En síntesis

• Los datos de la OMC muestran que el comercio de productos agropecuarios prácticamente se multiplicó por cinco en el período 2020 a 2022, al pasar de USD 300.000 millones a USD 1,488 billones.
• No obstante, los mercados de productos alimenticios y agropecuarios siguen estando muy distorsionados y protegidos.
• Los datos de la OCDE indican que, entre 2020 y 2022, la ayuda a productores particulares ascendió en promedio a USD 630.000 millones anuales, una suma que tiene en cuenta los desembolsos presupuestarios, así como las transferencias resultantes de las medidas en frontera.
• Los datos de la FAO también muestran que alrededor del 9% de la población mundial padeció hambre en 2022.
• Los precios mundiales de los alimentos han bajado de manera constante con respecto a los valores máximos alcanzados en marzo de 2022, pero las restricciones y perturbaciones siguen afectando a los mercados de productos alimenticios y agropecuarios.

Contexto

La actualización de las normas que rigen el comercio mundial de productos alimenticios y agropecuarios es una de las principales prioridades de las negociaciones de los Miembros de la OMC. Las negociaciones a este respecto comenzaron en el año 2000 con arreglo a un mandato establecido en el artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura, adoptado en 1994 al término de la Ronda Uruguay. En las conferencias ministeriales celebradas en 2015 y 2013 se obtuvieron algunos resultados iniciales, mientras que en la conferencia más reciente, celebrada en 2022, los Ministros acordaron una declaración sobre la seguridad alimentaria y una decisión sobre la ayuda alimentaria como parte de un paquete acordado por los Miembros de la OMC. Sin embargo, los negociadores todavía no han llegado a un acuerdo sobre varios de los temas incluidos en el programa de reformas que aún no se han resuelto.

Prioridades de negociación de los Miembros de la OMC

Si bien todos los Miembros de la OMC están de acuerdo en la importancia de actualizar las normas que rigen el comercio mundial de productos agropecuarios y alimenticios, tienen opiniones diferentes sobre la mejor manera de hacerlo, así como sobre los aspectos que se han de priorizar.

Muchos Miembros de la OMC con exportadores agrícolas competitivos están a favor de una reducción de las ayudas brindadas por los Gobiernos a sus respectivos sectores agrícolas nacionales. Estos insisten en que las ayudas que distorsionan el comercio y los mercados pueden obstaculizar la competencia leal entre los productores, así como afectar negativamente a los consumidores.

Muchos Miembros de la OMC que están clasificados como países en desarrollo también sostienen que hay que actualizar las normas mundiales en esta esfera para que el comercio de productos agropecuarios sea más justo, y algunos de los Miembros más pobres ponen de relieve la importancia que tienen las reformas del sector del algodón para ellos. Algunas grandes economías dicen que se han de realizar progresos paralelos para mejorar el acceso a los mercados agropecuarios, y algunos Miembros exportadores más pequeños comparten esta opinión. Sin embargo, muchos países en desarrollo aducen que los Miembros de la OMC deberían dar prioridad a encontrar una "solución permanente" para las dificultades que algunos de ellos enfrentan, en virtud de las normas actuales de la OMC, al comprar alimentos a precios fijados por los Gobiernos para la constitución de existencias públicas.

Al mismo tiempo, los países importadores de productos alimenticios han instado a que se adopten medidas para remediar las repercusiones de las restricciones a la exportación en los mercados mundiales y la seguridad alimentaria, y algunos también han hecho hincapié en la necesidad de resolver ciertas cuestiones pendientes relacionadas con medidas análogas a las subvenciones a la exportación. Los países menos adelantados han puesto de relieve los problemas específicos que enfrentan en materia de seguridad alimentaria y desarrollo rural. Además, muchos países en desarrollo han pedido que se acuerde un nuevo mecanismo de salvaguardia que ayude a proteger a sus productores frente a aumentos súbitos de los volúmenes de las importaciones o caídas de los precios, aunque los países exportadores han dicho que esto debería acompañarse de progresos globales en la mejora del acceso a los mercados agropecuarios.

Situación actual de las conversaciones

El Presidente de las negociaciones sobre la agricultura, Embajador Alparslan Acarsoy (Türkiye), ha señalado que una de las cuestiones fundamentales que los Miembros deben resolver es si se adoptará un enfoque global para abordar todas las cuestiones pendientes, o si los Miembros de la OMC pueden convenir en acelerar las conversaciones sobre ciertos temas prioritarios. Desde que asumió el cargo en enero de 2023, el Presidente ha organizado una serie de reuniones de negociación para buscar maneras de avanzar en estas esferas, que han incluido conversaciones entre todos los Miembros de la OMC, seminarios de alto nivel sobre temas clave, consultas en grupos pequeños en diferentes formatos y debates bilaterales. Los Miembros de la OMC también han presentado numerosas comunicaciones y han entablado profundas conversaciones entre sí.

El Presidente presentó un proyecto de texto de negociación a los Miembros el 30 de enero y distribuyó un informe de la Presidencia sobre la situación el 8 de febrero. El texto se basa en las comunicaciones y las intervenciones efectuadas por los Miembros en el marco de las negociaciones, así como en las consultas que organizó recientemente el Presidente en varios formatos. El objetivo es lograr un equilibrio entre todos los temas de negociación y proporcionar orientaciones sobre la labor futura que se ha de realizar en el marco de las negociaciones.

En febrero, los Miembros han mantenido intensas negociaciones basadas en textos y organizado consultas en pequeños grupos paralelamente. El Presidente distribuyó un texto de negociación revisado el 16 de febrero. Este texto se presentó como posible documento final para que los Ministros lo examinen en la CM13. El Presidente también distribuyó un documento, con signatura JOB/AG/259, en el que se compilaban las propuestas de texto y de anexos de los Miembros.  El Presidente reconoció que, aunque se habían logrado progresos en las sesiones de redacción, las posiciones de negociación de los Miembros siguen siendo divergentes en lo que respecta a varias cuestiones. Destacó tres esferas clave que en su opinión requerían orientación política, a saber: 1) el camino a seguir con respecto a las negociaciones sobre los programas de constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria, mediante la cual los países en desarrollo compran alimentos a precios fijados por el Gobierno para la constitución de existencias públicas; 2) el equilibrio entre todos los temas de negociación, incluidos los calendarios para los trabajos futuros, los resultados esperados en la CM14 y la medida en que las instrucciones impartidas a los negociadores proporcionan detalles específicos; y 3) los posibles resultados inmediatos que podrían ayudar a las personas de los países más vulnerables, como los países menos adelantados y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios.

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Ayuda interna

Las subvenciones que distorsionan el comercio y la producción siguen socavando la competencia leal en los mercados mundiales, al poner en desventaja a los productores de los países que no otorgan, o no pueden otorgar, esos tipos de ayuda. Durante las negociaciones que dieron lugar al Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, los negociadores acordaron limitar y reducir estos tipos de ayuda.

Las normas vigentes de la OMC permiten, sin limitación alguna, las subvenciones que no causan una distorsión del comercio o causan una distorsión mínima. Esta categoría de ayuda incluye los servicios generales proporcionados por los Gobiernos en ámbitos como la investigación, las infraestructuras o los servicios de asesoramiento para los agricultores; la ayuda alimentaria interna; y varios tipos de pagos directos, como los realizados en el marco de programas ambientales.

En el artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura, los Miembros acordaron proseguir las negociaciones en curso para lograr reducciones sustanciales y progresivas de la ayuda causante de distorsión del comercio, como parte de un proceso de reforma más amplio. Prácticamente todos los Miembros de la OMC consideran que la ayuda interna al sector agropecuario es un aspecto fundamental de las negociaciones sobre la agricultura. Sin embargo, sus opiniones difieren en cuanto a la mejor manera de abordar esta cuestión.

En los últimos meses, los Miembros han presentado varias propuestas de negociación. El Grupo de Cairns, integrado por países desarrollados y en desarrollo exportadores de productos agropecuarios, propuso reducir un 50% (u otro porcentaje que se acuerde) el volumen mundial de los "niveles autorizados" de ayudas a la agricultura de los Miembros de la OMC para finales de 2034. Otros Miembros, entre los que se encuentran algunas economías emergentes, han propuesto que los Miembros eliminen primero las ayudas causantes de distorsión del comercio que exceden los umbrales de minimis (que corresponden a una proporción del valor de la producción agropecuaria y se han fijado en diferentes niveles para los países desarrollados y en desarrollo). Estos países abogan también por que se mantengan las flexibilidades de que disponen actualmente los países en desarrollo para otorgar subvenciones a los insumos y la inversión con arreglo al artículo 6.2 del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC.

El Presidente de las negociaciones sobre la agricultura ha dicho que los Miembros siguen teniendo posiciones divergentes sobre si conviene acordar un objetivo numérico para los recortes de las subvenciones, el plazo para reducir los límites máximos de la ayuda que pueden brindar los Miembros, la cuestión de si los recortes que realicen los Miembros han de ser proporcionales a su capacidad para distorsionar los mercados mundiales y el alcance de las categorías de subvenciones que deberían incluirse en los compromisos de reducción.

• Contexto: los compartimentos de ayuda interna

Constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria

Los programas de constitución de existencias públicas son utilizados por los Gobiernos para comprar, almacenar y distribuir alimentos cuando es necesario.  Algunos países en desarrollo han expresado su preocupación con respecto al hecho de que las normas de la OMC relativas a las subvenciones agrícolas pudieran limitar su capacidad para adquirir alimentos a precios fijados por el Gobierno, en el marco de sus programas de constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria. Aunque no existe un límite a la cantidad de alimentos que los Gobiernos pueden adquirir a precios de mercado en el marco de estos programas, la ayuda otorgada a los agricultores a través de los precios mínimos administrados por los poderes públicos se considera causante de distorsión del comercio y debe contabilizarse como parte del límite a las subvenciones agrícolas otorgadas por un país causantes de distorsión del comercio en virtud de las normas de la OMC.

En la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Bali en 2013, los Miembros de la Organización acordaron una "cláusula de paz", en virtud de la cual convinieron que se abstendrían de poner en tela de juicio, mediante el sistema de solución de diferencias, la ayuda otorgada por los Miembros en desarrollo en el marco de programas de constitución de existencias públicas. Esto se estableció a condición de que los países en desarrollo cumplieran determinadas condiciones, como proporcionar más información sobre cómo funcionaban estos programas y la manera en que esas existencias se adquirían y se colocaban. También acordaron negociar un acuerdo para encontrar una "solución permanente".

Dos años después, en la Conferencia Ministerial de Nairobi, los Ministros convinieron que estas negociaciones se proseguirían en el marco de sesiones de negociación específicas y de manera separada. Sin embargo, no se alcanzó ningún resultado en el plazo acordado, que era la Undécima Conferencia Ministerial, celebrada en Buenos Aires en 2017.

Para muchos países en desarrollo, lograr un resultado de las negociaciones en este ámbito sigue siendo una prioridad fundamental. Sin embargo, algunos países exportadores, tanto desarrollados como en desarrollo, han estimado que la solución acordada no debería permitir a los países crear distorsiones del comercio ni socavar la seguridad alimentaria en otros lugares, por ejemplo, al permitir a los países exportar alimentos subvencionados que fueron adquiridos para la constitución de existencias públicas.

En la Duodécima Conferencia Ministerial no se adoptó un proyecto de Decisión Ministerial propuesto por un grupo de países en desarrollo en junio de 2022, mientras que una propuesta alternativa presentada por el Brasil tampoco obtuvo el consenso de los Miembros. Más recientemente, los países del Grupo de Cairns propusieron establecer una solución permanente en el marco de las conversaciones más amplias sobre la ayuda interna.

Algodón

La cuestión del algodón ha ocupado un lugar importante en el programa de la OMC desde 2003, cuando cuatro países de África Occidental productores de algodón (Benin, Burkina Faso, el Chad y Malí, conocidos también como el grupo de los Cuatro del Algodón) propusieron una iniciativa sectorial especial para abordar los problemas a los que se enfrentaban en este ámbito. La reforma de las subvenciones al algodón que distorsionan los mercados mundiales sigue siendo una prioridad importante para el grupo, al que desde entonces también se ha sumado Côte d'Ivoire. Sin embargo, los progresos han sido lentos, dado que algunos Miembros de la OMC desean abordar esta cuestión en el marco del debate más amplio sobre la ayuda interna.

En la Conferencia Ministerial de Hong Kong, celebrada en 2005, los Ministros de Comercio reafirmaron la decisión adoptada en 2004 por el Consejo General de abordar tanto los aspectos del sector relativos al comercio como los relativos a la asistencia para el desarrollo.

En lo que respecta al comercio, los Ministros se comprometieron a tratar la cuestión del algodón de una manera "ambiciosa, rápida y específica" en el marco de las negociaciones sobre la agricultura, con miras a reducir las ayudas causantes de distorsión del comercio y mejorar el acceso a los mercados para las exportaciones de algodón procedentes de los países menos adelantados. Con respecto a la asistencia para el desarrollo, el entonces Director General puso en marcha un proceso de consultas con los asociados para el desarrollo que ha movilizado ayuda financiera y técnica para los países en desarrollo productores de algodón.

En la Conferencia Ministerial de Nairobi, celebrada en 2015, el sector del algodón se benefició del acuerdo suscrito para eliminar las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios. Los Miembros de la OMC también acordaron acelerar la adopción de disciplinas respecto de otras formas de ayuda a la exportación de algodón. Por último, los Miembros acordaron que las exportaciones de algodón y de productos conexos de los PMA gozarían en la medida de lo posible de un acceso libre de derechos y de contingentes a los mercados de los países desarrollados, así como a los mercados de los países en desarrollo que estuvieran en condiciones de ofrecer esta posibilidad.

Si bien las posiciones de negociación de los Miembros de la OMC sobre el comercio del algodón siguen estando muy distantes, el grupo de los Cuatro del Algodón sigue instando a reducir las ayudas internas al algodón causantes de distorsión del comercio y a mejorar la transparencia.

Acceso a los mercados

La protección de los mercados agropecuarios mediante medidas en la frontera, como aranceles elevados, puede impedir el acceso a esos mercados para los exportadores de productos agropecuarios, y aumentar también los costos de los alimentos para los consumidores. En virtud del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, los Miembros convinieron que las negociaciones futuras encaminadas a reducir la protección de los mercados se inscribirían en un proceso continuo de reforma más amplio. Sin embargo, los Miembros siguen teniendo opiniones divididas sobre si las conversaciones sobre este tema son en estos momentos lo suficientemente maduras como para obtener un resultado tangible.

Algunos Miembros consideran que es importante lograr un resultado sobre el acceso a los mercados para equilibrar los compromisos que tal vez tengan que contraer en otros ámbitos, como la ayuda interna. Sin embargo, otros han dejado claro que no consideran que en esta etapa sea prioritario intensificar las conversaciones en esa esfera: esos Miembros se han mostrado partidarios de celebrar debates técnicos previos para preparar el terreno para las negociaciones, así como de centrarse en las medidas para mejorar la transparencia en esa esfera.

En noviembre de 2023, la Argentina, el Brasil, el Paraguay y el Uruguay propusieron ampliar el acceso a los mercados agropecuarios.

Algunos Miembros sostienen que los Miembros de la OMC deben priorizar la reducción de las ayudas internas causantes de distorsión del comercio antes de adoptar medidas para ampliar el acceso a los mercados. Otros consideran que no es realista esperar que se logren progresos en relación con este tema en el poco tiempo que queda para la CM13.

Mecanismo de salvaguardia especial

Un gran número de países en desarrollo han señalado que desearían que los Miembros de la OMC alcanzaran un acuerdo sobre un nuevo "mecanismo de salvaguardia especial" (MSE) que pudieran utilizar para aumentar temporalmente los aranceles en caso de un incremento súbito de los volúmenes de importación o una caída de los precios. En la Conferencia Ministerial de Nairobi en 2015, los Ministros de Comercio decidieron que las conversaciones en esta esfera se celebrarían en el marco de sesiones de negociación específicas y que los Miembros informarían al Consejo General de los avances realizados.

Sin embargo, los progresos han sido lentos, debido a que muchos países exportadores de productos agropecuarios –tanto desarrollados como en desarrollo– han declarado que, en su opinión, todo nuevo mecanismo de salvaguardia de este tipo debería inscribirse en el marco de negociaciones más amplias sobre cómo mejorar el acceso a los mercados.

Prohibiciones o restricciones a la exportación

Aunque las restricciones cuantitativas a la exportación pueden aplicarse temporalmente a los productos alimenticios para prevenir o remediar una escasez crítica, muchos países también están preocupados por los efectos negativos que estas medidas puedan tener sobre los niveles y la volatilidad de los precios en otros países, en especial los países importadores de productos alimenticios, y por las consiguientes repercusiones en la capacidad de los consumidores pobres de acceder a los alimentos que necesitan.

Como consecuencia de las subidas repentinas de precios de estos productos en los períodos 2007-2008, 2010-2011 y, más recientemente, en el año 2022, esta cuestión ha ganado relevancia en el programa de negociación de la OMC.

En la CM12, los Miembros acordaron una Decisión Ministerial que exime de las restricciones a la exportación los alimentos adquiridos con fines humanitarios por el Programa Mundial de Alimentos.

En la actualidad, las conversaciones sobre las restricciones a la exportación se centran en dos temas: las alternativas para mejorar la transparencia y previsibilidad de dichas medidas; y la cuestión de si los Miembros de la OMC pueden convenir en eximir de las restricciones a la exportación a los países más pobres importadores de productos alimenticios, como los PMA y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios. El Reino Unido, los PMA y el Japón han presentado propuestas a este respecto.

Competencia de las exportaciones

Las conversaciones en la OMC sobre la competencia de las exportaciones abarcan varias medidas que pueden tener efectos sobre el comercio comparables a los de las subvenciones a la exportación. Dichas conversaciones tienen por objeto aprovechar el resultado obtenido en la Conferencia Ministerial de Nairobi, celebrada en 2015, en la que los Miembros de la OMC lograron llegar a la decisión histórica de abolir las subvenciones a la exportación y establecer nuevas normas para otras formas de ayuda a la exportación.

Algunos países consideran que la Decisión de Nairobi es una "cuestión pendiente" y desearían estudiar posibles vías para fortalecer las normas en este ámbito. Sin embargo, muchos otros no consideran que este tema de negociación sea una de las principales prioridades y ponen de relieve la necesidad de centrarse en una mejor aplicación de la Decisión de Nairobi.

Transparencia

La transparencia es una cuestión transversal. Si bien la transparencia, en particular mediante notificaciones, sigue siendo fundamental para la labor ordinaria del Comité de Agricultura de vigilar que los Miembros respeten sus compromisos en la esfera de la agricultura, los Miembros han subrayado sistemáticamente la importancia de una mayor transparencia en todos los temas de negociación. El objetivo es facilitar su participación fundamentada en las negociaciones y realizar un seguimiento riguroso del cumplimiento de las obligaciones contraídas. Al mismo tiempo, varios Miembros en desarrollo subrayan la necesidad de velar por que las obligaciones en materia de transparencia no sean excesivamente gravosas, y de que se consideren sus limitaciones de capacidad.

En la Duodécima Conferencia Ministerial, los Miembros de la OMC destacaron la importancia de compartir prontamente la información pertinente sobre las políticas que puedan afectar al comercio y los mercados, en particular cumpliendo los compromisos en materia de notificación contraídos en el marco de la OMC y participando activamente en otros mecanismos de intercambio de información pertinentes.  

MC13 outcomes

At the 13th Ministerial Conference (MC13), ministers discussed a draft text outlining a work plan for tackling all aspects of the agriculture negotiations.

The MC13 agriculture facilitator, Minister Rebecca Miano of Kenya, coordinated the discussions and presented a streamlined text (WT/MIN(24)/W/13/Rev.1). However, despite intense negotiations, members were not able to reach consensus on the work plan. They remained divided on public stockholding for food security purposes and on other matters, such as negotiation timelines, expected outcomes, and the scope of flexibility to be provided to food imports by the most vulnerable countries.

Minister Miano called on members to acknowledge the work undertaken thus far and to resume negotiations on agriculture with a renewed sense of urgency and political leadership.