Négociations sur l'agriculture

Le but des négociations est de faire en sorte que les règles commerciales mondiales répondent aux défis d'aujourd'hui et de demain, y compris la pandémie de COVID-19, le conflit entre l'Ukraine et la Russie, le changement climatique et la sécurité alimentaire.

Depuis qu'elle est aux commandes (juillet 2020), la Présidente des négociations sur l'agriculture, l'Ambassadrice Gloria Abraham Peralta (Costa Rica) a organisé une série de réunions de négociation, notamment des discussions entre l'ensemble des Membres de l'OMC, des consultations en petits groupes sous différents formats et des discussions bilatérales.

Les Membres de l'OMC ont engagé des discussions intensives sur d'éventuels résultats de négociation pour la douzième Conférence ministérielle, tenue du 12 au 17 juin. Ces discussions se sont tenues initialement sur la base d'un projet de texte de négociation, qui a été présenté pour la première fois par la Présidente en juillet et faisait fond sur des discussions tenues précédemment entre les Membres. Le 23 novembre 2021, l'Ambassadrice Abraham Peralta a publié un projet de texte de négociation révisé (TN/AG/50).

À la fin du mois de mai 2022, trois projets de textes de négociation ont été élaborés à l'issue d'un processus de consultation informelle des Membres de l'OMC que la Directrice générale, Ngozi Okonjo-Iweala, menait depuis le début du mois de mai afin de s'attaquer à des questions difficiles et de faire progresser les négociations sur une nouvelle voie. Il s'agissait d'un projet de décision ministérielle sur les réformes du commerce des produits agricoles, d'un projet de déclaration ministérielle sur le commerce et la sécurité alimentaire et d'un projet de déclaration ministérielle sur l'exemption de l'application des restrictions à l'exportation pour les produits alimentaires achetés à des fins humanitaires par le Programme alimentaire mondial (PAM) de l'ONU.

Au début du mois de juin 2022, la Directrice générale et la Présidente ont révisé les trois textes sur la base des observations préliminaires faites par les Membres. Si de nombreux Membres étaient favorables à ce que ces textes servent de base pour parvenir à un résultat sur l'agriculture à la CM12, ils reconnaissaient qu'il restait encore du travail à faire pour réduire les divergences sur certaines des questions les plus sensibles des négociations sur les réformes dans le secteur agricole, en particulier dans les domaines du soutien interne, de la détention de stocks publics et, dans une moindre mesure, de l'accès aux marchés.

Dans le cadre de l'OMC, les négociations portent sur sept questions relatives au commerce des produits agricoles: la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire, les subventions internes ayant des effets de distorsion des échanges, le coton, l'accès aux marchés, le mécanisme de sauvegarde spéciale, la concurrence à l'exportation, les restrictions et prohibitions à l'exportation et la question transversale de la transparence.

Détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire

Les programmes de détention de stocks publics sont des outils utilisés par les pouvoirs publics pour acheter, stocker et distribuer des produits alimentaires lorsque cela est nécessaire. Certains pays en développement se sont dits préoccupés par le fait que les règles de l'OMC en matière de subventions agricoles pouvaient limiter leur capacité d'acheter des produits alimentaires aux prix fixés par l'État dans le cadre de leurs programmes de détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire. Si aucune limite n'est posée à la quantité de produits alimentaires que les gouvernements peuvent acheter aux prix du marché dans le cadre de ces programmes, le soutien apporté aux agriculteurs au moyen de prix minimum administrés par les pouvoirs publics est considéré comme ayant des effets de distorsion des échanges et doit être pris en compte pour la limitation, en vertu des règles de l'OMC, des subventions agricoles ayant de tels effets.

À la Conférence ministérielle de Bali en 2013, les Membres de l'OMC sont convenus d'une “clause de paix” intérimaire. À ce titre, ils sont convenus de ne pas contester auprès du système de règlement des différends la cohérence du soutien apporté par les pays en développement dans le cadre des programmes de détention de stocks publics au regard de l'Accord sur l'agriculture, tout en recherchant une solution permanente. Il était toutefois entendu que les pays en développement devaient remplir certaines conditions, par exemple en fournissant davantage d'informations sur les modalités opérationnelles de ces programmes et la manière dont les stocks étaient constitués et débloqués.

Deux ans plus tard, lors de la Conférence ministérielle de Nairobi, les ministres sont convenus que les discussions visant à trouver une "solution permanente" dans ce domaine se dérouleraient dans le cadre de sessions de négociation spécifiques et de manière séparée. Toutefois, aucun résultat n'a été obtenu à l'échéance convenue, soit la onzième Conférence ministérielle tenue à Buenos Aires en 2017.

De nombreux pays en développement considèrent qu'il faut accorder la priorité à l'aboutissement des négociations dans ce domaine et font valoir qu'il s'agit de l'un des outils qui pourraient aider les Membres en développement à faire face à la crise imminente de la sécurité alimentaire. Toutefois, un certain nombre de pays exportateurs, développés et en développement, ont estimé qu'une solution ne devrait pas permettre aux pays de créer des distorsions des échanges et de compromettre la sécurité alimentaire ailleurs, par exemple en leur permettant d'exporter des produits alimentaires subventionnés achetés dans le cadre de stocks publics. En outre, certains Membres ont indiqué que la sécurité alimentaire allait au-delà de la seule détention de stocks publics et devait être traitée dans sa globalité comme faisant partie intégrante du programme de réforme global de l'agriculture.

Soutien interne

En vertu de l'article 20 de l'Accord sur l'agriculture, les Membres sont convenus de poursuivre les négociations en cours afin de parvenir à une réduction substantielle et progressive des mesures de soutien ayant des effets de distorsion des échanges. Pratiquement tous les Membres de l'OMC considèrent que le soutien interne au secteur agricole est au cœur des négociations sur l'agriculture. Toutefois, leurs vues divergent sur la meilleure façon d'aborder la question.

Les subventions qui faussent les échanges et la production continuent de nuire à la concurrence loyale sur les marchés mondiaux en désavantageant les producteurs des pays qui n'accordent pas - ou ne peuvent pas accorder - ces formes de soutien. Toutefois, les subventions dont les effets de distorsion des échanges sont, au plus, minimes, sont autorisées sans limite au titre des règles existantes de l'OMC.

Ces derniers mois, les Membres avaient présenté plusieurs propositions de négociation en vue d'identifier activement des "terrains d'entente" possibles pour un résultat à la CM12. Certains Membres, notamment ceux du Groupe de Cairns, qui rassemble des pays développés et des pays en développement exportateurs de produits agricoles, ont proposé un cadre relatif au soutien interne qui engagerait les Membres à réduire de moitié le soutien global ayant des effets de distorsion des échanges d'ici à 2030.

D'autres, y compris certaines économies émergentes, ont proposé une approche échelonnée selon laquelle les Membres élimineraient d'abord la mesure globale du soutien, c'est-à-dire un soutien ayant des effets de distorsion des échanges dépassant les seuils de minimis (définis comme une part de la valeur de la production agricole et fixés à des niveaux différents pour les pays développés et les pays en développement) tout en maintenant les flexibilités ménagées aux pays en développement pour accorder des subventions aux intrants et à l'investissement au titre de l'article 6.2 de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC.

La Présidente des négociations sur l'agriculture a dit que les positions des Membres continuaient de diverger sur un objectif chiffré de réduction des subventions, sur un délai pour ces réductions, sur un principe dit de proportionnalité et sur la portée (c'est-à-dire les catégories de subventions qui devraient être examinées), entre autres choses.

• Contexte: les catégories de soutien interne
• Contexte: explications sur les négociations

Coton

Le coton occupe une place importante dans les négociations de l'OMC sur l'agriculture depuis 2003, lorsque quatre pays producteurs de coton d'Afrique de l'Ouest (Bénin, Burkina Faso, Mali et Tchad, également connus sous le nom de groupe “Coton-4”) ont proposé une initiative sectorielle spéciale pour résoudre les problèmes qu'ils rencontraient dans ce domaine. Ainsi qu'il est souligné dans cette initiative, réformer les subventions au coton qui entraînent une distorsion des marchés mondiaux demeure une priorité importante pour le groupe. Néanmoins, les progrès sont lents, car certains Membres de l'OMC souhaitent traiter cette question dans le cadre de discussions plus larges sur le soutien interne.

À la Conférence ministérielle de Hong Kong en 2005, les ministres du commerce ont réaffirmé la Décision du Conseil général de 2004 de traiter les travaux sur la question du coton en examinant à la fois les aspects relatifs au commerce et les aspects relatifs à l'aide au développement.

Pour ce qui est du commerce, les ministres se sont engagés à traiter la question du coton “d'une manière ambitieuse, rapide et spécifique” dans le cadre des négociations sur l'agriculture, prenant notamment l'engagement de procéder à des réductions de subventions ayant des effets de distorsion des échanges et d'améliorer l'accès aux marchés pour les exportations de coton en provenance des pays les moins avancés. S'agissant de l'aide au développement, le processus du cadre consultatif a été lancé par le Directeur général, ce qui a conduit la coopération avec les partenaires de développement à fournir un soutien financier et technique dont les pays en développement producteurs de coton ont le plus grand besoin.

Dans le cadre de la Conférence ministérielle de Nairobi, qui s'est tenue en 2015, les Membres sont parvenus à des résultats significatifs sur la question du coton. Notamment, ils sont convenus d'éliminer les subventions à l'exportation dans leur ensemble et d'appliquer les disciplines relatives aux autres mesures à l'exportation pour le coton dans un délai plus court que pour l'ensemble des produits de base agricoles. S'agissant de l'accès aux marchés, les pays développés et les pays en développement Membres qui étaient en mesure de le faire se sont engagés à accorder, dans la mesure prévue dans leurs arrangements commerciaux préférentiels respectifs, un accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent pour les exportations de coton et de produits agricoles liés au coton en provenance des PMA.

Même si les positions des Membres de l'OMC concernant les aspects commerciaux sont encore très divergentes, le Groupe Coton-4 continue de rechercher des solutions en vue de réduire le soutien interne pour le coton ayant des effets de distorsion des échanges et d'améliorer la transparence.

Accès aux marchés

Protéger les marchés agricoles au moyen de mesures à la frontière telles que des droits de douane élevés peut entraver l'accès des agriculteurs exportateurs aux marchés et aussi accroître les coûts des produits alimentaires pour les consommateurs. Dans l'Accord de l'OMC sur l'agriculture, les Membres sont convenus que d'autres négociations visant à réduire la protection des marchés entreraient dans le cadre d'un processus de réforme continu et élargi. Ils restent toutefois divisés sur la question de savoir si les discussions sur ce sujet sont maintenant suffisamment mûres pour l'obtention d'un résultat tangible.

Certains Membres considèrent qu'un résultat sur l'accès aux marchés est important pour équilibrer les engagements qu'ils peuvent avoir à prendre dans d'autres domaines, tels que le soutien interne. Cependant, d'autres ont clairement indiqué qu'ils ne jugeaient pas à ce stade prioritaire d'intensifier les discussions dans ce domaine: ces Membres ont plaidé en faveur de discussions techniques préalables afin de préparer le terrain pour les négociations et ont préconisé de mettre l'accent sur les mesures visant à améliorer la transparence en la matière.

Deux questions principales sont actuellement sur la table pour discussion. Premièrement, certains Membres exportateurs de produits agricoles ont demandé un accord sur un programme de travail qui orienterait les négociations dans ce domaine (Argentine, Brésil, Équateur, Paraguay, Ukraine et Uruguay).

Deuxièmement, certains Membres ont proposé de convenir de mesures qui pourraient contribuer à améliorer la transparence, y compris lorsque des pays modifient leurs tarifs appliqués, avec des répercussions possibles sur les expéditions en cours de route (Australie, Brésil, Canada, Ukraine et UE).

On ne sait pas très bien si les ministres pourront prendre des décisions sur ce pilier dans un avenir proche. Tant les partisans d'une amélioration de l'accès aux marchés que les autres Membres ont souligné que les engagements pris dans ce domaine influeront sur leur perception de l'équilibre global entre les différents sujets de négociation.

Mécanisme de sauvegarde spéciale

Un grand nombre de pays en développement souhaiteraient que les Membres de l'OMC s'accordent sur un nouveau "mécanisme de sauvegarde spéciale" (MSS), qu'ils pourraient utiliser pour augmenter temporairement les droits de douane en cas de poussée soudaine des volumes d'importations ou de baisse des prix. Lors de la Conférence de Nairobi en 2015, les ministres du commerce ont décidé que les discussions à ce sujet se dérouleraient dans le cadre de sessions de négociation spécifiques, les Membres faisant rapport sur leur avancement au Conseil général.

Cependant, les progrès sont lents, de nombreux pays exportateurs de produits agricoles - développés ou en développement - ayant déclaré que, de leur point de vue, tout nouveau mécanisme de sauvegarde de ce type devrait s'inscrire dans le cadre de négociations plus larges sur la manière d'améliorer l'accès aux marchés.

• Contexte: Mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS) et Sauvegarde spéciale pour l'agriculture (SGS)

Prohibitions et restrictions à l'exportation

Comme des restrictions quantitatives à l'exportation peuvent être appliquées temporairement sur les denrées alimentaires pour prévenir une situation critique due à une pénurie ou pour y remédier, de nombreux pays importateurs de produits alimentaires sont préoccupés par l'impact négatif que ces mesures pourraient avoir sur les niveaux et la volatilité des prix dans d'autres pays, notamment les pays pauvres, et par les conséquences qui en résulteraient pour les consommateurs pauvres.

Suite à la crise financière de 2007-2008, qui a déclenché une crise alimentaire mondiale, les Membres de l'OMC ont décidé de mener régulièrement des discussions sur ce sujet au titre d'un point distinct de l'ordre du jour des réunions de négociation sur l'agriculture.

Les discussions sur les restrictions à l'exportation portaient sur deux sujets: l'exemption des restrictions à l'exportation de produits alimentaires achetés par le Programme alimentaire mondial (PAM) à des fins humanitaires; et l'amélioration de la transparence des mesures de restriction des exportations.

S'agissant de l'exemption relative au PAM, un groupe de près de 80 Membres de l'OMC avait publié en janvier 2021 une déclaration conjointe dans laquelle ils s'engageaient à ne pas imposer de restrictions à l'exportation pour les denrées alimentaires achetées par le PAM à des fins d'aide humanitaire. À la CM12, une Décision ministérielle sur l'exemption des prohibitions ou restrictions à l'exportation pour les achats de produits alimentaires du Programme alimentaire mondial (PAM) à des fins humanitaires (WT/MIN(22)/29) a été adoptée par les Membres (voir ci-après).

Dans l'intervalle, certains Membres importateurs de produits alimentaires ont proposé d'améliorer la transparence des restrictions à l'exportation, y compris au moyen de préavis donnés par les Membres concernant les mesures à imposer.

Concurrence à l'exportation

Les négociations de l'OMC sur la concurrence à l'exportation portent sur diverses mesures susceptibles d'avoir des effets sur le commerce comparables aux subventions à l'exportation. Les discussions dans ce domaine visent à tirer parti des résultats de la Conférence ministérielle de Nairobi de 2015, lors de laquelle les Membres de l'OMC ont pris la décision historique de supprimer les subventions à l'exportation et de fixer de nouvelles règles relatives à d'autres formes de soutien à l'exportation.

Certains pays (le Canada, le Chili, la Norvège et la Suisse, par exemple) voient dans la Décision de Nairobi une "entreprise inachevée" et souhaiteraient étudier des moyens de renforcer les règles dans ce domaine. Cependant, de nombreux autres pays ne considèrent pas ce sujet de négociation comme une priorité essentielle. Les négociateurs explorent actuellement des pistes pour améliorer et simplifier les mécanismes de transparence dans ce domaine, sans imposer toutefois de nouvelles contraintes aux pays pauvres qui pourraient peiner davantage à recueillir et communiquer les données commerciales. Certains pensent que la collecte de données devrait éclairer les futures négociations sur ce sujet.

Transparence

La transparence est une question transversale dans la mesure où elle se rapporte à toutes les questions de fond sur l'agriculture inscrites à l'ordre du jour de l'OMC. La transparence du commerce des produits agricoles a attiré l'attention depuis le début de la pandémie de COVID-19, car de nombreux Membres de l'OMC ont réaffirmé son importance pour ce qui était de leur permettre de prendre des décisions bien informées. Dans l'intervalle, des Membres en développement ont souligné la nécessité que tout résultat dans ce domaine tienne compte de leurs contraintes de capacité. D'autres Membres, tout en soutenant les efforts visant à améliorer la transparence, ont souligné qu'un résultat sur la transparence serait insuffisant à lui seul.

Résultats de la CM12

L'ensemble de résultats de la CM12 concernant l'agriculture comprenait une Déclaration ministérielle sur la réponse urgente à l'insécurité alimentaire (WT/MIN/(22)/28) et une Décision ministérielle sur l'exemption des prohibitions ou restrictions à l'exportation pour les achats de produits alimentaires à des fins humanitaires du Programme alimentaire mondial (PAM) (WT/MIN(22)/29). Les deux répondent aux demandes de la communauté internationale à l'effet que les Membres de l'OMC prennent des mesures immédiates pour remédier aux pénuries alimentaires et à l'envolée des prix des produits alimentaires et faire en sorte que les plus vulnérables aient accès à l'aide alimentaire d'urgence.

La Déclaration souligne l'engagement ferme des Membres de l'OMC de prendre des dispositions concrètes pour faciliter le commerce, qui joue un rôle vital dans l'accroissement de la sécurité alimentaire mondiale et l'amélioration du fonctionnement et de la résilience des marchés mondiaux des produits alimentaires. Elle réaffirme aussi qu'il est important de ne pas imposer de prohibitions ou de restrictions à l'exportation des produits agroalimentaires d'une manière incompatible avec les règles de l'OMC.

La Décision concernant le PAM a été saluée par le Directeur exécutif du Programme alimentaire mondial, M. David Beasley: "Cette exemption pour des raisons humanitaires ... garantira qu'une aide indispensable pourra être apportée aux plus vulnérables quand et où elle sera nécessaire." La Directrice générale, Mme Okonjo-Iweala, a dit que grâce à la Décision, il serait plus facile pour le PAM de "s'acquitter de sa tâche ardue de nourrir les millions de personnes" souffrant de faim aiguë.

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