Negociaciones sobre la agricultura

El objetivo de las negociaciones es garantizar que las normas del comercio mundial respondan a los desafíos actuales y futuros, como la pandemia de COVID-19, el conflicto entre Ucrania y Rusia, el cambio climático y la seguridad alimentaria.

Desde que asumió el cargo en julio de 2020, la Presidenta de las negociaciones sobre la agricultura, la Embajadora Gloria Abraham Peralta (Costa Rica), ha organizado una serie de reuniones de negociación, incluidas unas conversaciones entre todos los Miembros de la OMC, consultas en pequeños grupos en varios formatos y debates bilaterales.

Los Miembros de la OMC mantuvieron intensas conversaciones sobre los posibles resultados de las negociaciones para la Duodécima Conferencia Ministerial, que tuvo lugar del 12 al 17 de junio. Estas conversaciones tuvieron lugar en un principio sobre la base de un proyecto de texto de negociación que fue presentado por primera vez por la Presidenta en julio de 2021 y que se inspiraba de anteriores debates de los Miembros. El 23 de noviembre de 2021, la Embajadora Abraham Peralta publicó un proyecto de texto de negociación revisado (TN/AG/50).

A finales de mayo de 2022, un proceso informal de consultas con los Miembros de la OMC llevado a cabo por la Directora General Ngozi Okonjo-Iweala desde principios de mayo para abordar cuestiones difíciles y encauzar las negociaciones por una nueva senda culminó con la elaboración de tres proyectos de texto de negociación. Se trataba de un proyecto de Decisión Ministerial sobre las reformas del comercio de productos agropecuarios, un proyecto de Declaración Ministerial sobre Comercio y Seguridad Alimentaria y un proyecto de Declaración Ministerial sobre la exención de las prohibiciones a la exportación para las compras de alimentos realizadas por el Programa Mundial de Alimentos (PMA) de las Naciones Unidas con fines humanitarios.

A principios de junio de 2022, la Directora General y la Presidenta revisaron los tres textos sobre la base de las observaciones preliminares de los Miembros. Si bien muchos Miembros apoyaban que se utilizaran los textos como base para lograr un resultado sobre la agricultura en la CM12, reconocieron que era necesario seguir trabajando para salvar las diferencias con respecto a algunas de las cuestiones más sensibles de las negociaciones sobre las reformas en la agricultura, en particular en las esferas de la ayuda interna, la constitución de existencias públicas y, en menor medida, el acceso a los mercados.

En la OMC se están celebrando negociaciones sobre siete temas del comercio de productos agropecuarios, a saber, la constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria, las subvenciones internas causantes de distorsión del comercio, el algodón, el acceso a los mercados, el mecanismo de salvaguardia especial, la competencia de las exportaciones y las restricciones y prohibiciones a la exportación, así como sobre una cuestión transversal: la transparencia.

Constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria

Los programas de constitución de existencias públicas son instrumentos de política utilizados por los Gobiernos para comprar, almacenar y distribuir alimentos cuando es necesario. Algunos países en desarrollo han expresado su preocupación con respecto al hecho de que las normas de la OMC relativas a las subvenciones agrícolas pudieran limitar su capacidad para adquirir alimentos a precios fijados por el Gobierno, en el marco de sus programas de constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria. Aunque no existe un límite a la cantidad de alimentos que los Gobiernos pueden adquirir a precios de mercado en el marco de estos programas, la ayuda otorgada a los agricultores a través de los precios mínimos administrados por los poderes públicos se considera causante de distorsión del comercio y debe contabilizarse como parte del límite a las subvenciones agrícolas otorgadas por un país causantes de distorsión del comercio en virtud de las normas de la OMC.

En la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Bali en 2013, los Miembros de la Organización acordaron una “cláusula de paz” provisional, en virtud de la cual convinieron que se abstendrían de poner en tela de juicio, mediante el sistema de solución de diferencias, la compatibilidad de la ayuda otorgada por los Miembros en desarrollo en el marco de programas de constitución de existencias públicas con el Acuerdo sobre la Agricultura hasta que se encontrara una solución permanente. Esto se estableció a condición de que los países en desarrollo cumplieran determinadas condiciones, como proporcionar más información sobre cómo funcionaban esos programas y la manera en que esas existencias se adquirían y se colocaban.

Dos años después, en la Conferencia Ministerial de Nairobi, los ministros convinieron que las conversaciones encaminadas a lograr una “solución permanente” en este ámbito se celebrarían en el marco de sesiones de negociación específicas y de manera separada. Sin embargo, no se alcanzó ningún resultado en el plazo acordado, que era la Undécima Conferencia Ministerial, celebrada en Buenos Aires en 2017.

Para muchos países en desarrollo, lograr un resultado de las negociaciones en este ámbito constituye una prioridad fundamental y sostienen que este es uno de los instrumentos de política que pueden ayudar a los Miembros en desarrollo a hacer frente a la crisis de la seguridad alimentaria que se avecina. Sin embargo, algunos países exportadores, tanto desarrollados como en desarrollo, han estimado que la solución acordada no debería permitir a los países crear distorsiones del comercio ni socavar la seguridad alimentaria en otros lugares, por ejemplo, al permitir a los países exportar alimentos subvencionados que fueron adquiridos para la constitución de existencias públicas. Algunos Miembros también han señalado que la seguridad alimentaria no es una mera constitución de existencias públicas y que debe ser abordada de manera holística como parte integrante del conjunto de resultados sobre la agricultura.

Ayuda interna

En el artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura, los Miembros acordaron proseguir las negociaciones en curso para lograr reducciones sustanciales y progresivas de la ayuda causante de distorsión del comercio. Prácticamente todos los Miembros de la OMC consideran que la ayuda interna al sector agropecuario es un aspecto fundamental de las negociaciones sobre la agricultura. Sin embargo, sus opiniones difieren en cuanto a la mejor manera de abordar esta cuestión.

Las subvenciones que distorsionan el comercio y la producción siguen socavando la competencia leal en los mercados mundiales, al poner en desventaja a los productores de los países que no otorgan, o no pueden otorgar, esos tipos de ayuda. Sin embargo, las normas vigentes de la OMC permiten, sin limitación alguna, las subvenciones que no causan más que efectos mínimos de distorsión del comercio.

En los últimos meses, los Miembros han presentado varias propuestas de negociación, a fin de trabajar activamente en la determinación de posibles "zonas de entendimiento" para lograr un resultado en la CM12. Algunos de ellos, en especial los pertenecientes al Grupo de Cairns, constituido por países desarrollados y en desarrollo exportadores de productos agropecuarios, propusieron establecer un marco para la ayuda interna por el que los Miembros se comprometerían a reducir a la mitad los niveles generales de ayuda causante de distorsión del comercio para 2030.

Otros, entre los que se encuentran algunas economías emergentes, propusieron un enfoque secuencial, que consiste en que los Miembros eliminen primero la Medida Global de la Ayuda, una ayuda causante de distorsión del comercio que excede los umbrales de minimis (que corresponden a una proporción del valor de la producción agropecuaria y se han fijado en diferentes niveles para los países desarrollados y en desarrollo), manteniendo al mismo tiempo las actuales flexibilidades para que los países en desarrollo otorguen subvenciones a los insumos y a la inversión en virtud del artículo 6.2 del Acuerdo sobre la Agricultura.

La Presidenta de las negociaciones sobre la agricultura ha dicho que las posiciones de los Miembros siguen siendo divergentes en lo que respecta a un objetivo numérico para la reducción de las subvenciones, un calendario a tal fin, un denominado principio de proporcionalidad y el alcance (es decir, las categorías de subvenciones que deberían abordarse), entre otras cosas.

• Contexto: los compartimentos de ayuda interna
• Contexto: explicación de las negociaciones

Algodón

La cuestión del algodón ha ocupado un lugar importante en el programa de la agricultura de la OMC desde 2003, cuando cuatro países de África Occidental productores de algodón (Benin, Burkina Faso, el Chad y Malí, conocidos también como el grupo de los Cuatro del Algodón) propusieron una iniciativa sectorial especial para abordar los problemas a los que se enfrentaban en este ámbito. Como se pone de relieve en la iniciativa, la reforma de las subvenciones al algodón que distorsionan los mercados mundiales sigue siendo una prioridad importante para el grupo. Sin embargo, los progresos han sido lentos, dado que algunos Miembros de la OMC desean tratar esta cuestión en el marco del debate más amplio sobre la ayuda interna.

En la Conferencia Ministerial de Hong Kong, celebrada en 2005, los ministros de comercio confirmaron la Decisión adoptada en 2004 por el Consejo General de abordar los trabajos relacionados con el algodón centrándose tanto en los aspectos relativos al comercio como en los relativos a la asistencia para el desarrollo.

En lo que respecta al comercio, los ministros se comprometieron a tratar el algodón "ambiciosa, rápida y específicamente" dentro de las negociaciones sobre la agricultura, lo que abarca reducir las subvenciones causantes de distorsión del comercio y mejorar el acceso a los mercados para las exportaciones de algodón procedentes de los países menos adelantados. Respecto a la asistencia para el desarrollo, el entonces Director General puso en marcha el proceso del Marco Consultivo, que lideraba la cooperación con los asociados para el desarrollo a fin de movilizar la tan necesaria ayuda financiera y técnica para los países en desarrollo productores de algodón.

En la Conferencia Ministerial de Nairobi, celebrada en 2015, se obtuvieron resultados importantes en relación con el algodón. En particular, los Miembros acordaron eliminar las subvenciones a la exportación en general y aplicar las disciplinas sobre otras medidas relativas a la exportación del algodón en un plazo más breve que el establecido para el conjunto de los productos agropecuarios. En relación con el acceso a los mercados, los países desarrollados Miembros, y los países en desarrollo Miembros que estén en condiciones de hacerlo, se han comprometido a dar, en la medida prevista en sus respectivos arreglos comerciales preferenciales, acceso a los mercados libre de derechos y de contingentes para las exportaciones de los países menos adelantados de algodón y de productos agrícolas relacionados con el algodón.

Si bien las posiciones de los Miembros de la OMC sobre los aspectos relacionados con el comercio siguen estando muy distantes, el grupo de los Cuatro del Algodón sigue buscando soluciones para reducir la ayuda interna al algodón causante de distorsión del comercio y mejorar la transparencia.

Acceso a los mercados

La protección de los mercados agropecuarios mediante medidas en la frontera, como aranceles elevados, puede impedir el acceso a esos mercados para los exportadores de productos agropecuarios, y aumentar también los costos de los alimentos para los consumidores. En virtud del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, los Miembros convinieron que las negociaciones futuras encaminadas a reducir la protección de los mercados se inscribirían en un proceso continuo de reforma más amplio. Sin embargo, los Miembros siguen teniendo opiniones divididas sobre si las conversaciones sobre este tema son en estos momentos lo suficientemente maduras como para obtener un resultado tangible.

Algunos Miembros consideran que es importante lograr un resultado sobre el acceso a los mercados para equilibrar los compromisos que tal vez tengan que contraer en otros ámbitos, como la ayuda interna. Sin embargo, otros han dejado claro que no consideran que en esta etapa sea prioritario intensificar las conversaciones en esa esfera: esos Miembros se han mostrado partidarios de celebrar debates técnicos previos para preparar el terreno para las negociaciones, así como de centrarse en las medidas para mejorar la transparencia en esa esfera.

Hay dos cuestiones principales que están actualmente sobre la mesa para su examen. En primer lugar, algunos Miembros exportadores de productos agropecuarios han pedido que se acuerde un programa de trabajo en el que se brinden orientaciones para las negociaciones en este ámbito (la Argentina, el Brasil, el Ecuador, el Paraguay, Ucrania y el Uruguay).

En segundo lugar, algunos Miembros han propuesto convenir medidas que puedan contribuir a mejorar la transparencia, entre otras cosas con respecto a la modificación por un país de los aranceles aplicados que pueda tener una repercusión en el envío en camino (Australia, el Brasil, el Canadá, Ucrania y la UE).

No está claro si los ministros podrán adoptar decisiones sobre este pilar en el futuro próximo. Ambos grupos de proponentes de la mejora del acceso a los mercados y otros Miembros han subrayado que los compromisos contraídos en este ámbito incidirán en su percepción del equilibrio general entre los temas de negociación.

Mecanismo de salvaguardia especial

Un gran número de países en desarrollo desearía que los Miembros de la OMC alcanzaran un acuerdo sobre un nuevo "mecanismo de salvaguardia especial" (MSE) que pudieran utilizar para aumentar temporalmente los aranceles en caso de un incremento súbito de los volúmenes de importación o una caída de los precios. En la Conferencia Ministerial de Nairobi en 2015, los ministros de comercio decidieron que las conversaciones en esta esfera se celebrarían en el marco de sesiones de negociación específicas y que los Miembros informarían al Consejo General de los avances realizados.

Sin embargo, los progresos han sido lentos, debido a que muchos países exportadores de productos agropecuarios —tanto desarrollados como en desarrollo— han declarado que, en su opinión, todo nuevo mecanismo de salvaguardia de este tipo debería inscribirse en el marco de negociaciones más amplias sobre cómo mejorar el acceso a los mercados.

• Contexto: mecanismo de salvaguardia especial (MSE) y salvaguardia especial para la agricultura (SGE)

Prohibiciones o restricciones a la exportación

Aunque las restricciones cuantitativas a la exportación pueden aplicarse temporalmente a los productos alimenticios para prevenir o remediar una escasez crítica, muchos países importadores de alimentos también están preocupados por los efectos negativos que estas medidas puedan tener sobre los niveles y la volatilidad de los precios en otros países, en especial en los países pobres, y por las consiguientes repercusiones sobre los consumidores pobres.

Tras el estallido de la crisis financiera de 2007-2008, que luego dio lugar a una crisis alimentaria mundial, los Miembros de la OMC decidieron celebrar debates periódicos sobre ese tema en el marco un punto separado del orden del día de las reuniones de negociación en la esfera de la agricultura.

Los debates sobre las restricciones a la exportación se han centrado en dos temas: la exención de los alimentos adquiridos con fines humanitarios por el PMA de las restricciones a la exportación y la mejora de la transparencia en relación con las medidas de restricción de las exportaciones.

Con respecto a la exención del PMA, en enero de 2021, un grupo de casi 80 Miembros de la OMC emitió una  declaración conjunta en la que se comprometía a no imponer restricciones a la exportación de productos alimenticios adquiridos con fines de ayuda humanitaria por el PMA. En la CM12 los Miembros adoptaron la Decisión Ministerial sobre la Exención de las Prohibiciones o Restricciones a la Exportación para las Compras de Alimentos realizadas por el Programa Mundial de Alimentos (WT/MIN(22)/29) (véase infra).

Asimismo, algunos Miembros importadores de alimentos han propuesto mejorar la transparencia en relación con las restricciones a la exportación, entre otras cosas mediante el aviso previo que los Miembros dan sobre las medidas que van a imponer.

Competencia de las exportaciones

Las conversaciones en la OMC sobre la competencia de las exportaciones abarcan varias medidas que pueden tener efectos sobre el comercio comparables a los de las subvenciones a la exportación. Dichas conversaciones tienen por objeto aprovechar el resultado obtenido en la Conferencia Ministerial de Nairobi, celebrada en 2015, en la que los Miembros de la OMC lograron llegar a la decisión histórica de abolir las subvenciones a la exportación y establecer nuevas normas para otras formas de ayuda a la exportación.

Algunos países consideran que la Decisión de Nairobi es una "cuestión pendiente" y desearían estudiar posibles vías para fortalecer las normas en este ámbito (por ejemplo, el Canadá, Chile, Noruega y Suiza). Sin embargo, muchos otros países no consideran este tema de negociación una prioridad esencial. Actualmente, los negociadores buscan la manera de mejorar y racionalizar la transparencia en este ámbito, pero sin imponer nuevas cargas sobre los países más pobres que podrían tener mayores dificultades para recopilar y comunicar los datos comerciales. Algunos de ellos creen que la recopilación de datos debería servir de base para futuras negociaciones sobre este tema.

Transparencia

La transparencia es una cuestión transversal, pues guarda relación con todos los temas sustantivos de las negociaciones sobre la agricultura que abarca el programa de la OMC. La transparencia en el comercio de productos agropecuarios ha suscitado un gran interés desde el inicio de la pandemia de COVID-19, ya que muchos Miembros de la OMC han reiterado su importancia para poder tomar decisiones bien fundamentadas. Mientras tanto, los Miembros en desarrollo han subrayado la necesidad de que cualquier resultado en este ámbito tenga en cuenta sus limitaciones de capacidad. Otros Miembros, si bien apoyan las labores para mejorar la transparencia, han puesto de relieve que, por sí solo, un resultado en materia de transparencia no sería suficiente.

Resultados de la CM12

El conjunto de resultados sobre la agricultura de la CM12 incluye la Declaración Ministerial sobre la Respuesta de Emergencia a la Inseguridad Alimentaria (WT/MIN(22)/28) y la Decisión Ministerial sobre la Exención de las Prohibiciones o Restricciones a la Exportación para las Compras de Alimentos realizadas por el Programa Mundial de Alimentos (WT/MIN(22)/29). Ambas responden a la demanda de la comunidad internacional de que los Miembros de la OMC adoptaran medidas inmediatas para hacer frente a los problemas de escasez de alimentos y la subida de los precios de estos productos y velaran por que la población más vulnerable pudiera acceder a la ayuda alimentaria de emergencia.

En la Declaración se subraya el firme compromiso de los Miembros de la OMC de adoptar medidas concretas para facilitar el comercio, que desempeña un papel vital en la mejora de la seguridad alimentaria mundial, y mejorar el funcionamiento y la resiliencia de los mercados mundiales de productos alimenticios. Se reafirma también la importancia de no imponer prohibiciones o restricciones a la exportación en el comercio agroalimentario de una manera incompatible con la OMC.

La Decisión relativa al PMA fue celebrada por su Director Ejecutivo, David Beasley: "Esta exención por motivos humanitarios ... permitirá que el socorro de emergencia llegue a la población más vulnerable cuando y donde lo necesite". La DG Okonjo-Iweala dijo que la Decisión ayudará al PMA a "cumplir su difícil tarea de proporcionar alimentos a millones de personas" que padecen hambre extrema.

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