Cuestiones abarcadas por los Comités y Acuerdos de la OMC

MÓDULO DE FORMACIÓN SOBRE EL SISTEMA DE SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS: CAPÍTULO 2

Evolución histórica del sistema de solución de diferencias de la OMC

Se ha dicho y se ha repetido que el sistema de solución de diferencias de la OMC es una de las novedades más importantes de la Ronda Uruguay. Sin embargo, esto no debe entenderse en el sentido de que el sistema de solución de diferencias de la OMC fue una novedad total y que en el régimen anterior de comercio multilateral basado en el GATT de 1947 no había un sistema de este tipo.

Por el contrario, el GATT de 1947 preveía un sistema de solución de diferencias que conoció una notable evolución durante casi 50 años, sobre la base de los artículos XXII y XXIII del Acuerdo de 1947. A lo largo de los años, varios de los principios y las prácticas resultantes de la evolución del sistema de solución de diferencias del GATT se codificaron en forma de decisiones y entendimientos de las partes contratantes del GATT de 1947. El actual sistema de la OMC se basa en los principios para la solución de las diferencias contemplados en los artículos XXII y XXIII del GATT de 1947 (párrafo 1 del artículo 3 del ESD). La Ronda Uruguay introdujo desde luego importantes modificaciones en el sistema anterior, que se expondrán más adelante1. En el presente capítulo se ofrece una breve relación de los orígenes históricos del actual sistema de solución de diferencias.

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2.1 El sistema del GATT de 1947 y su evolución a lo largo de los años

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Los artículos XXII y XXIII y las prácticas emergentes

Las normas rudimentarias del párrafo 2 del artículo XXIII del GATT de 1947 disponían que las partes contratantes, actuando conjuntamente, tenían que resolver cualquier diferencia que se produjese entre ellas. En consecuencia, en los primeros años del GATT de 1947 las diferencias se decidieron mediante resoluciones del Presidente del Consejo. Más tarde se remitieron a grupos de trabajo compuestos de representantes de todas las partes contratantes interesadas, incluidas las partes en la diferencia. Estos grupos de trabajo adoptaban sus informes por consenso. Pronto fueron sustituidos por grupos especiales integrados por tres a cinco expertos independientes, que no estaban relacionados con las partes en la diferencia. Estos grupos especiales preparaban informes independientes con recomendaciones y resoluciones para resolver la diferencia, y los remitían al Consejo del GATT. Sólo después de que el Consejo los aprobase pasaban a ser estos informes jurídicamente vinculantes para las partes en la diferencia. De este modo los grupos especiales del GATT construyeron una jurisprudencia que ha conservado su importancia, y en sus informes siguieron un enfoque cada vez más basado en normas, con razonamientos de carácter jurídico.

Las partes contratantes del GATT de 1947 codificaron gradualmente, y a veces modificaron, las prácticas emergentes del procedimiento para la solución de diferencias. Las decisiones y entendimientos más importantes anteriores a la Ronda Uruguay, son los siguientes:

  • La Decisión de 5 de abril de 1966 sobre los procedimientos en virtud del artículo XXIII;
     
  • el Entendimiento relativo a las notificaciones, las consultas, la solución de diferencias y la vigilancia, adoptado el 28 de noviembre de 19792;
     
  • la Decisión sobre la Solución de Diferencias, contenida en la Declaración Ministerial de 29 de noviembre de 19823;
     
  • la Decisión sobre la Solución de Diferencias, de 30 de noviembre de 1984.4

 

Puntos débiles del sistema de solución de diferencias del GATT  volver al principio

No obstante, algunos principios fundamentales permanecieron inalterados hasta la Ronda Uruguay; el más importante de ellos es la norma del consenso positivo, del GATT de 1947. Por ejemplo, para remitir una diferencia a un grupo especial era necesario el consenso positivo del Consejo del GATT. Consenso positivo significaba que ninguna parte contratante debía oponerse a la decisión. Una condición importante era que las partes en la diferencia no estaban excluidas de participar en el proceso de adopción de decisiones, en otras palabras, que el demandado podía bloquear el establecimiento de un grupo especial. Además, el informe del grupo especial también debía aprobarse por consenso positivo, así como la autorización de aplicar contramedidas a un demandado que no aplicase las decisiones. Estas medidas podían ser bloqueadas por el demandado.

Podría pensarse que semejante sistema no tenía ninguna posibilidad de funcionar. ¿Por qué un demandado que creyera que podía perder el caso no habría de ejercer su derecho a bloquear la creación de un grupo especial? ¿Por qué la parte vencida no iba a bloquear la adopción del informe del grupo especial? ¿Cómo se abstendría una parte de utilizar su veto contra la autorización de aplicar contramedidas que le causasen un daño económico? Si los sistemas judiciales nacionales tuvieran que funcionar con arreglo a esta norma del consenso, probablemente serían inoperantes en la mayoría de los casos.

Esto, sorprendentemente, no es lo que ocurrió con el sistema de solución de diferencias del GATT de 1947. Las partes contratantes demandadas a título individual se abstuvieron, en su mayor parte, de bloquear las decisiones tomadas por consenso y permitieron que las diferencias en que estaban involucradas siguiesen adelante, aunque ello pudiera perjudicarles a corto plazo. Lo hicieron porque tenían un interés sistémico a largo plazo y sabían que un uso excesivo del derecho de veto haría que los demás respondiesen con la misma moneda. Así pues, se crearon grupos especiales y sus informes se adoptaron frecuentemente, aunque muchas veces con retraso (si bien la autorización de adoptar contramedidas sólo se concedió una vez).

La investigación empírica permite llegar a la conclusión de que el sistema de solución de diferencias del GATT de 1947 proporcionó soluciones satisfactorias para las partes en la gran mayoría de los casos. No obstante, debe observarse que, por su propia naturaleza, estas estadísticas sólo abarcan las reclamaciones presentadas efectivamente. Es cierto que un número considerable de diferencias nunca se llegaron a someter al GATT porque el reclamante sospechaba que el demandado ejercería su derecho de veto. Así pues, el riesgo del veto debilitó el sistema de solución de diferencias del GATT; además, estos vetos se registraron efectivamente, sobre todo en sectores económicamente importantes o políticamente sensibles como las medidas antidumping. Por último, en los años ochenta el sistema se deterioró porque las partes contratantes bloquearon de modo creciente el establecimiento de grupos especiales y la adopción de sus informes.

Aun cuando se adoptasen los informes de los grupos especiales, el riesgo de que una parte bloquease la adopción debe de haber influido a menudo en las resoluciones de los grupos. Los tres miembros del grupo sabían que su informe también tenía que ser aceptado por la parte vencida, para ser adoptado. En consecuencia, había un incentivo para no adoptar la resolución únicamente sobre la base de los fundamentos jurídicos de la reclamación, tratando en cambio de alcanzar una solución más o menos “diplomática” mediante un compromiso que fuera aceptable para ambas partes.

De ahí que las deficiencias estructurales del viejo sistema de solución de diferencias del GATT fueran importantes, aunque en último término se resolvieran muchas diferencias. Como se ha señalado anteriormente, a finales de los años ochenta — cuando estaban en curso las negociaciones de la Ronda Uruguay — la situación se deterioró, sobre todo por los temas políticamente sensibles o porque algunas partes contratantes trataron de conseguir compensaciones entre las diferencias en curso y las cuestiones que se estaban negociando. Esto dio lugar a una pérdida de confianza de las partes contratantes en la capacidad del sistema del GATT para resolver los casos difíciles. Al propio tiempo, aumentaron las acciones unilaterales de las distintas partes contratantes que, en vez de recurrir al sistema de solución de diferencias del GATT, tomaban medidas directas contra otras partes para reivindicar sus derechos.5

  

La solución de diferencias con los “códigos” de la Ronda de Tokio  volver al principio

Varios de los acuerdos plurilaterales dimanantes de las Negociaciones Comerciales Multilaterales de la Ronda de Tokio, los llamados “Códigos de la Ronda de Tokio” (por ejemplo el relativo a las medidas antidumping), preveían un procedimiento de solución de diferencias para cada código. Como ocurre con los códigos en general, estos procedimientos de solución de diferencias sólo eran aplicables a los signatarios de los códigos con respecto a la cuestión específica de que se tratase. Si, antes de la creación de la OMC, el sistema de comercio multilateral había podido llamarse “el GATT à la carte”, lo propio cabría decir del sistema de solución de diferencias. En algunos casos, cuando existían normas relativas a una materia específica en el GATT de 1947 o en uno de los Códigos de la Ronda de Tokio, el reclamante tenía cierto margen para buscar un foro conveniente u optar por dos foros a la vez, o sea, elegir el acuerdo y el mecanismo de solución de diferencias que parecieran más beneficiosos para sus intereses, o plantear dos diferencias distintas al amparo de dos acuerdos diferentes sobre el mismo asunto.

En cuanto al funcionamiento del sistema de solución de diferencias con estos códigos, los resultados fueron menos favorables que los del GATT de 1947, porque el consenso se bloqueó con bastante frecuencia.

  

La Ronda Uruguay y la Decisión de 1989  volver al principio

Como las deficiencias inherentes al sistema de solución de diferencias del GATT dieron lugar a problemas cada vez mayores en los años ochenta, muchas partes contratantes del GATT de 1947 — tanto en desarrollo como desarrolladas — estimaron que era necesario mejorar y reforzar el sistema. En consecuencia, en el programa de la Ronda Uruguay se incluyeron negociaciones sobre la solución de diferencias, y se les atribuyó una elevada prioridad.

En 1989, en el punto intermedio de las negociaciones de la Ronda Uruguay, las partes contratantes estaban en condiciones de aplicar algunos resultados preliminares de las negociaciones (“primeros resultados”), sobre determinadas cuestiones y en consecuencia adoptaron la Decisión de 12 de abril de 1989 relativa a las mejoras de las normas y procedimientos de solución de diferencias del GATT.6 La decisión debía aplicarse en forma experimental hasta el final de la Ronda Uruguay, y preveía ya muchas de las normas que luego formarían parte del ESD, como el derecho a establecer un grupo especial y los plazos estrictos para las actuaciones del grupo. Sin embargo, todavía no se había llegado a un acuerdo sobre la importante cuestión del procedimiento para la adopción de los informes de los grupos especiales, ni tampoco se preveía un procedimiento de apelación.

Notas:

1. Véase más adelante la sección relativa a los cambios principales introducidos en la Ronda Uruguayvolver al texto

2. IBDD 26S/210.  volver al texto

3. IBDD 29S/13.  volver al texto

4. IBDD 31S/9.  volver al texto

5. En la actualidad, el párrafo 1 del artículo 23 del ESD excluye esta posibilidad. más arriba la sección relativa a la prohibición de las determinaciones unilateralesvolver al texto

6. IBDD 36S/61volver al texto

  

  

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Descargo de responsabilidad
Este módulo de formación interactivo se basa en el Manual sobre el sistema de solución de diferencias de la OMC, publicado en 2004. La segunda edición de este manual, que se publicó en 2017, puede consultarse aquí.

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