector agropecuario.

Recientemente ha habido más propuestas de la Argentina, Filipinas y México. Constituyen intentos de conciliar las diferentes propuestas sobre la mesa, al sugerir el establecimiento de un límite global a la ayuda interna causante de distorsión del comercio y una reducción de los niveles autorizados de MGA.

Algunos Miembros han señalado que ninguna de las propuestas que se discuten ha logrado, en su forma actual, obtener de los Miembros de la OMC el consenso necesario para llegar a una solución en la Undécima Conferencia Ministerial.

Debido a las diferencias persistentes en las posiciones de negociación de los Miembros, el Presidente de las negociaciones sobre la agricultura, Embajador Karau, recomienda a los Miembros que trabajen en aras de un resultado limitado que podría comprender una decisión sobre algunos principios básicos y un programa de trabajo para orientar las negociaciones después de la Undécima Conferencia Ministerial.

A este respecto, Rusia y el Grupo Africano han presentado sus respectivas propuestas para un programa de trabajo sobre la ayuda interna para después de la Undécima Conferencia Ministerial.

Contexto: los compartimentos de ayuda interna

Algodón

La iniciativa sobre el algodón fue planteada inicialmente por Benin, Burkina Faso, el Chad y Malí (los Cuatro del Algodón) en 2003 durante el Consejo General de la OMC. En la propuesta se describía el daño que causaban a esos países las subvenciones al algodón otorgadas por países más ricos y se pedía que se eliminaran y se pagara una compensación por las pérdidas económicas que ocasionaban. Posteriormente, los Cuatro del Algodón presentaron una "Iniciativa Sectorial en favor del Algodón".

En la Conferencia Ministerial de Hong Kong de 2005 los ministros de comercio confirmaron la Decisión adoptada en 2004 por el Consejo General de abordar los trabajos relacionados con el algodón examinando tanto los aspectos relativos al comercio como los relativos a la asistencia para el desarrollo. En lo que respecta al comercio, los ministros se comprometieron a tratar el algodón "ambiciosa, rápida y específicamente" dentro de las negociaciones sobre la agricultura, y en particular a reducir las subvenciones causantes de distorsión del comercio y a mejorar el acceso a los mercados para las exportaciones de algodón procedentes de los países menos adelantados. Respecto a la asistencia para el desarrollo, el Director General puso en marcha el proceso del marco consultivo y señaló la importancia de lograr mayor eficiencia y competitividad en el proceso de producción del algodón.

En la Conferencia Ministerial de Nairobi celebrada en 2015 se obtuvieron resultados importantes en relación con el algodón. En particular, los Miembros acordaron eliminar las subvenciones a la exportación y aplicar las disciplinas de otras medidas relativas a la exportación del algodón en un plazo más breve que el establecido para el conjunto de los productos agropecuarios. En relación con el acceso a los mercados, los países desarrollados Miembros, y los países en desarrollo Miembros que estén en condiciones de hacerlo, se han comprometido a dar, en la medida prevista en sus respectivos arreglos comerciales preferenciales, acceso a los mercados libre de derechos y de contingentes para las exportaciones de los PMA de algodón y de productos relacionados con el algodón.

Las negociaciones previas a la Undécima Conferencia Ministerial se han centrado fundamentalmente en una cuestión pendiente: el pilar de la ayuda interna para el algodón. La mayor parte de los Miembros son partidarios de que en la Undécima Conferencia Ministerial se logre un resultado significativo y específico en relación con la ayuda interna al algodón, pero algunas delegaciones han expresado dudas sobre la posibilidad de conseguirlo, teniendo en cuenta el clima general de las negociaciones.

Si bien todos los Miembros reconocen el mandato Ministerial de tratar el algodón ambiciosa, rápida y específicamente, muchos consideraban que en la Undécima Conferencia Ministerial no podrían lograrse nuevas disciplinas sobre los pagos directos del compartimento verde otorgados a los productores de algodón como habían propuesto los Cuatro del Algodón. Algunos Miembros consideraban que no era una perspectiva realista por el momento, y otros se oponían a esta propuesta por motivos de naturaleza más fundamental.

Los Cuatro del Algodón distribuyeron un proyecto de decisión ministerial sobre el algodón (TN/AG/GEN/46-TN/AG/SCC/GEN/18) el 11 de octubre de 2017. En el examen inicial, algunos Miembros opinaron que la propuesta, en la que se pedían reducciones drásticas de la ayuda interna al algodón, era demasiado ambiciosa, mientras que otros solicitaron a los Cuatro del Algodón que aclarasen algunos elementos de la propuesta mediante un límite de la ayuda causante de distorsión del comercio de algodón expresado como porcentaje del valor de la producción de algodón. Otros Miembros insisten en la necesidad de abordar en primer lugar la MGA otorgada al algodón por encima del nivel de minimis.

Otras propuestas, en particular una del Brasil, la UE, Colombia, el Perú y el Uruguay, una del grupo de los PMA y otra de la Argentina, incluyen también elementos destinados a lograr avances en lo que respecta a la ayuda interna al algodón.

Aunque las negociaciones sobre el algodón se centran fundamentalmente en la ayuda interna al algodón, los debates en curso también abarcan otras cuestiones, como el modo en que un resultado de la Undécima Conferencia Ministerial podría contribuir a seguir mejorando la asistencia para el desarrollo en el sector del algodón. Los Miembros reafirmaron que la Decisión de Nairobi seguía siendo pertinente en ese sentido y la mayoría de ellos estaban de acuerdo en que se reconociera ese hecho en un resultado sobre el algodón en la Undécima Conferencia Ministerial.

Prohibiciones o restricciones a la exportación

Los debates celebrados en Ginebra hasta la fecha han confirmado que muchos Miembros son partidarios de un resultado limitado en lo que respecta a las prohibiciones y restricciones a la exportación.

Una propuesta presentada por Singapur ha obtenido el apoyo de los Miembros. La propuesta se centra en la mejora del intercambio de información en el marco de las prohibiciones y restricciones a la exportación, con especial atención al plazo para las notificaciones anticipadas. La propuesta exime, además, de esas medidas a los productos alimenticios adquiridos con fines humanitarios no comerciales por el Programa Mundial de Alimentos.

En octubre de 2017, Israel, el Japón, Corea, Suiza y el Taipei Chino también presentaron una propuesta orientada a aclarar y reforzar las normas cuando un Miembro aplica prohibiciones y restricciones a la exportación. Sin embargo, en general los Miembros estaban de acuerdo en que no cabía contemplar un resultado sobre estas cuestiones en la Undécima Conferencia Ministerial. En consecuencia, los proponentes pidieron un programa de trabajo explícito sobre esta cuestión para después de la Undécima Conferencia Ministerial.

Algunos Miembros señalaron que no cabía contemplar un resultado en lo tocante a las prohibiciones y restricciones a la exportación si no había un resultado más completo en las negociaciones sobre la agricultura en su conjunto. Algunos Miembros advirtieron también del riesgo de adoptar prescripciones en materia de transparencia demasiado gravosas para los países Miembros en desarrollo. Un Miembro expresó serias preocupaciones, ya que considera que una decisión sobre las prohibiciones y restricciones podría constituir un primer paso para limitar el margen de que disponen los países en desarrollo para recurrir a este instrumento de política.

Acceso a los mercados

En general, los Miembros reconocen que no va a ser posible lograr un resultado sustantivo en lo que respecta al acceso a los mercados en la Undécima Conferencia Ministerial. No obstante, algunos Miembros desean promover reformas graduales del acceso a los mercados en el marco de las negociaciones sobre la agricultura.

En ese sentido, un grupo de Miembros (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Tailandia y Uruguay) ha propuesto el establecimiento de un programa de trabajo posterior a la Undécima Conferencia para las negociaciones sobre el acceso a los mercados, con el objetivo de "reducir el nivel de protección y crear oportunidades significativas de acceso a los mercados". El grupo, que propone proseguir las negociaciones sobre el acceso a los mercados en una sesión específica del Comité de Agricultura, sugirió también que el Comité realizase un ejercicio anual de vigilancia y transparencia con el objetivo de examinar las novedades en el ámbito del acceso a los mercados agropecuarios.

En una propuesta anterior del Paraguay y el Perú se planteaba la adopción de un enfoque gradual similar para introducir reformas en el acceso a los mercados, centrado en las tareas técnicas relativas a determinadas cuestiones, como la simplificación arancelaria (es decir, la conversión de los aranceles no ad valorem a tipos arancelarios que se cobran como porcentaje del precio del producto), como paso inicial.

Posteriormente, Túnez presentó también una propuesta específica sobre el tema de la simplificación arancelaria.

En el período previo a la Undécima Conferencia Ministerial, el Paraguay (junto con la Argentina, Australia, Colombia, Nueva Zelandia, el Pakistán, el Perú, el Uruguay y Viet Nam), así como la Federación de Rusia y Filipinas han propuesto que se limite o elimine el uso de la actual salvaguardia especial para la agricultura (SGE), por considerar que su utilidad ha disminuido con el tiempo y que la SGE presenta un grave desequilibrio sistémico en la manera en que los Miembros pueden proteger sus sectores agrícolas. Las dos últimas propuestas aluden también a una posibilidad limitada de "mejora" de la SGE, con sujeción a ciertas condiciones.

Los Miembros expresaron opiniones diversas en relación con estas propuestas, ya que varios países en desarrollo apoyaron la iniciativa, mientras que otros señalaron la necesidad de mantener la SGE ante la falta de reformas más amplias del acceso a los mercados.

Mecanismo de salvaguardia especial

En la Conferencia Ministerial celebrada en Nairobi en 2015, los Miembros de la OMC adoptaron la decisión (WT/MIN(15)/43) de negociar un mecanismo de salvaguardia especial (MSE) para los países en desarrollo. En virtud de esta decisión, el Consejo General examina periódicamente los progresos realizados a ese respecto. El MSE permitiría a los países en desarrollo elevar temporalmente los aranceles para hacer frente a incrementos súbitos de las importaciones o a caídas de los precios.

Los debates siguen revelando la existencia de posiciones divergentes sobre la cuestión de la vinculación entre el MSE y las negociaciones globales sobre el acceso a los mercados. El G-33 sostiene que hace falta un MSE para los países en desarrollo a fin de que estos puedan hacer frente de manera eficaz a los efectos negativos que tiene la volatilidad de los precios internacionales en los pequeños agricultores pobres en recursos.

En mayo de 2017, el G-33 presentó un documento con el que trataba de recabar la participación de los Miembros en la búsqueda de soluciones para las cuestiones pendientes relacionadas con el MSE. A continuación, en julio de 2017, el Grupo presentó otro documento que contenía preguntas relacionadas con ciertos aspectos técnicos.

En septiembre de 2017, el G-33 presentó una comunicación en la que indicaba que el Grupo estaba dispuesto a adoptar uno de los aspectos del MSE, esto es, que el mecanismo se activase bien por un incremento súbito de las importaciones o bien por la caída de los precios. Filipinas propuso en noviembre de 2017 que los Miembros adoptaran en la Undécima Conferencia Ministerial un mecanismo de salvaguardia especial basado en los precios.

En cambio, varios Miembros dejaron claro que no era realista esperar ese resultado mientras no se lograse un resultado más amplio en relación con el acceso a los mercados. Algunos Miembros consideran que lo único que se puede lograr en Buenos Aires en relación con el MSE es una decisión para continuar con las negociaciones en ese ámbito después de la Undécima Conferencia Ministerial.

Contexto: Mecanismo de salvaguardia especial (MSE) y salvaguardia especial para la agricultura (SGE)

Competencia de las exportaciones

El Canadá, Chile y Suiza distribuyeron el 10 de noviembre de 2017 una propuesta que contenía un posible texto en relación con un programa de trabajo para después de la Undécima Conferencia Ministerial a fin de aprovechar los resultados de la Decisión de Nairobi sobre la competencia de las exportaciones y mejorar las disciplinas en este ámbito. La propuesta cuenta con el apoyo general de los Miembros.

Medidas sanitarias y fitosanitarias

El Brasil distribuyó el 10 de noviembre de 2017 una propuesta que contenía un posible texto en relación con un programa de trabajo para después de la Undécima Conferencia Ministerial sobre las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF). Varios Miembros, al tiempo que reconocieron su interés en la propuesta, dudaban de que un resultado en materia de MSF fuera pertinente en el contexto de las negociaciones sobre la agricultura.

Update

Amina Mohamed, Kenya's foreign minister, served as Facilitator for the discussions on agriculture at MC11.

In Buenos Aires, members were unable to agree on a permanent solution to the issue of public stockholding for food security purposes. The interim “peace clause” allowing developing countries to provide subsidies under public stockholding programmes without being legally challenged in the WTO's dispute settlement system will remain in force until a permanent solution is agreed.

Members were also unable to agree on a post-MC11 work programme for agriculture. However, the chair of MC11, Susana Malcorra, noted there continues to be a strong commitment among WTO members to advance negotiations on the three pillars of agriculture, namely domestic support, market access and export competition.